EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Objet de la programmation pluriannuelle
Objet : Cet article distingue, au sein du projet de loi, les dispositions qui déterminent les objectifs de la programmation pluriannuelle pour la période 2011-2014 de celles qui prévoient la mise en oeuvre de cette programmation.
I - Le dispositif proposé
Cet article précise que les articles 2 à 10 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2014. Ils constituent le volet « programmatique » du projet de loi.
Il en découle que les articles 11 à 14 du texte, qui s'attachent notamment à la mise en oeuvre de la programmation, ne sont pas de même nature ; ils ont une portée normative « classique », semblable à celle de toute autre disposition législative.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 2 - Approbation du rapport annexé
Objet : Cet article vise à approuver le rapport annexé au présent projet de loi.
I - Le dispositif proposé
Comme dans les autres lois de programmation, un rapport, soumis à l'approbation du Parlement, est annexé au projet de loi.
Ce rapport a un triple objet :
- définir le contexte macro-économique, les hypothèses retenues et la stratégie d'ensemble, notamment en ce qui concerne le solde et la dette ;
- fixer les objectifs de dépenses et de recettes assignés respectivement aux administrations centrales, aux administrations de sécurité sociale et aux administrations publiques locales ; pour le budget de l'Etat, un budget pluriannuel sur la période 2011-2013 avec des plafonds de dépenses par mission est détaillé ;
- préciser les modalités d'application des règles de gouvernance, tant en matière de dépenses que de recettes.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Sous réserve des observations figurant dans l'exposé général du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 3 - Evolution du solde des administrations publiques et de la dette publique
Objet : Cet article définit la trajectoire de redressement des comptes publics en établissant l'évolution du solde des administrations publiques et de la dette publique au cours de la période de programmation.
I - Le dispositif proposé
Cet article précise d'abord que la programmation des finances publiques s'inscrit dans le cadre des engagements européens de la France. Elle est donc en parfaite conformité avec les objectifs du programme de stabilité envoyé chaque année par la France aux instances européennes.
La trajectoire présentée comporte deux éléments :
- l'évolution du besoin de financement des administrations publiques , exprimé en points de Pib, qui, globalement, pour l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités locales devrait passer de 6 % en 2011 à 4,6 % en 2012, 3 % en 2013 et 2 % en 2014 ;
- l'évolution de la dette publique , également exprimée en points de Pib, qui devrait cesser de croître au même rythme que les années précédentes, se stabiliser, et peut-être même entamer un reflux en fin de période, passant de 86,2 % du Pib en 2011 à 87,4 % en 2012, puis 86,8 % en 2013 et 85,3 % en 2014.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a modifié cet article de façon à faire apparaître la répartition du besoin de financement des administrations publiques entre les trois composantes que sont l'Etat, les administrations de sécurité sociale et les collectivités locales.
Ce faisant, elle a simplement inscrit dans la loi des données qui figurent dans le rapport annexé.
Le tableau ci-après présente cette décomposition.
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Evolution du besoin de financement des administrations publiques |
|||||
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(en points de Pib) |
|||||
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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Administrations publiques |
- 7,7 |
- 6,0 |
- 4,6 |
- 3,0 |
- 2,0 |
|
dont Etat et organismes divers d'administration centrale |
- 5,6 |
- 4,0 |
- 3,1 |
- 2,1 |
- 1,5 |
|
dont administrations publiques locales |
- 0,4 |
- 0,5 |
- 0,3 |
- 0,2 |
0 |
|
dont administrations de sécurité sociale |
- 1,7 |
- 1,5 |
- 1,2 |
- 0,8 |
- 0,5 |
III - La position de votre commission
Tout en réservant ses observations sur les moyens de parvenir au respect des évolutions prévues par cet article aux commentaires figurant ci-après, votre commission approuve les objectifs définis par la trajectoire globale qui est présentée.
