INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis porte sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2010 à trois programmes de la mission « Justice » (justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice) dont la responsable est la ministre de la justice, garde des sceaux, et sur le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », qui relève du Premier ministre 1 ( * ) .
Votre commission s'écarte ainsi de la nomenclature budgétaire établie en application de la loi organique n° 2001-592 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour analyser globalement l'action de l'Etat dans le domaine de la justice.
Dans le même objectif, cet avis examine brièvement les dotations allouées par le projet de loi de finances au Conseil constitutionnel, à la Haute Cour et à la Cour de justice de la République, ces crédits étant regroupés au sein de la mission « Pouvoirs publics ».
Votre commission a confié l'examen des trois programmes de la mission « Justice » et des dotations relevant de la mission « Pouvoirs publics » à M. Yves Détraigne et l'examen du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » à M. Simon Sutour.
La justice judiciaire et la justice administrative connaissent des sorts budgétaires différents. Si la première a bénéficié d'un effort soutenu au cours des dernières années, ses crédits sont désormais en voie de stabilisation, tandis que ceux de la justice administrative poursuivent une augmentation significative en 2010. Cependant, toutes deux sont engagées dans de profondes réformes de leur organisation et de leurs méthodes de travail.
Aussi le présent rapport est-il largement consacré à l'économie générale et à la mise en oeuvre de ces réformes, qui doivent garantir la qualité du service public de la justice et le bon usage des deniers publics.
*
I. UNE APPLICATION DÉCEVANTE DE LA LOLF AU BUDGET DE LA JUSTICE
A. DES CRÉDITS STABILISÉS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À AFFINER
1. La stabilisation des crédits de la justice judiciaire
Le projet de loi de finances pour 2010 reconduit l'architecture de la mission « Justice » telle qu'elle était établie en 2009.
Votre rapporteur déplore toutefois que le projet annuel de performance ne présente pas clairement les données essentielles à l'information du Parlement, et ne permette pas de retrouver une décomposition précise de l'évolution des emplois au sein du programme « justice judiciaire ».
Les crédits du programme « justice judiciaire » sont globalement stabilisés, passant de 2,867 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,822 milliards d'euros en crédits de paiement (COP), en 2009, à 2,883 milliards d'euros en AE (+ 0,56 %) et 2,838 milliards d'euros en CP (+ 0,56 %) en 2010.
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Numéro et intitulé
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes en LFI pour 2009 |
Demandées pour 2010 |
Ouverts en LFI pour 2009 |
Demandées pour 2010 |
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166 |
Justice judiciaire |
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01 |
Traitement et jugement des contentieux civils |
890 391 942 |
891 716 382 |
890 391 942 |
891 716 382 |
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02 |
Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales |
956 638 280 |
964 068 099 |
956 638 280 |
964 068 099 |
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03 |
Cassation |
65 209 212 |
65 857 796 |
65 209 212 |
65 857 796 |
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04 |
Conseil supérieur de la magistrature |
2 799 854 |
2 234 888 |
2 799 854 |
2 234 888 |
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05 |
Enregistrement des décisions judiciaires |
14 171 461 |
13 954 506 |
14 171 461 |
13 954 506 |
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06 |
Soutien |
831 522 222 |
837 603 279 |
786 722 222 |
792 903 279 |
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07 |
Formation |
79 114 813 |
80 655 397 |
79 114 813 |
80 655 397 |
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08 |
Support à l'accès au droit et à la justice |
27 732 437 |
27 224 853 |
27 372 437 |
27 224 853 |
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Total |
2 867 220 221 |
2 883 315 200 |
2 822 420 221 |
2 838 615 200 |
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Source : projet de loi de finances pour 2010, projet annuel de performance. |
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Les crédits relatifs aux dépenses de personnel augmentent de 2,2 % entre 2009 et 2010 afin de prendre en compte, notamment :
- le financement du schéma de recrutement du programme, notamment le recrutement d'anciens salariés des études d'avoués ;
- la masse salariale correspondant aux 419 ETPT d'auditeurs de justice précédemment affectés au sein du plafond d'emplois alloué à l'opérateur « École nationale de la magistrature » et financés par la subvention pour charges de service public inscrite en titre 3, soit environ 17,3 millions d'euros, contribution au CAS pensions comprise ;
- la revalorisation de l'indemnisation des activités des conseillers prud'homaux (décret du 16 juin 2008) ;
- les mesures d'accompagnement en faveur des personnels des services judiciaires dont la résidence administrative aura évolué du fait de la réforme de la carte judiciaire (4,5 millions d'euros) ;
- les mesures catégorielles, s'agissant des rééchelonnements indiciaires ou indemnitaires des personnels des services judiciaires et du paiement des heures supplémentaires (5 millions d'euros).
