Projet de loi de finances pour 2011 : Solidarité, insertion et égalité des chances

C. PROGRAMME 124 : UN PROGRAMME MARQUÉ PAR LES EFFORTS DE RATIONALISATION BUDGÉTAIRE ET LE REGROUPEMENT DES ADMINISTRATIONS DU CHAMP DE LA COHÉSION SOCIALE

Le programme 124, désormais intitulé « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative », est doté, pour 2011, d' une enveloppe de 1,53 milliard d'euros de crédits de paiements.

Malgré l'intégration des crédits du programme support de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et le financement en année pleine des agences régionales de santé (ARS), il affiche une baisse de 2,7 % par rapport à 2010, attestant ainsi des efforts de rationalisation budgétaire engagés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

1. Le programme 124 regroupe désormais les crédits de six missions et des agences régionales de santé

Ce programme support contribue principalement au financement des personnels, des moyens de fonctionnement et d'intervention des ARS et de quinze programmes appartenant à six missions différentes :

- les quatre autres programmes de la présente mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ;

- les deux programmes de la mission « Santé » ;

- les deux programmes de la mission « Immigration, asile et intégration » ;

- les deux programmes de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ;

- deux programmes de la mission « Ville et logement » ;

- enfin, trois programmes de la mission « Travail et emploi ».

Les crédits du programme se ventilent de la façon suivante :

- 885,7 millions d'euros en faveur des quinze programmes précités (auxquels il faut retrancher environ 36,3 millions qui proviennent des programmes « Entretien des bâtiments de l'Etat » et « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées »), soit un total net de 849,35 millions d'euros ;

- 552,3 millions pour les ARS ;

- 55,3 millions pour le pilotage de la sécurité sociale ;

- et 72,1 millions destinés au pilotage et au contrôle du programme.

Crédits du programme 124 vers les programmes destinataires (hors ARS, dépenses communes des administrations sanitaires et sociales et pilotage de la sécurité sociale)
Missions destinataires	Liste des programmes	Part (%)	Montant (en millions d'euros)
Santé	204 - Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins	11,8	104,82
	183 - Protection maladie	0,3	2,77
Solidarité, insertion et égalité des chances	304 - Lutte contre la pauvreté : RSA et expérimentations sociales	0,1	0,96
	106 - Actions en faveur des familles vulnérables	4,5	39,71
	157 - Handicap et dépendance	12,8	113,13
	137 - Egalité entre les hommes et les femmes	1,5	13,31
Ville et logement	177 - Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	14,6	129,69
	147 - Politique de la ville	4,3	37,86
Travail et emploi	102-Accès et retour à l'emploi	0,2	1,97
	103 - Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	0,2	1,37
	111 - Amélioration, de la qualité de l'emploi et des relations du travail	0,5	4,78
Immigration, asile et intégration	104 - Intégration et accès à la nationalité française	0,1	0,94
	303 - Immigration, asile	0,8	7,27
Sport, jeunesse et vie associative	163 - Jeunesse et vie associative	8,3	72,93
	219 - Sport	40,0	354,15
Ensemble des missions	Ensemble des programmes	100	885,67
Source : projet annuel de performances - 2009

Ainsi, en 2011, le périmètre du programme subit plusieurs modifications :

- il intègre le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », ce qui explique le changement de libellé du programme ainsi que le transfert d'environ 430 millions d'euros et le rattachement de 3 902 équivalents temps plein travaillés (ETPT) ;

- il inclut également les crédits de personnels et de fonctionnement du service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes, qui figuraient auparavant dans le programme 137 de cette mission, soit 11,7 millions d'euros ;

- il absorbe, par ailleurs, 5,7 millions d'euros qui lui sont transférés au titre de la gestion du secrétariat général du comité interministériel des villes ;

- à l'inverse, les crédits relatifs au Défenseur des enfants, qui correspondent à 27 ETPT, sont transférés sur le programme 308 « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

2. Une budgétisation marquée par le financement des agences régionales de santé en année pleine

Les ARS ont été créées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite loi HPST, pour assurer, à l'échelon régional, le pilotage de l'ensemble du système de santé et médico-social.

Au nombre de vingt-six, elles ont le statut d'établissement public et regroupent des services déconcentrés de l'Etat (domaine « sanitaire » des Drass et Ddass), les anciennes agences régionales de l'hospitalisation (ARH), les groupements régionaux de santé publique, les unions régionales des caisses d'assurance maladie (Urcam), le secteur « maladie » des caisses régionales d'assurance maladie et une partie des effectifs des directions régionales du service médical de l'assurance maladie.