En conséquence, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 4 - Evolution annuelle des dépenses publiques en volume
Objet : Cet article fixe un objectif de croissance en volume et en moyenne annuelle pour l'ensemble des dépenses des administrations publiques.
I - Le dispositif proposé
La présente programmation repose sur un objectif de croissance de l'ensemble des dépenses publiques fixé, par cet article, à 0,8 % en volume en moyenne annuelle .
Cet objectif est plus ambitieux que celui précédemment retenu par la loi de programmation pour 2009-2012. En effet, celle-ci définissait un objectif de progression de 1,1 % en volume et en moyenne annuelle pour un ensemble d'administrations moins large, constitué de l'Etat, des organismes divers d'administration centrale et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
Le taux de 0,8 % s'applique à un champ plus vaste puisqu'il vise également les dépenses des collectivités territoriales et des autres administrations de sécurité sociale (régimes complémentaires, assurance chômage, etc.).
Cet objectif est non seulement ambitieux par rapport à la précédente programmation mais également au vu des réalisations des dernières années. Ainsi, de 2000 à 2008, le taux de croissance annuel moyen en volume de l'ensemble des dépenses des administrations publiques s'est élevé à 2,3 % .
Par catégorie d'administrations, les taux de croissance enregistrés au cours de cette période affichent des résultats contrastés, les dépenses de l'Etat ayant progressé de 0,5 % par an en moyenne, celles de la sécurité sociale de 2,6 % et celles des collectivités territoriales de 4,2 %.
Ces différents chiffres montrent l'ampleur de l'effort qu'il conviendra de réaliser pour respecter la norme globale de 0,8 % qui correspond à un tiers seulement de la progression tendancielle annuelle des dépenses publiques.
Si l'objectif est atteint, la part des dépenses publiques dans le Pib devrait être ramenée de 56 % en 2010 à 52,6 % en 2014.
Selon le rapport annexé, la progression des dépenses par sous-secteurs devra être répartie de la manière suivante pour atteindre le niveau global de 0,8 % :
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Evolution des dépenses publiques en
volume
|
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2011-2014 |
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Administrations publiques centrales |
0,0 % |
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Administrations publiques locales |
0,6 % |
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Administrations de sécurité sociale |
1,2 % |
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Total administrations publiques |
0,8 % |
La réalisation de cet objectif de 1,2 % exigera, pour les administrations de sécurité sociale, un effort d'économies moyen d'environ 5,3 milliards par an , dont 3 à 4 milliards par le régime général.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
La norme d'évolution des dépenses fixée par cet article est extrêmement exigeante. Elle rend nécessaire une mobilisation accrue de tous les acteurs de la dépense. Pour le secteur de la sécurité sociale, elle signifie un redoublement des efforts accomplis au cours des derniers exercices.
Pour être respectée, il conviendra en outre qu'un suivi très étroit de l'évolution des dépenses soit mis en place et qu'une volonté ferme s'exprime lorsqu'il conviendra de corriger les écarts à la tendance.
Votre commission prend acte du niveau élevé d'exigence établi par cet article et vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 8 - Norme annuelle d'évolution des dépenses de sécurité sociale
Objet : Cet article, d'une part, détermine le niveau des dépenses des régimes obligatoires de base et de l'Ondam pour chaque année de la période couverte par la programmation, d'autre part, définit le principe de la mise en réserve d'une partie des dotations de l'Ondam au début de chaque exercice.
I - Le dispositif proposé
Dans le chapitre II du projet de loi, consacré à l'évolution des dépenses publiques, l'article 4 fixe une norme de progression générale pour l'ensemble des administrations publiques (cf. commentaire ci-dessus), les articles 5 et 6 concernent les dépenses du budget de l'Etat, l'article 7 est spécifique aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et l'article 8 traite des dépenses de la sécurité sociale.
Le paragraphe I de ce dernier article fixe en milliards d'euros l'objectif de dépenses du régime général de la sécurité sociale, toutes branches incluses, pour chaque année de la période de programmation.