• Le recrutement de 380 ETP parmi les salariés des offices d'avoué
Le projet de loi portant réforme de la représentation devant les cours d'appel, que le Sénat examinera le 21 décembre 2009 en séance publique, organise la disparition de la profession d'avoué près les cours d'appel et pourrait, par conséquent, entraîner le licenciement d'une part importante des 1.650 salariés des offices d'avoué. Ces salariés devraient bénéficier d'un régime d'indemnités de licenciement plus favorable que le régime légal prévu par le code du travail. Ce régime sera pris en charge par l'Etat.
Par ailleurs, une commission tripartite, composée des organisations représentatives des employeurs, des salariés et de représentants de l'Etat doit aboutir à la signature simultanée d'un accord collectif entre employeurs et salariés, définissant les mesures d'accompagnement applicables aux licenciements intervenus par l'effet de la réforme, et d'une convention entre l'Etat et les employeurs, pour en prévoir le financement par l'Etat.
Une convention de reclassement personnalisé sera ainsi proposée à tout salarié d'un office subissant un licenciement lié à la réforme. Il est prévu qu'elle lui permette notamment de bénéficier des prestations d'une cellule d'accompagnement des démarches de recherche d'emploi. Une telle cellule sera créée au niveau de chacune des 28 cours d'appel concernées.
Le projet de loi comporte en outre des dispositions visant à faciliter l'accès des salariés les plus qualifiés, qui ont la qualité de collaborateur juriste, à la profession d'avocat.
Par ailleurs, 190 ETP seront créés au milieu de l'année 2010 afin de permettre le recrutement, parmi les salariés des études d'avoué, de 380 personnes qui seront affectées aux greffes des juridictions. Ces emplois se déclinent de la façon suivante :
- 19 assistants de catégorie A recrutés par voie contractuelle ;
- 139 greffiers de catégorie B recrutés par la voie d'un concours adapté, comportant une reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle ;
- 222 adjoints administratifs de catégorie C, recrutés localement sans concours.
Lors de son audition par la commission des lois le 10 novembre 2009, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a indiqué que, si un nombre réduit de salariés était susceptible d'accompagner leur employeur accédant à la profession d'avocat, les emplois de catégorie A qui seraient proposés par le ministère de la justice reposeraient sur des contrats, tandis que les emplois de catégorie B et C constitueraient des intégrations au sein de la fonction publique.
• De la stabilisation du nombre de magistrats au développement des recrutements parallèles au concours ?
Le projet de budget pour 2010 est construit, s'agissant des emplois de magistrats, avec un solde de variation nul (216 entrées prévues pour un nombre identique de sorties), exprimé en équivalent temps plein (ETP).
Les représentants des syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur ont estimé que les efforts conduits au cours des dernières années, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, avaient permis de donner à la magistrature un effectif satisfaisant, qui s'élève en 2009 à 7.896 magistrats.
Cependant, les mêmes syndicats ont attiré l'attention de votre rapporteur sur les risques de dégradation rapide de cette situation dans les années à venir, en raison d'un nombre croissant de départs à la retraite.
En effet, les départs à la retraite devraient augmenter à l'avenir, comme l'illustre le graphique suivant :
Source : ministère de la justice.
Par ailleurs, le nombre de places ouvertes aux concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature diminue depuis plusieurs années :
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ANNEE des concours |
1er concours ENM |
2ème concours ENM |
3ème concours ENM |
Total concours ENM |
Concours complémentaire de recrutement de magistrats du 1er grade |
Concours complémentaire de recrutement de magistrats du 2nd grade |
Total concours ENM et concours complémentaires |
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2003 |
192 |
45 |
13 |
250 |
néant |
125 |
375 |
|
2004 |
192 |
45 |
13 |
250 |
38 |
77 |
365 |
|
2005 |
192 |
45 |
13 |
250 |
néant |
30 |
280 |
|
2006 |
161 |
38 |
11 |
210 |
néant |
néant |
210 |
|
2007 |
123 |
29 |
8 |
160 |
néant |
néant |
160 |
|
2008 |
80 |
19 |
6 |
105 |
néant |
néant |
105 |
|
2009 |
80 |
19 |
6 |
105 |
néant |
néant |
105 |
|
TOTAL |
1020 |
240 |
70 |
1330 |
38 |
232 |
1600 |
Source : ministère de la justice.
