Projet de loi de finances pour 2010 : Culture (fascicule 1) : Patrimoines - Transmission des savoirs

B. LE PATRIMOINE MONUMENTAL

1. Crédits 2010 : la traduction de l'engagement du Président de la République en faveur des monuments historiques

a) Un engagement fort et très attendu en faveur des monuments historiques

Lors de ses voeux au monde de la culture, le 13 janvier 2009 à Nîmes, le Président de la République a annoncé que les 100 millions d'euros du volet culture du plan de relance seraient consolidés en 2010 au bénéfice des seuls monuments historiques. L'action 1 « patrimoine monumental et archéologique » bénéficie, comme l'indique le tableau retraçant l'évolution des crédits du programme, de 365 millions d'euros en AE (+ 27,6 % par rapport à 2009) et de plus de 419 millions d'euros en CP (+ 28,3 %) y compris les dépenses de personnel (s'élevant à 24,77 millions d'euros). Le seuil des 400 millions a donc bien été atteint et même dépassé . Cette hausse devant s'inscrire dans la durée, comme l'a annoncé le Président de la République, lors de son discours précité, à travers un effort de « 4 milliards d'euros sur dix ans pour le financement du patrimoine » .

Votre rapporteur avait souligné, dans son rapport de 2009, la nécessité d'un investissement continu dans le temps, relayant les conclusions de la mission d'information chargée d'étudier l'entretien et la sauvegarde du patrimoine architectural ^{1 ( * )} , présidée par notre collègue Philippe Richert. Cette mission avait d'ailleurs évalué, comme le ministère de la culture et de la communication ^{2 ( * )} l'année suivante, entre 350 et 400 millions d'euros la fourchette annuelle de crédits nécessaires à l'entretien et la restauration des monuments historiques.

b) Une politique en faveur des monuments historiques à la hauteur de cet effort budgétaire

Au sein des crédits, les opérations d'entretien bénéficient d'une augmentation de 25,64 millions d'euros, soit une hausse de plus de 80 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale de 2009. Dans les services déconcentrés, les crédits de restauration augmentent de 17,83 millions d'euros en CP pour les monuments historiques appartenant à l'État, et de 21,27 millions d'euros pour les autres. Cela représente une hausse totale de 24 % en CP pour la restauration en administration déconcentrée .

Sont également soutenus les projets des opérateurs : 20 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP sont prévus pour l'établissement public de Versailles et 1,8 million d'euros pour l'établissement public de Fontainebleau nouvellement créé.

Les crédits prévus en 2010 devraient permettre de rattraper certains retards que le plan de relance a déjà permis de prendre en compte. En 2008, 350 chantiers avaient été reportés à 2009, la situation étant particulièrement critique en Bourgogne, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Pays-de-la-Loire, Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes. Le plan de relance a permis de lancer ou d'accélérer 230 chantiers consacrés aux monuments historiques sur l'ensemble du territoire. Des opérations reportées faute de crédits suffisants ont pu démarrer. Il s'agit par exemple de la restauration :

- des Halles du Boulingrin à Reims (2,8 millions d'euros),

- du transept de la cathédrale de Tours (3,1 millions d'euros),

- des façades du hangar Y à Meudon (1,5 million d'euros),

- de l'abbatiale de Beaulieu-sur-Dordogne (0,8 million d'euros).

Outre la contribution au financement du schéma directeur d'investissement ^{3 ( * )} de Versailles pour la fin de la phase 1, ces crédits permettront également le financement des grands projets que sont la création du musée des civilisations d'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) ^{4 ( * )} dans le Fort Saint-Jean, monument classé devant être restauré (ce volet « monument historique » du projet est financé à hauteur de 7,72 millions d'euros en CP ), et la mise en sécurité et le réaménagement du Quadrilatère Richelieu, site historique de la Bibliothèque nationale de France (BnF), dont le total des AE s'élève à 44,40 millions d'euros (dont 40,40 s'inscrivant dans le cadre de l'action 5 « patrimoine écrit et documentaire »).

LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DES MONUMENTS HISTORIQUES POUR 2010 ( hors plan de relance )

(En millions d'euros)

	AE	CP
Monuments historiques (MH) « hors grands projets »	290,61	341,69
Crédits d'entretien	56,17	56,17
dont MH État	34,46	34,46
dont MH non État	21,71	21,71
Crédits de restauration	227,20	278,27
dont MH État (y compris subvention investissement CMN)	119,09	127,80
dont MH non État	108,11	150,47
Dotation versée aux opérateurs	7,26	7,26
« Grands projets »	71,18	39,72
Versailles	20	25
Quadrilatère Richelieu	44,40	7
Fort Saint-Jean	6,78	7,72
Total Monuments historiques	361,79	381,41

Source : Projet annuel de performances - Mission « Culture » - Projet de loi de finances pour 2010.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de maintenir ces efforts budgétaires dans la durée et sera très attentif aux crédits présentés dans les prochaines années. Il rappelle également l'importance de la valorisation du patrimoine qui est un atout majeur pour l'attractivité des territoires, la cohésion nationale et le développement touristique et économique. Cette vision dynamique du patrimoine, qu'il avait soulignée avec notre collègue Philippe Richert, dans le rapport d'information sur le financement de la politique du patrimoine précité, a d'ailleurs été relayée par une étude nationale sur les retombées économiques et sociales du patrimoine, éditée en mars 2009 par le ministère de la culture et de la communication. Cette étude, qui mesure le « retour sur investissement » des crédits publics consacrés à la restauration et à la mise en valeur du patrimoine, met en évidence des chiffres intéressants dans le cadre de l'analyse des crédits :

• 33 000 emplois sont directement liés aux sites et monuments en France métropolitaine ;

• 280 000 emplois indirects sont liés au patrimoine, dans les entreprises de restauration du patrimoine protégé, dans le domaine du tourisme, dans la recherche, dans les métiers d'art ou l'architecture ;

• 1 emploi direct dans le patrimoine génère 15 emplois induits ; au total, près de 500 000 emplois seraient, de près ou de loin, liés au patrimoine ;

• le chiffre d'affaires des entreprises et des artisans pour les travaux de restauration du patrimoine protégé est évalué à 5 milliards d'euros. Si l'on y ajoute les retombées économiques liées au tourisme patrimonial et à la valorisation du patrimoine, le total dépasserait 21 milliards d'euros.

2. L'article 52 rattaché à la mission : le risque d'une remise en cause de la politique monumentale

a) Un article proposant une réforme fondamentale pour le patrimoine monumental, et dont le rattachement au PLF peut laisser perplexe.

Le présent dispositif, qui traduit une décision prise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, réforme l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (cf encadré ci-après), lequel permettait aux collectivités territoriales, sous certaines conditions, de se porter candidates au transfert d'éléments du patrimoine classé ou inscrit de l'État ou du Centre des monuments nationaux. Cette disposition prévoyait que :

1) Les monuments classés transférables sur demande aux collectivités étaient, parmi les monuments de l'État et du Centre des monuments nationaux (CMN), ceux qui figuraient sur une liste fixée par décret en Conseil d'État . Le décret n° 2005-936 du 20 juillet 2005 relatif aux conditions de transfert de la propriété de monuments historiques aux collectivités territoriales a ainsi établi une liste de 176 monuments historiques transférables (dont 43 du CMN). La commission Rémond avait défini les critères justifiant du caractère national d'un monument et souligné le caractère inaliénable de certains biens. Ces critères, précisés dans le rapport remis au ministre de la culture et de la communication le 17 novembre 2003 étaient :

• l'appartenance à la mémoire de la Nation. Les lieux de mémoire de France, commémoratifs de grandes dates de l'Histoire de France devaient ainsi relever de l'État, à l'instar des champs de bataille, des cimetières militaires, des palais nationaux, etc. ;

• la notoriété internationale et le rayonnement faisant d'un monument un élément du patrimoine européen ou universel (grands sites archéologiques, vestiges de l'abbaye de Cluny, obélisque de la Concorde...) ;

• l'engagement, par l'État, d'importants moyens financiers ou l'acquisition récente des monuments, ou encore le fait que ces monuments nécessitent une gestion de très long terme, en raison soit de la nature même d'un site (sites archéologiques à exploiter ultérieurement) soit, par application d'un principe de précaution, d'une conservation particulièrement délicate (grottes ornées).