Celles-ci passeraient de 316,5 milliards en 2010 à 360,5 milliards d'euros en 2014.
Le paragraphe II établit de la même manière le montant de l'Ondam au cours de cette période, en retenant l'hypothèse d'un périmètre constant.
Il passerait de 162,4 milliards en 2010 à 181,6 milliards en 2014, ce qui représente, comme cela a été annoncé par le Président de la République lors de la conférence des finances publiques du mois de mai dernier, une progression de l'Ondam de 2,9 % en 2011 puis de 2,8 % chacune des trois années suivantes.
Cette présentation, qui se rapproche de ce qui est prévu pour le budget de l'Etat à l'article 6, est plus détaillée que ce qui figurait dans la première loi de programmation des finances publiques. Celle-ci comportait seulement un taux d'évolution annuel en valeur de l'Ondam de 3,3 % et non la fixation de montants en valeur absolue.
Le paragraphe III est une nouveauté. Il met en oeuvre l'une des préconisations du groupe de travail sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie, présidé par Raoul Briet et aux travaux duquel votre rapporteur a participé. Il instaure un mécanisme destiné à permettre le respect de la trajectoire fixée au paragraphe II pour l'Ondam, en organisant la mise en réserve d'une partie des dotations incluses dans celui-ci au début de chaque exercice.
Selon le rapport Briet, la mise en réserve devra affecter les seuls crédits de l'Ondam qui s'apparentent à des dotations budgétaires et non les dépenses de prestations, à caractère non limitatif. Par ailleurs, le comité de pilotage de l'Ondam sera chargé, en cours d'année, de prendre les décisions de dégel total ou partiel des sommes ainsi mises en réserve, en fonction des perspectives de réalisation de l'objectif.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a modifié le paragraphe I de cet article de façon à faire référence aux dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et non du seul régime général, constatant qu'il n'y avait pas lieu d'écarter une partie des dépenses de la sécurité sociale du respect des exigences instituées par la présente loi de programmation.
III - La position de votre commission
Par rapport à la précédente loi de programmation, cet article comporte trois avancées qu'il convient de souligner :
- il impose des objectifs de dépenses non plus pour la seule assurance maladie mais pour l'ensemble des branches de la sécurité sociale , ce qui imposera aux branches vieillesse, famille et AT-MP de respecter, pour leur part également, la norme de dépenses ;
- il fixe les objectifs en valeur absolue et non en taux de croissance, ce qui nécessitera plus de rigueur pour assurer le respect de l'Ondam. En effet, en cas de dérapage une année, des économies supplémentaires seront nécessaires dès l'année suivante afin de compenser le surplus de dépenses de l'année écoulée, ce qui va bien au-delà du simple respect de la progression de l'Ondam, qui pourra être réalisé même si l'année précédente celui-ci n'a pu être atteint ;
- il instaure un nouveau mode de pilotage des dépenses avec la mise en réserve d'une partie des dotations de l'Ondam, s'inspirant ce faisant de l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances. Ce gel ex ante de crédits constitue une réelle avancée car il conduit à distinguer, au sein de l'Ondam, des crédits à caractère limitatif sur lesquels une action régulatrice infra-annuelle est possible. Le rapport Briet a identifié quatre dotations sur lesquelles une telle régulation pourrait être mise en oeuvre, les deux principales étant la dotation allouée à la CNSA, soit 13,9 milliards d'euros, et l'enveloppe des Migac (missions d'intérêt général et l'aide à la contractualisation) destinée aux hôpitaux, soit 7,7 milliards d'euros.
Ces différents éléments ont été définis pour contribuer à favoriser autant que possible le respect de la trajectoire fixée par le projet de loi . Votre commission s'en félicite car ce n'est qu'avec des moyens de cette nature que le respect de l'Ondam prévu pourra être assuré.
