C. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA GESTION DES MILIEUX ET À LA BIODIVERSITÉ : UNE COMPLEXITÉ CROISSANTE
La dotation allouée à l'action n° 7 « Gestion des milieux et biodiversité » s'élève à 275 millions d'euros en AE, soit une hausse d'environ 1 % . Sur cette somme, 134,9 millions d'euros sont alloués sous forme de subventions pour charge de service public , principalement aux opérateurs suivants :
- les parcs nationaux et l'établissement public Parcs nationaux de France à hauteur de 69,8 millions d'euros ;
- l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), à hauteur de 37,5 millions d'euros ;
- l'Agence des aires marines protégées, à hauteur de 18,7 millions d'euros.
Votre rapporteur pour avis relève que le rattachement au programme d'un très grand nombre d'établissements publics sous tutelle constitue une première illustration de l'extrême complexité de l'organisation administrative en matière de biodiversité : les six agences de l'eau, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), les neuf parcs nationaux et « Parcs nationaux de France », le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'Agence des aires marines protégées, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et le Domaine national de Chambord. On compte également un grand nombre d'associations (le Centre de documentation, de recherche et d'expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux et Réserves naturelles de France), ainsi que des groupements d'intérêt public, notamment le GIP ATEN (Atelier technique des espaces naturels). Or dans ce domaine, les tentatives de simplification ont parfois abouti à l'inverse du résultat escompté . Comme le relève un rapport de juillet 2010 sur l'organisation en matière de biodiversité 37 ( * ) : « Deux initiatives ont été prises ces dernières années pour encourager la mutualisation. Elles se sont traduites par la création de deux opérateurs supplémentaires : Parcs nationaux de France et l'ONEMA ».
Le reste des dotations de l'action n° 7 est éclatée en une multitude d'enveloppes financières de faible importance, qui illustre également la complexité d'organisation et ne facilite pas la lecture du document budgétaire . Il est frappant de constater notamment le nombre de petites enveloppes dédiées à des études relatives à la biodiversité, attestant de la nécessité d'engager une vraie réflexion sur la mutualisation des connaissances en la matière :
- la création de la trame verte et bleue : 2,5 millions d'euros sont prévus pour les travaux de connaissance et l'engagement de la phase de gouvernance en vue de l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) ;
- la mise en oeuvre de Natura 2000 : 35 millions y sont consacrés en AE, dont 3,8 pour l'élaboration et la finalisation des documents d'objectifs ;
- les inventaires et expertises en matière de biodiversité (5,2 millions d'euros sont demandés en AE).
Enfin, une partie des crédits vise à réaliser l'engagement n° 74 du Grenelle de l'environnement qui a prévu, outre la mise en oeuvre d'une stratégie nationale des aires protégées et des plans de conservation et de restauration des espèces dans un délai de cinq ans, que 2 % au moins du territoire serait placé sous protection forte dans les 10 ans et que trois parcs nationaux seraient créés.
Afin de remplir cet objectif, un soutien budgétaire est accordé, d'une part, pour l'accélération de l'aboutissement des dossiers de création de nouvelles réserves naturelles nationales ou d'extension des réserves existantes. Cet effort est également consacré à la gestion des 161 réserves naturelles nationales existantes et des 6 réserves naturelles de Corse représentant près de 2,8 millions d'hectares sur terre et en mer 38 ( * ) . Il est prévu, dans la présente loi de finances, un soutien de 21,5 millions d'euros en AE au budget des réserves 39 ( * ) .
La définition des projets de création, d'extension ou de révision, actuellement au nombre de 22 réserves naturelles, va se faire principalement au travers de la stratégie nationale de création d'aires protégées terrestres métropolitaines qui doit être lancée à la rentrée 2010 et dont les déclinaisons régionales devront être finalisées pour mi-2011.
D'autre part, environ 70 millions d'euros sont consacrés aux parcs nationaux . On compte actuellement 9 parcs nationaux, couvrant environ 5 millions d'euros d'hectares, comme l'illustre le tableau suivant.