2) La demande des collectivités territoriales devait être formulée au plus tard 12 mois après la publication de ce décret ;

3) Les transferts étaient effectués à titre gratuit et ne donnaient lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires ;

4) Les collectivités destinataires du transfert avaient pour mission d'assurer la conservation du monument et, lorsqu'il était ouvert au public, d'en présenter les collections , d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance ;

5) Les transferts de propriété valaient transfert de service et s'accompagnaient des transferts de personnels exerçant leurs fonctions dans ces immeubles, dans les conditions de droit commun ^{5 ( * )} prévues par la loi.

ARTICLE 97 DE LA LOI N° 2004-809 DU 13 AOÛT 2004 RELATIVE AUX LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES

I. - L'État ou le Centre des monuments nationaux transfère aux collectivités territoriales qui en font la demande ou à leurs groupements, sous réserve du respect des clauses des dons et legs, la propriété des immeubles classés ou inscrits au titre du titre II du livre VI du code du patrimoine figurant sur une liste établie par décret en Conseil d'État, ainsi que la propriété des objets mobiliers qu'ils renferment appartenant à l'État ou au Centre des monuments nationaux. Cette liste peut également prévoir le transfert d'objets mobiliers classés ou inscrits appartenant à l'État. Ces transferts sont effectués à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

La demande des collectivités territoriales ou de leurs groupements doit être adressée au représentant de l'État dans la région dans les douze mois à compter de la publication du décret mentionné à l'alinéa précédent. A l'appui de leur demande, les collectivités territoriales ou leurs groupements communiquent un projet précisant les conditions dans lesquelles elles assureront la conservation et la mise en valeur de l'immeuble. Le représentant de l'État notifie la demande aux autres collectivités territoriales intéressées dans le ressort desquelles se trouve l'immeuble. Au cas où, pour un même immeuble, d'autres demandes seraient présentées dans un délai de trois mois suivant la plus tardive des notifications, le représentant de l'État organise une concertation entre les candidats en vue d'aboutir à la présentation d'une demande unique. A l'issue de cette concertation, il désigne la collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire du transfert en fonction des projets présentés en vue de remplir les missions précisées au II.

II. - Les collectivités territoriales ou leurs groupements propriétaires d'immeubles classés ou inscrits au titre du titre II du livre VI du code du patrimoine ont pour mission d'assurer la conservation du monument et, lorsqu'il est ouvert au public, d'en présenter les collections, d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance.

III. - Une convention conclue entre l'État ou le Centre des monuments nationaux et la collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire procède au transfert de propriété de l'immeuble et des objets mobiliers dont elle dresse la liste. Elle transfère également les droits et obligations attachés aux biens en cause et ceux résultant des contrats en cours. Elle fixe notamment l'utilisation prévue du monument transféré ainsi que les conditions d'ouverture éventuelle au public et de présentation des objets qu'il renferme. Elle établit, pour une durée qui ne peut excéder cinq ans, un programme de travaux susceptibles d'être subventionnés par l'État.

A compter du transfert de propriété, qui vaut transfert de service, les personnels exerçant leurs fonctions dans ces immeubles et dont la convention fixe la liste sont transférés dans les conditions prévues au chapitre II du titre V de la présente loi.

Source : Légifrance

L'encadrement proposé par la loi du 13 août 2004 a donc permis de lancer un mouvement de décentralisation s'inscrivant dans une définition stratégique du patrimoine monumental de l'État. Cette stratégie était le fruit d'une longue réflexion, d'une approche transversale de la légitimité de l'État à intervenir, et surtout garantissait une stabilité juridique pour les différents acteurs en imposant un délai pour les demandes de transfert.

L'encadré suivant propose un état des lieux figurant dans les réponses au questionnaire budgétaire du ministère de la culture et de la communication :

L'application de l'article 97 avait donné lieu, au 23 juillet 2006, à 73 candidatures adressées aux préfets de région, concernant 70 monuments et sites ^{6 ( * )} tels que les châteaux du Haut-Koenigsbourg et de Chaumont-sur-Loire, les abbayes de Jumièges et de Silvacane, les vestiges du temple de Mercure au sommet du Puy-de-Dôme, le dolmen de la Pierre-Levée à Poitiers ou la chapelle Saint-Jean-du-Liget à Sennevières.