Cela étant, les objectifs sont ambitieux et la mobilisation active de tous les moyens disponibles sera indispensable pour réellement permettre le redressement de nos comptes sociaux.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 9 - Encadrement des mesures
nouvelles
afférentes aux prélèvements obligatoires
Objet : Cet article a pour objet de fixer un montant minimum de hausse des prélèvements obligatoires à réaliser chaque année de la période de programmation.
I - Le dispositif proposé
Comme à l'article 8 pour les dépenses, cet article va un peu plus loin que la précédente loi de programmation pour le pilotage des recettes.
Il fixe un montant minimum de mesures nouvelles à réaliser chaque année en matière de prélèvements obligatoires, qu'elles soient votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire. Le tableau ci-dessous retrace les montants jugés nécessaires en milliards d'euros.
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
10 |
3 |
3 |
3 |
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a ajouté deux paragraphes :
- le premier précise que le coût des dépenses fiscales est stabilisé en valeur à périmètre constant ;
- le second indique que le coût des réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale est également stabilisé en valeur à périmètre constant.
Selon le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, il s'agit, par ces ajouts, de « stabiliser le stock » des dépenses fiscales et sociales et, ce faisant, de compléter la norme d'évolution des recettes.
III - La position de votre commission
La mesure proposée par cet article répond, ainsi que le souligne le rapport annexé au projet de loi, au souci de gérer les comptes publics de l'après-crise, en utilisant non seulement le levier de la maîtrise des dépenses mais également celui des recettes .
Votre commission estime en effet que l'engagement de nouvelles recettes est une nécessité, en particulier pour assurer le redressement des comptes sociaux et, au premier chef, de la branche maladie.
Les mesures nouvelles prévues pour 2011 s'élèvent effectivement, à ce stade, à un peu plus de 10 milliards d'euros. Le tableau ci-dessous en présente la répartition.
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(en milliards d'euros) |
|
|
Mesures « retraites » |
3,7 |
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Mesures « Cades » |
3,2 |
|
Autres mesures prévues dans le PLF |
2,8 |
|
Autres mesures prévues dans le PLFSS |
0,8 |
|
Total |
10,6 |
Pour les années suivantes, seuls 3 milliards de mesures nouvelles sont rendus obligatoires. Il est sans doute un peu tôt pour juger si ce montant n'est pas excessivement limité. Il conviendra en tout cas de bien prendre en compte le fait qu'il ne s'agit que d'un montant minimum lors de la présentation des lois de finances et de financement de la sécurité sociale des prochaines années.
Néanmoins, l'examen du projet de loi de financement pour 2011 sera déjà l'occasion de détailler les positions de votre commission sur la nécessité, pour chacune des branches de la sécurité sociale, de disposer de recettes à la fois dynamiques et pérennes pour faire face à des dépenses dont la progression peut certes être contenue, mais pas évitée.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 9 bis - Encadrement de l'application des créations ou extensions de dépenses fiscales et de réductions, exonérations ou abattements de cotisations et contributions sociales
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à limiter à quatre ans la durée d'application des dispositifs dérogatoires qui pourraient être créés ou étendus au cours des années 2011 à 2014.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
En écho à une mesure de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009 que le présent projet de loi n'a pas reprise, cet article prévoit que les créations ou extensions de niches fiscales ou sociales qui seront instaurées pendant la période de la programmation auront une durée d'application limitée à quatre ans .
II - La position de votre commission
Comme elle l'était il y a deux ans, votre commission est très favorable à cette mesure. En effet, il n'est pas raisonnable de maintenir de manière illimitée des dispositifs dérogatoires qui ont un coût aussi bien pour les dépenses du budget de l'Etat que pour les régimes de sécurité sociale. Il est impératif que chaque niche fiscale ou sociale soit évaluée afin de mesurer si elle remplit l'objectif qui lui avait été assigné au moment de sa création et si son coût est acceptable au regard des résultats qu'elle a permis.
