B. DOTER LES COMMUNES DES MOYENS NÉCESSAIRES À LA GESTION DES PASSEPORTS BIOMÉTRIQUES
Le mode d'organisation retenu pour la délivrance des nouveaux titres d'identité, aujourd'hui le passeport biométrique, demain la carte d'identité biométrique, place les communes au coeur du dispositif, et plus exactement les 2.000 communes volontaires qui ont choisi d'accueillir les stations d'enregistrement des passeports biométriques à partir de 2009.
Votre rapporteur souligne, comme l'an passé, que la compétence de la délivrance des titres d'identité aurait pu, tout aussi bien, être exercée par les sous-préfectures, à l'heure où la RGPP amène à une réflexion de fond sur les nouvelles missions de ces administrations déconcentrées et sur l'évolution de leur rôle dans les territoires, comme indiqué précédemment.
En tout état de cause, le transfert de cette compétence pose la question de la juste indemnisation des communes auxquelles incombe une nouvelle charge de travail, question d'autant plus sensible qu'elle s'inscrit dans un contexte marqué, dans un passé proche, par un contentieux opposant l'Etat et les communes en matière de passeports et de cartes d'identité délivrés par ces celles-ci entre 2005 et 2008.
1. Le contentieux pour les passeports et cartes d'identité délivrés par les communes entre 2005 et 2008
Votre rapporteur a eu l'occasion, l'an passé, d'exposer les termes de ce contentieux.
Aux termes des décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001, les communes sont chargées, au nom de l'Etat, de recueillir les demandes de cartes nationales d'identité et de passeports et d'en assurer la délivrance. L'instruction des dossiers, la fabrication des titres et leur transmission aux communes relèvent, en revanche, de la compétence des préfectures et de certaines sous-préfectures.
La commune de Versailles, considérant que l'article L. 1611-1 du Code général des collectivités territoriales dispose qu' « aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi » , a formé un recours devant le Conseil d'Etat qui, dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, « Commune de Versailles », a reconnu le bien-fondé de ce moyen et annulé le décret précité de 2001.
En outre, dans sa décision n° 299720 du 14 septembre 2007, « Commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat a reconnu la responsabilité pécuniaire de l'Etat et donc ouvert un contentieux indemnitaire considérable avec les communes.
Parallèlement, la proximité de la transition au passeport biométrique a permis de déboucher, fin 2008, sur un compromis relatif à l'indemnisation des communes en compensation des charges résultant de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports .
A en effet été introduit, à l'article 103 du projet de loi de finances rectificative pour 2008, un dispositif visant, d'une part, à donner une base légale à l'intervention des communes, d'autre part, à leur affecter une dotation exceptionnelle en compensation des charges résultant du nombre de titres délivrés de 2005 à 2008, dotation d'environ 2 euros par titre.
Même si ce compromis a été jugé insuffisant par de nombreuses communes, il a le mérite de clore un contentieux important entre l'Etat et les communes en matière de délivrance des titres d'identité.
Toutefois, à peine ce contentieux réglé, un différend est apparu au sujet de l'indemnisation des communes volontaires accueillant les stations d'enregistrement des passeports biométriques à partir de 2009.
2. Le différend portant sur l'indemnisation des communes volontaires accueillant les stations d'enregistrement des passeports biométriques à partir de 2009
Un peu plus de 2.000 communes se sont déclarées volontaires pour accueillir les stations d'enregistrement des passeports biométriques à partir de 2009. La plupart d'entre elles estiment insuffisante l'indemnisation versée par l'Etat pour compenser cette nouvelle charge.
a) La question du champ de l'indemnisation
Une première source de difficulté entre l'Etat et les communes tient au fait que ces dernières considèrent que la compétence qu'elles exercent en matière d'enregistrement et de délivrance de titres crée une charge nouvelle qui doit être intégralement compensée, que la demande émane d'un habitant de la commune ou non.
Or, le Gouvernement soutient que cette compétence relève de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat et qu'en conséquence la dotation ne vise à indemniser les communes que pour l'activité générée par les demandes de titre émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d'implantation de la station .