Leur champ de compétences englobe à la fois la sécurité sanitaire et la mise en oeuvre de la politique de santé publique, ainsi que l'organisation, l'orientation et la régulation de l'ensemble de l'offre de services en santé.

Leur financement relève de l'Etat et de l'assurance maladie :

- la part assurance maladie est déterminée chaque année par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Pour 2011, son montant a été fixé à 191 millions d'euros (151 millions au titre du budget de gestion, 40 millions au titre des actions de prévention) ^{42 ( * )} ;

- la part de l'Etat figure à l'action 7 « financement des agences régionales de santé » du présent programme et aux actions 18 et 19 du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».

Pour 2011, son montant global s'établit à 863,1 millions d'euros, soit une augmentation de 56,7 %, qui permet le financement des agences sur une année complète :

- 310,8 millions proviennent du programme 204 de la mission « Santé » , dont 189,4 millions versés aux agences au titre de la subvention pour charges de service public et 121,4 millions au titre de la formation médicale initiale ;

- 552,3 millions d'euros figurent à l'action 7 de ce programme , l'intégralité venant compléter le montant de la subvention pour charges de service public versée aux vingt-six agences : 481,1 millions d'euros couvrent leurs dépenses de personnels et 71,2 millions financent leurs charges de fonctionnement.

Au total, les crédits alloués aux ARS s'élèvent pour 2011 à plus d'1 milliard d'euros.

Le projet annuel de performance indique que le plafond d'emplois des ARS, fixé à 9 447 ETP ^{43 ( * )} en année pleine , tient compte :

- de la transposition aux opérateurs de la règle de non-remplacement d'un départ en retraite sur deux, ce qui équivaut à une diminution de 144 ETP ^{44 ( * )} en 2011 ;

- de la révision des effectifs des personnels des ARS dans les Dom (+ 69 ETPT) ;

- de l'intégration dans les effectifs des agences des personnels des ex-groupements régionaux de santé publique (+ 23 ETPT).

Les chantiers prioritaires des agences régionales de santé pour 2011

L'achèvement de la mise en place des ARS, en particulier celles dont le projet de réinstallation immobilière nécessitait des délais ;

La consolidation des nouvelles instances de gouvernance et de démocratie sanitaire (réforme de la gouvernance hospitalière en particulier) ;

L'élection des instances de représentation des personnels prévue au mois de mars ;

La mise en oeuvre des objectifs fixés aux ARS dans les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens conclus à la fin de 2010 ;

La préparation et l'adoption des projets régionaux de santé (plan stratégique régional de santé, schéma régional de prévention, schéma régional d'organisation des soins, schéma régional d'organisation médico-sociale, etc.) ;

Le lancement du plan de création de deux cent cinquante maisons de santé pluriprofessionnelles d'ici à 2013 ;

La réorganisation de la permanence des soins, pour laquelle des résultats sont attendus rapidement ;

Le pilotage des politiques et des réformes prévues au niveau national (plans de santé publique, communautés hospitalières de territoires, réforme des procédures d'appel à projet dans le secteur médico-social, programme régional de gestion du risque, etc.).

Source : documents budgétaires

3. Les moyens en personnels représentent en réalité plus de 80 % des dépenses du programme

a) La réorganisation des administrations sanitaires et sociales entraîne de nombreux transferts d'emplois

Sur l'ensemble du programme, les moyens en personnel représentent, pour 2011, 12 362 ETPT, soit 4 535 ETPT de moins qu'en 2010. En effet, si l'on tient compte des modifications de périmètre, le plafond d'emplois s'établissait en 2010 à 16 897 ETPT ^{45 ( * )} .

Plusieurs évolutions expliquent cette diminution. Il s'agit principalement de :

- l'extension en année pleine des transferts de personnels rejoignant les ARS, y compris pour celles de l'outre-mer, dont la mise en place est prévue au début de l'année 2011 (3 637 ETPT) ;

- plusieurs mesures de corrections d'ordre technique, sans impact sur les effectifs, qui se traduisent par une diminution du plafond d'emplois de 193 ETPT ;

- divers mouvements entraînant le transfert de 397 ETPT vers d'autres programmes ou opérateurs (Défenseur des enfants, directions départementales interministérielles, plates-formes « Chorus », écoles nationales de sports de montagne et de voile, etc.) ;

- enfin, le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, qui permet la suppression de 278 ETPT, grâce à une réorganisation interne des services.