Or, trop peu de dispositifs sont précisément évalués et encore moins remis en cause. Une durée d'application limitée rendra systématique la question de leur utilité et cela ne pourra qu'aider à la prise de décision sur le maintien ou non de ces mesures dérogatoires.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 10 - Affectation des surplus des prélèvements obligatoires à la réduction du déficit public
Objet : Cet article pose le principe selon lequel les surplus de recettes qui pourraient être constatés au cours de la période de programmation seront intégralement consacrés à la réduction du déficit public.
I - Le dispositif proposé
L'article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012 a posé le principe de l'affectation des excédents d'impositions affectées à l'Etat, éventuellement constatés une année, à la réduction du déficit budgétaire.
Le présent article reprend cet engagement tout en l'étendant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement. Tout écart de recettes positif par rapport aux évaluations de la loi de financement de la sécurité sociale devra donc être affecté à la réduction du déficit des régimes.
Pour le budget de l'Etat, cette disposition se combine avec l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances qui prévoit que, chaque année, le législateur financier peut arrêter les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus du produit des impôts, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année. Depuis 1996, chaque loi de finances a comporté une clause d'affectation des surplus.
Pour l'application de cette règle, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il est fait une appréciation globale des recettes, à législation constante.
Il pourrait donc en être de même pour les recettes de la sécurité sociale : les surplus seraient calculés par rapport aux évaluations de la loi de financement de la sécurité sociale en appréciant le montant consolidé des cotisations et contributions sociales, bien entendu à législation constante.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission est tout à fait favorable à l'adoption d'un tel principe qu'elle estime être une obligation pour les gestionnaires et responsables vis-à-vis des assurés et des contribuables .
En témoigne son souhait de faire figurer dans la loi organique relative à la gestion de la dette sociale une règle de même nature. Suivie par le Sénat, puis l'Assemblée nationale et la commission mixte paritaire, elle y a inscrit le principe selon lequel « si au cours de deux exercices consécutifs, les conditions économiques permettent d'enregistrer un accroissement des impositions de toute nature affectées à la caisse d'amortissement de la dette sociale supérieur à 10 % des prévisions initiales, la loi de financement de la sécurité sociale pour l'exercice suivant contribue à ramener la fin de la durée de cet organisme à l'horizon prévu avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ».
En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 11 - Interdiction d'emprunter pour une durée supérieure à douze mois
Objet : Cet article vise, d'une part, à interdire aux organismes divers d'administration centrale le recours à l'emprunt pour une durée supérieure à douze mois, d'autre part, à mieux encadrer les capacités d'emprunt des établissements publics de santé.
I - Le dispositif proposé
Partant du constat de l'augmentation significative de l'endettement d'un certain nombre d'opérateurs de l'Etat et de nombreux établissements publics de santé, le Gouvernement a souhaité qu'une mesure limite le recours à l'emprunt de ces organismes.
Le paragraphe I dispose que pendant les quatre années de la programmation, les organismes d'administration centrale autres que l'Etat, la Cades, la caisse de la dette publique et la société de prises de participation de l'Etat ne pourront contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt d'une durée supérieure à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme serait supérieur à cette durée. La liste précise des organismes auxquels s'applique cette interdiction sera fixée par arrêté des ministres chargés de l'économie et du budget.
Le paragraphe II complète l'article L. 6141-2-1 du code de la santé publique qui définit les ressources des établissements de santé, au nombre desquelles les emprunts et avances, afin d'encadrer ceux-ci. Désormais, les établissements de santé pourront recourir à des emprunts ou des avances « dans des limites et sous les réserves fixées par décret » .
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
La situation financière des hôpitaux s'est de fait sensiblement dégradée depuis quelques années et votre rapporteur général s'en est régulièrement alarmé auprès de la ministre de la santé.