Cette position est désormais inscrite dans la loi, puisque l'article 103 précité du projet de loi de finances rectificative pour 2008 a ajouté un article L.1611-2-1 au code général des collectivités territoriales (CGCT) précisant que « la réception et la saisie des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports, ainsi que la remise aux intéressés de ces titres, relèvent de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat »
b) La question du montant de l'indemnisation
Si le transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ne concerne, selon le CGCT, que l'activité née des demandes de titre des non-résidents, il n'en demeure pas moins qu'il doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l'exercice de ces compétences, conformément à l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 25 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
L'an passé, votre rapporteur, jugeant insuffisante la compensation financière envisagée par le Gouvernement, calculée, selon lui, à partir de critères erronés, avait soutenu l'amendement, adopté par la commission des finances du Sénat, tendant à doubler la dotation forfaitaire annuelle versée à ces communes.
Finalement, le Gouvernement ayant déposé, au Sénat, un amendement visant à augmenter cette dotation de 56 %, la commission des finances a retiré son amendement au profit de celui du Gouvernement, qui a été adopté par notre assemblée puis confirmé par la Commission mixte paritaire.
En conséquence, en partant de l'hypothèse que la proportion de titres correspondant à des demandes extérieures est d'environ 30 %, la dotation revalorisée couvre un temps de 24 minutes par titre, contre 15 avant l'amendement.
Cette durée est encore jugée sous-estimée par de nombreuses communes qui considèrent :
- que le Gouvernement ne prend pas en compte les trois étapes nécessaires au traitement de la demande : l'accueil et le renseignement, l'enregistrement de la demande et la délivrance du passeport ;
- que le montant alloué doit également tenir compte des coûts indirects engendrés par la délivrance des titres sécurisés : aménagements pour adapter les locaux à l'accueil des stations (travaux, sécurisation des locaux...), réorganisation des services (ouverture pendant la pause-déjeuner, mais aussi le samedi, effet de seuil conduisant au recrutement d'un agent supplémentaire...).
Ainsi que l'avait annoncé Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l'intérieur, lors de l'examen devant le Parlement de la loi de finances pour 2009, un audit a été confié à l'Inspection Générale de l'Administration, qui travaille en étroite concertation avec l'Association des Maires de France, « afin de déterminer si une adaptation de cette dotation au regard de la situation réelle, telle qu'elle peut être constatée après quelques mois de fonctionnement, est nécessaire ». Le travail de cette mission d'audit, qui a commencé en septembre 2009, devrait s'achever début 2010.
Votre rapporteur souligne que l'objectif de cet audit doit être non seulement d'évaluer la pertinence du temps de 24 minutes par titre mais également celle du pourcentage de 30 % de demandes extérieures . Or, si le temps de traitement complet d'une demande doit a priori être similaire dans toutes les communes, il n'en est pas de même des demandes extérieures. D'après les premières informations disponibles, les communes touristiques ou celles qui accueillent beaucoup d'emplois connaîtraient un pourcentage de demandes extérieures supérieur, voire nettement supérieur, à 30 %. Il pourrait donc en résulter de très fortes inégalités entre communes. En conséquence, votre rapporteur juge très intéressante l'idée de notre collègue Mme Michèle André 17 ( * ) tendant à remplacer le forfait actuel par une indemnité calculée au prorata des titres extérieurs délivrés en année n-1 ou n-2 .
c) Des questions plus mineures
Au cours de ses déplacements, votre rapporteur a pu constater que la question de l'indemnisation évoquée plus haut, quoiqu'essentielle, n'était pas la seule source de préoccupation des élus et agents locaux.
Tout d'abord, le matériel s'est avéré parfois défectueux et les réparations un peu longues, en dépit des engagements du Gouvernement à remettre en état tout matériel en panne dans les douze heures en moyenne.
Ensuite, les formations dispensées par l'ANTS ont parfois été jugées un peu courtes.
Enfin, certaines mairies se sont plaintes que le système mis en place ne permette pas une bonne traçabilité des dossiers transmis à l'Etat. Toutefois, l'ANTS a récemment fait évoluer l'application afin que les agents municipaux disposent, sur leur poste de travail, d'un onglet permettant de savoir quel est le « statut » du titre, c'est-à-dire où il se trouve dans la chaîne de traitement (préfecture-ANTS-imprimerie...).
* 17 Cf rapport précité « La nouvelle génération de titres d'identité : bilan et perspectives »