5 candidatures n'ayant pas abouti ou ayant fait l'objet d'un autre type de procédure ^{7 ( * )} , ce sont au total 65 monuments et sites dont le transfert a été engagé en application de la procédure de l'article 97 (cf tableau récapitulatif ci-après). 56 conventions sont, à ce jour, signées et 9 sont en voie de l'être.

Sur les 65 monuments, 43 transferts sont effectués au bénéfice des communes, 16 au bénéfice des départements et 6 au bénéfice des régions. Ces transferts concernent 26 sites archéologiques, protohistoriques ou mégalithiques, 4 monuments antiques, 10 châteaux, châteaux forts ou éléments de fortifications, 18 monuments du patrimoine religieux (chapelle, basilique, abbaye ou parties d'abbaye), 3 monuments du patrimoine civil (maison, hôtels), 3 parcelles de terrain (adjacentes à des édifices religieux) et 1 collection mobilière. 11 de ces monuments sont gérés par le Centre des Monuments Nationaux :

Château de Haut-Koenigsbourg, dolmen de Peyrelevade, château de Châteauneuf, site des Fontaines Salées, château de Chaumont, Maison du Maréchal Foch à Tarbes, site de la Graufesenque, chapelle des Carmélites à Toulouse, abbaye de Jumièges, abbaye de Silvacane, château du Roi René à Tarascon.

Les conventions signées, en application de l'article 97, entre l'État et les collectivités territoriales précisent les conditions du soutien de l'État aux travaux de restauration menés sur les édifices transférés pendant les cinq années suivant le transfert. 25 conventions ont été assorties d'un programme de travaux spécifiques de restauration, financés à hauteur de 50 % par l'État pour un total de 51,4 millions d'euros sur 5 ans.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES 65 MONUMENTS ET SITES DONT LE TRANSFERT A ÉTÉ ENGAGÉ EN APPLICATION DE L'ARTICLE 97 DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004

I - Liste des 56 transferts effectués (conventions signées)

Communes (36)	Monuments et sites	Date du transfert
Paris	Hôtel Renan-Scheffer, musée vie romantique	01/01/2007
Provins	Partie de l'église Saint-Ayoul	01/01/2007
Châlons-en-Champagne	Eléments du cloître de Notre-Dame-en-Vaux	01/06/2007
Rampieux	Dolmen de Peyrelevade	01/06/2007
Villars	Abbaye de Boschaud	01/06/2007
Cerzat	Gisement préhistorique	28/06/2007
Lavaudieu	Abbaye Saint-André	28/06/2007
Argenteuil	Allée couverte des Déserts	29/06/2007
Saint-Floret	Château de Saint-Floret	24/07/2007
Vendeuvre-du-Poitou	Site antique des Tours Mirandes	30/07/2007
Toulouse	Chapelle des Carmélites	01/08/2007
Escolives-Sainte-Camille	Villa gallo-romaine et nécropole mérovingienne	06/08/2007
Carennac	Deux salles dans l'aile sud du prieuré	24/08/2007
L'Ile-Bouchard	Ruines de l'église priorale de Saint-Léonard	27/08/2007
La Vallée	Ensemble mégalithique de la Pierre-Levée	27/08/2007
Poitiers	Dolmen de la Pierre-Levée	27/08/2007
Sennevières	Chapelle Saint-Jean-du-Liget	27/08/2007
Riez	Hôtel de Mazan	01/09/2007
Vertault	Oppidum de Vertillum	14/09/2007
Biran	Tour gallo-romaine (pile funéraire)	22/10/2007
Watten	Tour	07/11/2007
Saint-Maixent-l'Ecole	Parcelle de terrain	20/11/2007
Arles	Chapelle Saint-Jean-de-Moustier	10/12/2007
Brueil-en-Vexin	Allée mégalithique de la Cave-aux-Fées	12/12/2007
Cordes-sur-Ciel	Maison Gaugiran	21/12/2007
Foissy-les-Vézelay, Saint- Père	Site des Fontaines-Salées	01/01/2008
La Roque-d'Anthéron	Abbaye de Silvacane	01/01/2008
Millau	Site de la Graufesenque	01/01/2008
Kaysersberg	Ruines du Château de Schlossberg	01/01/2008
Tarascon	Château du Roi René	01/01/2008
Sainte-Savine	Tumulus	08/01/2008
Crozon	Alignements de Ty-Ar-C'Huré à Montougard	01/02/2008
Tarbes	Maison natale du Maréchal Foch	01/03/2008
Nice	Fort du Mont-Alban	13/03/2008
Nîmes	Castellum divisorium	10/02/2009
Cruas	Terrain adjacent à l'Eglise de Cruas	01/01/2010
Départements (13)	Monuments et sites	Date du transfert
Seine-Maritime	Abbaye de Jumièges	01/01/2007
Bas-Rhin	Château de Koenigsbourg	01/01/2007
Dordogne	Château de Campagne	01/06/2007
Aisne	Porte de Laon	07/09/2007
Oise	Sanctuaire gallo-romain de Champlieu	12/09/2007
Oise	Grand théâtre gallo-romain	12/09/2007
Puy-de-Dôme	Temple de Mercure au sommet du Puy-de-Dôme	29/11/2007
Haute-Savoie	Ruines de l'abbatiale	05/12/2007
Pas-de-Calais	Ruines de l'ancienne abbatiale de Mont Saint-Eloi	01/01/2008
Calvados	Chapelle du prieuré Saint-Gabriel	01/01/2008
Côtes-d'Armor	Camp de Péran	01/02/2008
Côtes-d'Armor	Château de la Hunaudaye	01/09/2008
Nord	Site antique de Bavay	24/10/2008
Loire	Partie de l'abbaye de Charlieu	01/01/2009
Ardèche	Théâtre gallo-romain	01/01/2010
Régions (5)
Centre	Château de Chaumont	01/02/2007
Bourgogne	Château de Châteauneuf	01/01/2008
Auvergne	Collections du domaine de Randan	05/09/2008
Languedoc-Roussillon	Ville et port de Saint-Sauveur	14/11/2008
Languedoc-Roussillon	Cité des Gabales	19/12/2008