Entre 2001 et 2008, l'endettement hospitalier a plus que doublé, passant de 8,8 milliards à 18,9 milliards d'euros. En outre, la durée de la dette s'est allongée, particulièrement pour les CHU, certains établissements se trouvant même dans une situation critique. La Cour des comptes, dans son rapport de septembre 2010 sur la sécurité sociale, a dénoncé avec force certaines dérives et déploré que, parfois, « l'emprunt sert non seulement au financement des investissements, mais aussi à faire face aux déficits d'exploitation ».
Un mécanisme de contractualisation pour le retour à l'équilibre de ces hôpitaux a été mis en place afin de permettre le redressement durable de leurs comptes et de leur situation financière au regard de leur activité. Il commence à produire ses effets mais il ne règle le problème de l'endettement qu'une fois les difficultés enregistrées.
L'intérêt de la disposition proposée par cet article est d'intervenir en amont et donc de chercher à prévenir et éviter un endettement excessif des hôpitaux .
Votre commission y est favorable mais elle souligne que sa mise en oeuvre ne pourra intervenir qu'une fois le décret d'application prévu effectivement pris et publié. Or, dans le domaine de la sécurité sociale et de la santé, certains décrets mettent de longs mois, voire des années, avant d'être publiés. Elle insiste donc pour que le décret prévu à cet article soit pris dans les meilleurs délais .
Sous réserve de cette observation, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 12 - Information du Parlement sur les dépenses fiscales et les réductions, exonérations ou abattements de cotisations et contributions sociales
Objet : Cet article institue une obligation d'évaluation du coût et de l'efficacité des niches fiscales et sociales.
I - Le dispositif proposé
Cet article reprend les mêmes obligations que celles prévues par l'article 12 de la loi de programmation pour les années 2009-2012 en matière de niches fiscales et sociales. Il contient trois dispositifs.
Le paragraphe I prévoit un suivi du coût des niches fiscales et sociales grâce à la présentation chaque année au Parlement, en même temps que le dépôt des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, de deux séries d'informations :
- une prévision annuelle de coût des dépenses fiscales, tant pour celles de l'exercice à venir que celles de l'exercice en cours, ainsi que le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ;
- une prévision annuelle de coût des réductions, exonérations et abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions sociales affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, tant pour l'exercice à venir que pour l'exercice en cours, ainsi que le montant du coût constaté de ces dispositifs pour le dernier exercice clos.
Ces deux prévisions devront être présentées au plus tard le premier mardi d'octobre, date limite pour le dépôt du projet de loi de finances, pour les dépenses fiscales, au plus tard le 15 octobre, date limite de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale, pour les niches sociales.
Ces dispositions sont d'ores et déjà en partie appliquées puisque l'objectif de coût des dépenses fiscales pour l'année en cours et l'année suivante figure dans l'exposé des motifs de l'article 1 er du projet de loi de finances, où il est présenté globalement et par catégorie d'impôt. Le coût des niches sociales figure dans l'annexe 5, plus détaillée depuis deux ans, du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Le paragraphe II prévoit la présentation, également chaque année, d'un bilan des créations, modifications et suppressions de « niches » adoptées au cours des douze derniers mois.
Comme pour les objectifs de coût, cette disposition est appliquée à travers l'exposé des motifs de l'article 1 er du projet de loi de finances et l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Enfin, le paragraphe III crée une obligation d'évaluation des niches fiscales et sociales qui, dans les trois ans suivant leur création, devront avoir été évaluées, au regard de leur coût et de leur efficacité.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve l'ensemble de ce dispositif qu'elle a toujours appelé de ses voeux pour les niches sociales.
Elle observe que la précédente loi de programmation avait notamment prévu un rapport avant le 30 juin 2011 pour une évaluation de l'ensemble des mesures en vigueur à la date du 9 février 2009 .
Elle estime indispensable que ce rapport soit bien élaboré et remis au Parlement dans les délais prévus ; c'est pourquoi elle se félicite que la commission des finances, saisie au fond, ait adopté un amendement pour le rappeler explicitement.