Ainsi, le nombre de départs en retraite sur limite d'âge poursuivrait à partir de 2010 une croissance régulière et continue jusqu'en 2015.
Ces prévisions peuvent cependant être relativisées. En effet, le comportement des magistrats par rapport à leur date effective de départ à la retraite dépend de plusieurs paramètres difficilement mesurables tels que :
- la possibilité de bénéficier des reculs de limite d'âge prévus aux dispositions de l'article 4 de la loi du 18 août 1936 modifiée ;
- l'existence de la règle statutaire qui permet au magistrat né au cours du 2ème semestre d'une année de solliciter le maintien en fonction jusqu'au 30 juin de l'année suivante (article 76-1 de l'ordonnance statutaire) ;
- la règle autorisant un magistrat à demander à être maintenu en activité en surnombre pendant une durée de 3 ans 2 ( * ) .
Toutefois, selon les syndicats de magistrats, le nombre de magistrats demandant à être maintenus en fonction après l'âge de la retraite diminue.
Aussi votre rapporteur s'interroge-t-il sur les moyens de préserver les bons résultats obtenus en termes de créations d'emplois de magistrats.
Il paraît indispensable d'assurer un niveau d'effectifs de magistrats suffisant pour répondre aux missions de service public qui sont imparties à la justice.
Selon la Chancellerie, la diminution du nombre de postes proposés par la voie des concours à l'École nationale de la magistrature, constatée dès 2006, ne serait pas antinomique avec l'augmentation du nombre de départs à la retraite. En effet, des créations d'emplois de magistrats ont été enregistrées tant en 2008 qu'en 2009.
Outre les concours d'entrée à l'École nationale de la magistrature, qui constituent la voie principale de recrutement des magistrats, un recrutement sur titre est ouvert, sur avis conforme de la Commission d'avancement. La compensation des départs à la retraite pourrait donc s'opérer, partiellement, à la faveur des recrutements latéraux sur le fondement des articles 22 et 23 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958.
Votre rapporteur souligne cependant que la question des effectifs de magistrats appellera la vigilance du Parlement, afin de préserver les résultats acquis dans les années 2000.
• L'absence d'amélioration du ratio greffiers/magistrats
Le ratio greffiers/magistrat s'établit à 2,46 en 2009 et s'inscrit en baisse depuis 2005. Cette situation semble d'autant plus difficile à supporter pour les fonctionnaires qu'ils sont soumis, pour nombre d'entre eux, à des contraintes de productivité et des amplitudes horaires élevées , comme l'ont indiqué à votre rapporteur les représentants des syndicats 3 ( * ) .
Le projet de loi de finances pour 2010 ne comporte aucune mesure significative visant à corriger cette situation. Les représentants syndicaux entendus par votre rapporteur ont souligné que l'accroissement du contentieux, la mise en place de nouvelles applications informatiques et la recherche d'une plus grande productivité des services judiciaires aboutissaient à un mal-être grandissant chez les fonctionnaires de ces services.
Évolution du ratio magistrat / fonctionnaires depuis 2003 :
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
Magistrats |
7294 |
7434 |
7525 |
7891 |
7950 |
8113 |
8195 |
|
Fonctionnaires |
19125 |
19757 |
19841 |
20057 |
20107 |
20282 |
20205 |
|
Ratio |
2,62 |
2,66 |
2,63 |
2,54 |
2,53 |
2,50 |
2,46 |
Source : ministère de la justice -effectifs arrêtés au 1er septembre 2009.
Le nombre de fonctionnaires retenu dans le tableau ci-dessus rassemble uniquement les greffiers en chef, les greffiers, les secrétaires administratifs et les agents de catégorie C chargés de fonctions administratives, à l'exclusion des agents de catégorie C-technique, des agents affectés à l'École nationale de la magistrature et à l'École nationale des greffes (ENG), à l'administration centrale et des stagiaires greffiers en chef et greffiers en formation à l'ENG.
Au titre de l'année 2008, dans le cadre de la création du corps des secrétaires administratifs des services judiciaires par le décret n°2007-1106 du 16 juillet 2007 transformant des emplois de catégorie C, 175 emplois ont été localisés dans les secrétariats et les régies des juridictions les plus importantes (cours d'appel et tribunaux de grande instance) et dans les services administratifs régionaux, pour une prise de fonctions en mai 2008. Au titre de l'année 2009 ce sont également 175 emplois qui ont été localisés, par transformation d'emplois de catégorie C, pour une prise de fonctions le 7 septembre 2009.