Le tableau ci-après répartit l'ensemble des personnels de l'administration sanitaire, sociale, de la jeunesse, de la vie associative et des sports par catégorie de politiques publiques : la gestion des politiques sociales et des politiques du sport représente plus de la moitié des effectifs employés.

Répartition du plafond d'emplois par action et sous-action
Numéro et intitulé de l'action/sous-action		ETPT
01	Fonctions de pilotage et de contrôle	503
02	Statistiques, études et recherche	222
03	Gestion des politiques sociales	3 252
03-01	Gestion du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »	1 076
03-02	Gestion des services déconcentrés des programmes « Intégration et accès à la nationalité française » et « Immigration et asile »	132
03-04	Gestion du programme « Actions en faveur des familles vulnérables »: autres dépenses	326
03-05	Gestion du programme « Handicap et dépendance »	962
03-07	Gestion du programme « Expérimentation en matière de lutte contre la pauvreté »	14
03-08	Gestion du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » - Comité interministériel à la ville	63
03-09	Gestion du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » - Délégués du préfet dans les quartiers	350
03-10	Gestion du programme « Politique de la ville" - Acsé (nouveau)	142
03-11	Gestion du programme « Égalité entre les hommes et les femmes » (nouveau)	187
04	Gestion des politiques sanitaires	793
04-01	Gestion du programme « Prévention, sécurité sanitaire et modernisation de l'offre de soins »	770
04-05	Gestion du programme « Protection maladie »	23
05	Pilotage de la sécurité sociale	563
06	Soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative	3 127
08	Gestion des politiques du sport (nouveau)	3 340
09	Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative (nouveau)	562
TOTAL		12 362

Source : projet annuel de performances, 2010.

b) Une diminution en trompe-l'oeil de la part des dépenses de personnel

Les dépenses de personnel s'élèvent, au total, à 781,2 millions d'euros, soit 51,1 % des crédits du programme. Toutefois, si leur montant a augmenté en valeur absolue, leur part relative par rapport aux charges de fonctionnement et d'intervention a diminué de cinq points par rapport à 2010.

Mais cette diminution n'est qu'apparente puisqu'elle résulte principalement de la poursuite des transferts d'emplois vers les ARS (3 637 ETPT en 2011) et de leur prise en charge, via une subvention pour charges de service public, intégrée aux crédits de fonctionnement du présent programme.

Ce transfert explique l'évolution de la répartition des crédits par type de dépenses, la part de celles affectées au personnel étant ramenée de 56,4 % à 51,1 %, tandis que celle des crédits de fonctionnement est portée de 42,3 % à 48,2 %.

Répartition des crédits du programme 124 par types de dépenses ^(1)
Types de dépenses	Montants en euros	Part en %
Personnel	781 165 321	51,1
Fonctionnement	735 703 491	48,2
Intervention	10 385 000	01,7
TOTAL	1 527 253 812	100
(1) Hors fonds de concours
Source : projet annuel de performances - 2010

En effet, sur les quelque 552,3 millions d'euros inscrits au titre du fonctionnement des ARS, 481,1 millions financent en réalité les 9 447 ETP qui leur ont été transférés. Ainsi, les charges de personnel recouvrent au total plus de 1 262 millions d'euros, soit 82,6 % des crédits du programme.

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Considérant que les crédits consacrés aux politiques de solidarité et aux actions en faveur des personnes handicapées et dépendantes sont de nature à permettre la mise en oeuvre des priorités fixées dans ces domaines, au vu des observations formulées dans le présent avis et sous réserve des redéploiements qu'elle vous propose, votre commission s'est déclarée favorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2011 et des trois articles 87, 87 bis et 87 ter qui lui sont rattachés .

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* ⁴² Article 45 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

* ⁴³ L'unité de compte des plafonds d'emplois des opérateurs diffère de celle qui prévaut pour l'Etat : on retient l'effectif en ETP au 31 décembre de l'année concernée et non la consommation d'ETPT en moyenne annuelle. Par ailleurs, sur les 9 447 ETP, 1 665 proviendraient des organismes d'assurance maladie.

* ⁴⁴ Soit une réduction d'effectifs de 119 ETP pour l'Etat et de 25 ETP pour l'assurance maladie.

* ⁴⁵ 10 305 ETPT pour l'ancien programme 124, 191 ETPT pour le programme 137, et 6 401 ETPT pour le programme 210.