Le bilan que fera le Gouvernement de ces diverses mesures devra en tout état de cause être le plus précis possible afin de faire apparaître clairement le lien entre le coût et l'efficacité de chaque dispositif et de mettre celui-ci en regard de l'objectif initialement assigné à la mesure.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 13 - Bilan de la mise en oeuvre de la programmation
Objet : Cet article organise les modalités de suivi de la mise en oeuvre de la programmation.
I - Le dispositif proposé
Comme dans toute loi de programmation, il est prévu un bilan de la mise en oeuvre de la loi. Dans ce cadre, trois obligations sont mises à la charge du Gouvernement par cet article :
- le paragraphe I prévoit que, chaque année, avant le débat d'orientation des finances publiques, le Gouvernement établit et transmet un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi de programmation. Cette obligation figurait déjà dans la loi de programmation de 2009 mais n'a été respectée ni en 2009, ni en 2010. Le Gouvernement a en effet considéré que le rapport sur l'économie française et les orientations des finances publiques, déposé en vue du débat d'orientation, en tenait lieu ;
- le paragraphe II dispose que chaque année, avant le 15 octobre, le Gouvernement présente au Parlement les modalités de mise en oeuvre des II et III de l'article 8, c'est-à-dire du respect de l'objectif de progression de l'Ondam et de la gestion des sommes mises en réserve au sein de celui-ci ;
- le paragraphe III prévoit de la même manière que, chaque année, avant le premier mardi d'octobre, le Gouvernement présente au Parlement l'évaluation des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires afin de la comparer avec les montants inscrits à l'article 9.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision sur le contenu du bilan prévu au paragraphe I. Ainsi, celui-ci devra justifier les éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et la mise en oeuvre de la loi de programmation.
III - La position de votre commission
Les trois principaux rendez-vous financiers de l'année devront donc désormais être l'occasion de faire un point sur l'application de la loi de programmation.
Le débat d'orientation des finances publiques , qui se tient juste avant l'été et les derniers arbitrages financiers du Gouvernement, devra ainsi être éclairé par une analyse précise du suivi de la trajectoire de la programmation 2011-2014. Votre commission souhaite vivement que ce travail ne soit pas dissous dans le rapport sur les orientations des finances publiques mais clairement identifié dans le corps de ce rapport ou, mieux encore, dissocié et présenté dans un document séparé.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale devra être accompagné d'une annexe supplémentaire sur le taux de progression de l'Ondam et la gestion des dotations mises en réserve au sein de celui-ci. Si le support retenu pour cette analyse est l'annexe 7 consacrée à l'Ondam, il conviendra de bien séparer les informations qu'elle contient déjà du suivi du respect des objectifs de la loi de programmation.
Au projet de loi de finances , enfin, devra être annexée une évaluation des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires. Là encore, si le Gouvernement choisit de se servir du rapport préalable au débat sur les prélèvements obligatoires pour présenter cette analyse, il faudra qu'elle soit parfaitement identifiable au sein de ce document.
En souhaitant vivement que ces règles de suivi soient parfaitement respectées, et cela dès le débat d'orientation des finances publiques de l'été 2011, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 14 - Abrogation de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012
Objet : Cet article vise à abroger la loi de programmation du 9 février 2009 qui couvrait la période 2009-2012.
I - Le dispositif proposé
Il s'agit d'abroger la totalité de la première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et donc aussi bien les dispositions à caractère « programmatique » de cette loi que les mesures normatives qui avaient défini un certain nombre de règles de conduite, notamment en matière de niches fiscales et sociales.
Cela traduit le choix du Gouvernement de présenter une programmation quadriennale, soumise au vote du Parlement tous les deux ans. Autrement dit, chaque nouvelle loi de programmation efface la précédente, dans sa totalité, et ne s'y substitue pas.
II - La position de votre commission
Prenant acte des modalités de programmation retenues par le Gouvernement, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.