II. ... QUI NE DOIT PAS MASQUER LES DIFFICULTÉS LIÉES À LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME 303
A. PANORAMA DE LA DEMANDE D'ASILE EN FRANCE
La France est le deuxième pays mondial destinataire de demandes d'asile, derrière les Etats-Unis. En 2010, ce sont plus de 52 000 demandes qui ont été enregistrées auprès de l'OFPRA, en hausse de 14 % par rapport à l'année précédente.
Le nombre de demandes déposées est estimé à 23 406 au premier semestre 2011 par le ministère de l'intérieur, soit une progression de 14,1 % par rapport à la même période en 2010 (contre 36 400 aux Etats-Unis selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés et Apatrides (HCR)).
DEMANDES D'ASILE DÉPOSÉES DANS LES 10 PREMIERS PAYS RECEVEURS DE DEMANDES AU PREMIER SEMESTRE 2011
Source : HCR
En France, l'origine géographique des demandeurs d'asile reste sensiblement identique à celle des années précédentes. Parmi les dix principaux pays de provenance des demandeurs, la Turquie, le Sri Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie et le Kosovo, la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie reviennent de façon régulière.
En 2010, le premier pays de provenance des demandeurs d'asile est le Kosovo (3 267 premières demandes) devant le Bangladesh (3 061 premières demandes).
Pour l'année 2011, il existe une évolution à la hausse de la demande d'asile sur les six premiers mois de l'année par rapport à la même période de l'année précédente. Avec 1 965 premières demandes, le Bangladesh est le premier pays de provenance des demandeurs d'asile au cours du premier semestre 2011, avec une augmentation de + 43 % par rapport à la même période de 2010. Viennent ensuite la République démocratique du Congo avec (+7 %), suivie du Kosovo (- 18 %) et du Sri Lanka (+ 11 %).
Source : ministère de l'intérieur (2011 données provisoires 6 mois)
Si la tendance observée au cours du premier semestre 2011 se maintient, le nombre de demandes de protection internationale (mineurs accompagnants compris) pourrait s'élever à 58 000 en 2011 et 64 000 en 2012.
B. DES DIFFICULTÉS LIÉES AU TRAITEMENT DES DOSSIERS PAR L'OFPRA ET LA CNDA
1. Un stock toujours plus important à l'OFPRA
Le projet de loi de finances initiale pour 2011 prévoyait un recrutement de 30 officiers de protection contractuels pour une période de 18 mois afin de résorber le stock existant au 31 décembre 2010.
Ce recrutement a été réalisé, portant ainsi les effectifs de l'OFPRA à 439 équivalents temps plein en 2011.
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Emplois fonctionnels ETP |
Catégorie A |
Catégorie B |
Catégorie C |
TOTAL ETP |
||||
|
Titulaires ETP |
Contractuels ETP |
Titulaires ETP |
Contractuels ETP |
Titulaires ETP |
Contractuels ETP |
|||
|
2009 |
6 6 |
160 155,8 |
84 82 |
37 36,2 |
0 0 |
129 126 |
6 6 |
412 407 |
|
2010 |
6 6 |
169 164,9 |
85 82,6 |
35 34 |
0 0 |
123 119,5 |
5 5 |
412 404 |
|
2011 |
4 4 |
168 163,7 |
116 113,5 |
35 34,2 |
0 0 |
123 119,6 |
4 4 |
442 439 |
Source : ministère de l'intérieur
S'il s'avérait nécessaire, et a permis une augmentation du nombre de décisions de l'OFPRA, l'impact sur le délai de traitement des dossiers a néanmoins été quasi-nul du fait de l'augmentation parallèle du nombre de demandes.
En effet, depuis 2008, la demande de protection internationale est orientée à la hausse : + 14,4 % en 2008 par rapport à 2007, + 13,3 % en 2009 par rapport à 2008 et + 7,3 % en 2010 par rapport à 2009. L'OFPRA a ainsi enregistré 41 619 demandes de protection internationale (hors mineurs accompagnants) en 2010 . Cette hausse de la demande est avant tout imputable à l'augmentation des premières demandes (+ 11,1 %), les demandes de réexamen ayant diminué de - 15,8 % par rapport à 2009.