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PN |
Création |
Superficie du coeur de parc (ha) |
Superficie aire optimale d'adhésion (ha) |
Superficie aire marine adjacente (ha) |
|
Vanoise |
1963 |
53 513 |
143 637 |
|
|
Port-Cros 40 ( * ) |
1963 |
3 741 |
0 |
|
|
Pyrénées |
1967 |
45 630 |
206 352 |
|
|
Cévennes |
1970 |
91 268 |
230 110 |
|
|
Ecrins |
1973 |
92 527 |
179 600 |
|
|
Mercantour |
1979 |
67 645 |
146 500 |
|
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Guadeloupe |
1989 |
21 000 |
95 0000 |
130 800 |
|
Guyane |
27 février 2007 |
2 027 700 |
1 363 900 |
|
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Réunion |
5 mars 2007 |
105 400 |
68 000 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Dans le cadre du « Grenelle de l'environnement », le Gouvernement s'est engagé à créer trois nouveaux parcs nationaux :
- un parc national méditerranéen : seul projet de parc national dans un contexte périurbain, ce projet est engagé sur le site des calanques de Marseille et de Cassis et devrait, d'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, aboutir fin 2011 ;
- un parc national forestier (feuillus de plaine), dont le lancement sur le secteur d'étude « Entre Champagne et Bourgogne » a été annoncé par le Premier ministre le 27 juillet 2009, le groupement d'intérêt public de préfiguration chargé de mener les travaux ayant été mis en place en juillet 2010 ;
- un parc national de zone humide , pour lequel quatre sites potentiels devraient être mis à la consultation durant l'automne 2010 en vue du choix d'un site en 2011 ou 2012.
Les moyens accordés entre 2008 et 2010 ont augmenté afin de répondre aux enjeux suivants :
- la mise en oeuvre du contrat d'objectifs signés en février 2009 entre le ministère et l'établissement public « Parcs nationaux de France » ;
- la finalisation de la mise en place des deux nouveaux établissements publics des parcs nationaux de la Guyane et de la Réunion sur la période 2010-2011 ;
- l'élaboration partenariale et l'adoption de la charte de chaque parc national.
Votre commission pour avis attire l'attention sur la multiplication des régimes de protection : 9 parcs nationaux, 2 parcs naturels marins, 45 parcs naturels régionaux, 164 réserves naturelles nationales, 160 réserves naturelles régionales, 575 sites du Conservatoire du littoral, environ 670 arrêtés de conservation de biotope, 2 600 sites inscrits, 4 800 sites classés et 1 700 zones Natura 2000, auxquels il faut ajouter les réserves biologiques intégrales, les réserves de chasse, les espaces naturels sensibles des départements, les réserves de biosphère, les zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique. Or il arrive souvent qu'un même territoire relève de plusieurs de ces statuts. Votre commission pour avis estime que la superposition de nombreux régimes de protection peut être de nature à freiner les projets de développement , à l'instar de la superposition des lois Littoral 41 ( * ) et Montagne 42 ( * ) sur les rives des lacs de plus de 1 000 hectares, et appelle donc à simplifier ces régimes . Enfin, elle souligne qu'il est de la responsabilité du ministère d'assurer que l'interprétation des normes de protection par les services déconcentrés de l'État ne s'effectue pas de manière trop restrictive .
* 37 Mission sur l'évolution de l'organisation des opérateurs publics en matière de protection de la nature, Conseil général de l'environnement et du développement durable, juillet 2010.
* 38 La réserve naturelle des Terres australes françaises représentant à elle seule 2,2 millions d'hectares.
* 39 Le budget de fonctionnement des réserves est principalement consacré aux salaires des personnels (à hauteur d'environ 70 %), ainsi que le fonctionnement courant, les petits investissements et les dotations aux amortissements. Les dépenses d'investissement exceptionnel comprennent essentiellement (plus des trois quarts) l'achat de matériel, les immobilisations incorporelles, et les grands travaux écologiques.
* 40 Espace protégé = Port Cros (coeur terrestre et marin) + Porquerolles.
* 41 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
* 42 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.