Selon la Chancellerie, les prises de fonctions de ces agents permettent de recentrer l'activité des greffiers sur leurs activités juridictionnelles et l'assistance du magistrat, et de les dégager des fonctions administratives auxquelles ils participaient.
Lors de son audition par votre commission, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a rappelé que la politique de ressources humaines du ministère visait à réduire les effectifs de fonctionnaires de catégorie C et à augmenter ceux de catégorie B, dans une logique de promotion professionnelle et sociale, l'informatisation et l'externalisation de certaines tâches permettant d'orienter les fonctionnaires de catégorie C vers des postes de catégorie B plus attractifs.
Votre rapporteur relève cependant que seuls 50 greffiers en chefs ont été recrutés en 2008, dont 46 par la voie des concours interne et externe de l'ENG et 4 par voie contractuelle, et 40 seulement en 2009 (tous par la voie de l'ENG).
Par ailleurs, 250 greffiers ont été recrutés en 2008 et 220 postes sont ouverts au recrutement par la voie de l'ENG en 2009. Le recrutement, sans concours, de fonctionnaires de catégorie C a porté sur un effectif de 363 personnes en 2008 et sera réduit à 143 en 2009.
Les recrutements de fonctionnaires prévus en 2010 se répartissent comme suit :
- 61 greffiers en chef et personnels d'encadrement, dont 19 anciens salariés des études d'avoués, pour un coût global de 1.607.888 euros (hors CAS pensions) ;
- 440 greffiers, dont 139 anciens salariés des études d'avoués, pour un coût global de 5.284.033 euros (hors CAS pensions) ;
- 244 agents de catégorie C, dont 222 anciens salariés des études d'avoués, pour un coût global de 2.496.080 euros (hors CAS pensions).
Au total, le solde des entrées et des départs à la retraite présenté, de façon peu lisible, dans le projet annuel de performance, fait apparaître qu'en 2010, seuls 16 ETP de fonctionnaires de catégorie B greffiers et 100 ETP de fonctionnaires de catégorie B administratifs et techniques seront créés, tandis que 394 ETP de fonctionnaires de catégorie C seront supprimés.
Votre rapporteur insiste sur la nécessité, pour le ministère de la justice et, en particulier, pour la direction des services judiciaires, de renouer le dialogue avec les fonctionnaires et de mettre en oeuvre des mesures concrètes de revalorisation des carrières.
• Le transfert des effectifs de l'ENM
Le transfert vers le programme « justice judiciaire » de 419 ETPT précédemment affectés à l'opérateur « École nationale de la magistrature », supposé, selon le projet annuel de performance, « fluidifier la gestion du corps », a pour premier résultat de brouiller la lecture de l'évolution des effectifs et des dépenses de personnel du programme.
En effet, l'ENM bénéficie d'une subvention, imputée sur les crédits du titre 3 « dépenses de fonctionnement », catégorie 32 « subventions pour charge de service public », du programme 166 « Justice judiciaire ». Dans le projet annuel de performances, cette subvention est inscrite sur l'action 7 « Formation ».
Cette subvention contribue à l'ensemble des dépenses de l'école, qu'il s'agisse des dépenses de rémunération des personnels permanents, de fonctionnement ou d'investissement.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, une modification de périmètre a été introduite dans la gestion budgétaire des emplois des auditeurs de justice. Ceux-ci ne seront désormais plus décomptés dans le plafond d'autorisation d'emplois (PAE) alloué à l'ENM, mais seront comptabilisés au sein du PAE du programme 166, à hauteur de 419 ETPT.
Ainsi, les crédits destinés à la rémunération des auditeurs de justice sont désormais inscrits sur le titre 2 « dépenses de personnel » du programme 166, minorant à due concurrence le montant de la subvention pour charges de service public allouée à l'établissement.
Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement directement liées à la formation initiale des auditeurs de justice seront en 2010 prises en charge sur les crédits du titre 3, catégorie 31 « dépenses de fonctionnement » du programme 166. Il s'agit essentiellement des frais de déplacement et des indemnités de stage des auditeurs de justice. Là encore, cette modification de périmètre minore à due concurrence la subvention versée à l'ENM.
Après les avoir évoquées avec la direction de l'École nationale de la magistrature, votre rapporteur relève que ces modifications ne présentent pas d'intérêt évident pour la gestion du programme, puisque l'ENM garde un mandat de gestion sur les effectifs transférés à la direction des services judiciaires.