Au cours du premier semestre 2011, la hausse de la demande de protection internationale (hors mineurs accompagnants) se poursuit, avec 23 406 demandes enregistrées , soit + 14,1 % par rapport à la même période de 2010.
Source : ministère de l'intérieur (Données 20011 provisoires sur 6 mois - toutes données hors mineurs accompagnants)
Le délai d'examen d'une demande d'asile, indicateur essentiel du programme, est en constante augmentation depuis quelques années pour atteindre un pic prévisionnel de 150 jours en 2011 .
DÉLAI D'EXAMEN D'UNE DEMANDE D'ASILE PAR L'OFPRA
|
2009 réalisation |
2010 réalisation |
2011 prévision |
2012 prévision |
2013 cible |
|
|
Nombre de dossiers traités par an par ETP d'agent instructeur |
385 |
390 |
385 |
385 |
385 |
|
Délai de traitement d'un dossier en jours |
118 |
145 |
150 |
130 |
115 |
Or, ce problème a des conséquences autant en termes humains que sur le plan financier.
Sur le plan humain, il est impensable de laisser un demandeur d'asile dans l'incertitude pendant aussi longtemps, délai d'autant plus allongé si la réponse s'avère négative et est suivie par un recours auprès de la CNDA.
Sur le plan financier, un tel délai a un coût et des conséquences non négligeables sur les finances publiques.
Interrogé par vos rapporteurs, M. le Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration a indiqué lors de son audition devant la Commission que les effectifs de l'OFPRA seraient consolidés et que 15 nouveaux emplois, gagés sur les effectifs du ministère de l'intérieur, seraient ouverts en 2012. Ce devrait permettre de réduire le délai global de traitement des dossiers de moitié.
2. Des délais de recours beaucoup trop longs à la CNDA
Lorsqu'un demandeur d'asile voit sa demande refusée par l'OFPRA, il peut déposer un recours auprès de la CNDA. Depuis 2009, le nombre de recours déposés auprès de la CNDA est à la hausse, +10 % entre 2009 et 2010 . Au premier semestre 2011, ce sont plus de 15 000 recours qui ont été déposés par les demandeurs d'asile.
NOMBRE ET NATURE DES DOSSIERS EN COURS À LA CNDA
|
2009 |
2010 |
1 er sem. 2011 |
Prévision fin 2011 |
Prévision 2012 |
|
|
Recours |
25 039 |
27 445 |
15 273 |
36 500 |
39 000 |
|
Décisions |
20 240 |
23 934 |
16 310 |
38 000 |
47 000 |
|
Stock |
25 395 |
29 776 |
28 850 |
28 000 |
20 000 |
Cette croissance des entrées a rapidement impacté les délais de jugement. Alors que le Conseil d'État s'était fixé un objectif de 6 mois pour 2011, le délai prévisible moyen de jugement a dépassé 15 mois fin 2009 , contre un peu plus de 10 mois fin 2008.
Afin de répondre à cette hausse parallèle des recours et des délais, un plan d'action a été mis en place par le Conseil d'État. Ce plan de recrutement, qui a porté prioritairement sur des emplois de rapporteurs (en charge de l'instruction des recours), passés de 70 fin 2009 à 95 fin 2010 et à 135 fin 2011, a porté l'effectif total de la Cour à 245,59 ETP fin 2010 . Il sera de 298,5 ETP fin 2011 .
EFFECTIFS DE LA CNDA (EN ETP) :
|
Au 31 décembre 2006 |
Au 31 décembre 2007 |
Au 31 décembre 2008 |
Au 31 décembre 2009 |
Au 31 décembre 2010 |
Prévision 2011 |
|
|
ETP agents présents |
235,1 |
223,2 |
219,6 |
212,9 |
245,9 |
298,5 |
Outre les emplois d'agents de la Cour, 10 magistrats permanents ont été affectés à la CNDA au 1 er septembre 2009, effectif porté à 12 au 1 er septembre 2011. A ces 12 magistrats permanents s'ajoutent 76 vacataires.