• Le Conseil supérieur de la magistrature
Votre rapporteur souligne que les crédits de l'action « Conseil supérieur de la magistrature » devraient connaître en 2010 une baisse de 20,2 %, puisqu'ils passeraient de 2,799 millions d'euros en 2009 à 2,234 millions d'euros. Cette diminution affecterait essentiellement les crédits de personnel, qui seraient réduits de 2 millions d'euros à 1,45 million d'euros.
Or, cette réduction interviendra au moment où la réforme du CSM, qui entraîne l'augmentation du nombre de ses membres et l'extension de ses prérogatives, doit entrer en vigueur.
Toutefois, selon les indications de la Chancellerie, cette baisse n'est qu'apparente, car elle résulte d'un changement de périmètre des dépenses de personnel prises en compte pour l'élaboration du projet annuel de performance (PAP) pour 2010 :
- en 2009, la dotation inscrite au PAP correspondait, outre le montant des vacations servies aux membres du CSM, à la rémunération des 13 agents affectés aux services administratifs du Conseil, quel que soit le budget opérationnel de programme (BOP) supportant cette dépense ;
- pour 2010, la dotation comprend, outre le financement des vacations, la rémunération de 5 agents assurée par le BOP central du programme, dans la mesure où cette charge est directement rattachée à l'action 4 « CSM ». En revanche, la rémunération des 8 autres agents n'est pas prise en compte, celle-ci étant imputée au sein d'autres BOP (Cour de cassation, cours d'appel de Paris et de Rouen), respectivement sur les actions 3 « cassation » et 6 « soutien ».
Par conséquent, si l'on compare l'exécution 2008 telle qu'elle est retracée dans le rapport annuel de performance pour 2008 (1,461 million d'euros) et les chiffres portés au PAP 2010 (1,453 million d'euros), on note une stabilité de la dépense de titre 2, compte tenu d'un périmètre identique pour ces deux exercices.
Au global, l'ensemble des dépenses de personnel concourant à l'activité du CSM s'établirait à près de 2 millions d'euros au titre de 2010, la prévision d'exécution s'établissant pour 2009, sur le même périmètre, à 1,9 million d'euros.
Le ministère de la justice a par ailleurs indiqué à votre rapporteur que des moyens complémentaires pourront être affectés au Conseil au cours de la gestion 2010, afin de prendre en compte la réforme actuellement en cours d'examen .
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a en effet réécrit l'article 65 de la Constitution, afin de modifier la composition du Conseil supérieur de la magistrature et de donner aux justiciables la possibilité de le saisir directement. Le projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution dans sa nouvelle rédaction a été adopté par le Sénat en première lecture le 15 octobre 2009 4 ( * ) .
L'augmentation conséquente du nombre de membres du Conseil supérieur (vingt-deux au lieu de seize) et la possibilité pour les justiciables de saisir directement le Conseil supérieur ont un impact direct sur le fonctionnement de cet organe constitutionnel.
Le projet annuel de performance pour 2010 ne reflète aucune prise en compte de ces nouvelles charges. Il évoque seulement une augmentation des crédits de fonctionnement du CSM depuis 2008, afin de lui permettre d'assumer les frais afférents aux locaux qu'il occupait jusqu'alors gratuitement. En effet, le CSM occupe des locaux affectés à la Présidence de la République et pour lesquels il doit désormais s'acquitter d'une redevance dont le montant annuel est fixé à 286 000 euros.
Par ailleurs, votre rapporteur estime, une fois encore, que le budget du Conseil supérieur de la magistrature devrait relever de la mission « Pouvoirs publics », qui comprend les crédits attribués au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République, et non figurer dans un programme dont la gestion relève du secrétaire général du ministère de la justice.
Une telle mesure concrétiserait, au sein de la maquette budgétaire, l'indépendance du Conseil supérieur de la magistrature, confortée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
* 1 Les programmes de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire sont respectivement étudiés au nom de la commission des lois par les avis budgétaires de MM. Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf.
* 2 Voir pour les magistrats de la Cour de cassation la loi 86-1303 du 23 décembre 1986 et pour les magistrats des Cours d'appel et des TGI la loi 88-23 du 7 janvier 1988 modifiée.
* 3 Syndicat national C-justice, Mme Lydie Quirié, secrétaire générale ; Syndicat des greffiers de France, Mmes Sophie Grimault et Annette Pelletier ; Syndicat CGT des Services Judiciaires et Chancellerie, M. Joël Theillard, secrétaire général adjoint.
* 4 Voir le rapport n° 635 (2008-2009) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, déposé le 29 septembre 2009.