Au cours du premier semestre 2011, les présidents vacataires ont présidé en moyenne 162 audiences par mois, tandis que les présidents à temps plein en ont présidé 77.
NOMBRE D'AUDIENCES TENUES AU PREMIER SEMESTRE 2011
|
Janvier 2011 |
Février 2011 |
Mars 2011 |
Avril 2011 |
Mai 2011 |
Juin 2011 |
|
|
par les présidents à plein temps |
80 |
65 |
86 |
63 |
95 |
75 |
|
audiences mensuelles par président à temps plein |
8 |
6,5 |
8,6 |
6,3 |
9,5 |
7,5 |
|
par les présidents vacataires |
153 |
164 |
138 |
177 |
185 |
155 |
L'augmentation des recrutements devrait ainsi permettre de juger 38 000 affaires en 2011 (contre 24 000 en 2010) et 47 000 fin 2012 , et d'atteindre un délai prévisible moyen de jugement de 9 mois fin 2011 et de 6 mois fin 2012.
3. La question de l'accueil des demandeurs d'asile
L'afflux de demandeurs d'asile pose inévitablement la question de leur hébergement. Les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ont une capacité de 21 410 places en 2011, nombre en progression, mais qui ne suffit pas à couvrir le besoin réel.
L'optimisation de la prise en charge des demandeurs d'asile est un objectif majeur du programme 303, à travers notamment les indicateurs de l'hébergement en CADA.
HÉBERGEMENT EN CADA DES DEMANDEURS D'ASILE EN COURS DE PROCÉDURE REMPLISSANT LES CONDITIONS D'ACCÈS À CET HÉBERGEMENT (EN %)
|
2009 réalisation |
2010 Réalisation |
2011 Prévision |
2012 prévision |
2013 cible |
|
36,7 |
31,4 |
40 |
35 |
35 |
Cet indicateur permet d'apprécier la part des demandeurs d'asile pris en charge en CADA sur l'ensemble des demandeurs d'asile en cours de procédure et pouvant prétendre à un hébergement en CADA.
TAUX D'OCCUPATION DES PLACES EN CADA PAR LES DEMANDEURS D'ASILE OU
AUTRES PERSONNES AUTORISÉES (EN %)
|
2009 réalisation |
2010 Réalisation |
2011 prévision |
2012 prévision |
2013 cible |
|
91,4 |
92,2 |
94 |
94 |
95 |
Cet indicateur permet d'apprécier l'efficacité du dispositif national d'accueil dans l'hébergement des personnes qui sont autorisées à être prises en charge dans un CADA.
« L'hébergement dans les CADA répond mieux que d'autres modes de prise en charge (accueil collectif, hôtels) aux normes minimales d'accueil prévues par la réglementation européenne. Aussi l'objectif est-il d'augmenter le taux d'hébergement dans ces centres en diminuant la durée moyenne de séjour, d'une part, par la réduction des délais d'instruction des demandes d'asile et, d'autre part, par des progrès en matière d'organisation de la sortie des centres des déboutés et des réfugiés (respect des délais réglementaires de sortie des centres). » 1 ( * )
Néanmoins, l'hébergement en CADA se révélant insuffisant, d'autres solutions doivent être trouvées, qui prennent la forme d'hébergement d'urgence ou d'ATA, dépenses qui explosent comme vos rapporteurs l'ont précédemment souligné. A cela s'ajoute le problème de la répartition géographique des demandeurs d'asile sur le territoire français. Des situations très différentes entre les communes sont constatées, certaines supportant la charge plus que d'autres.
C'est pourquoi une circulaire relative au pilotage du dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile a été publiée le 24 mai 2011, afin d'homogénéiser les pratiques, organiser la répartition des demandeurs d'asile et rationaliser les dépenses. Un suivi précis et trimestriel de l'activité d'hébergement d'urgence est ainsi mis en oeuvre au plan régional.
* 1 Projet annuel de performance 2012