II - Liste des 9 transferts en cours

Collectivités	Monuments et sites	Date du transfert
Marseille	Musée des docks romains	-
Arles	Cryptoportiques	-
Fréjus	Butte Saint-Antoine	-
Fréjus	Plate-forme romaine	-
Hyères	Cité gréco-romaine d'Olbia	-
Vaison-la-Romaine	Site archéologique (à l'exclusion du château)	-
Saint-Pantaléon	Site de la Ferraille	-
Aime	Basilique de Saint-Martin	-
Languedoc-Roussillon	Oppidum des Castels	-

LES PRINCIPAUX PROGRAMMES QUINQUENNAUX DE TRAVAUX

Château du Haut-Koenigsbourg 6,78 millions d'euros (dont part de l'État : 3,24 millions d'euros), Château de Chaumont 3,205 millions d'euros (dont part de l'État : 1,602 million d'euros). Abbaye de Jumièges 2,642 millions d'euros (dont part de l'État : 1,366 million d'euros). Château de Campagne 4,2 millions d'euros (dont part de l'État : 2,1 millions d'euros). Château de Châteauneuf 1,2 million d'euros (dont part de l'État : 0,6 million d'euros). Tour de Watten 0,9 million d'euros (dont part de l'État 0,45 million d'euros). Fort du Mont Alban à Nice 2,5 millions d'euros (dont part de l'État 1,25 million d'euros). Abbaye de Silvacane à La Roque-d'Anthéron (1,031 million d'euros dont part de l'État : 0,515 million d'euros). Château du Roi René à Tarascon 1,2 million d'euros (dont part de l'État 0,6 million d'euros).

Choeur de l'église Saint-Ayoul de Provins : le financement des travaux de restauration sur ce monument transféré à la ville de Provins sera apporté dans le cadre de la convention-cadre signée entre le ministère de la culture et la ville pour la restauration de son patrimoine, qui a été inscrit au patrimoine mondial de l'UNESCO. Cette convention prévoit, sur une durée de dix ans, un apport financier de l'État de 8 millions d'euros pour la restauration des divers monuments de la ville.

Site de la Graufesenque à Millau : ce site bénéficiera des financements qui ont été inscrits au contrat de projet État-Région 2007-2013 pour l'aménagement de quatre pôles archéologiques majeurs de Midi-Pyrénées (part de l'État sur la durée du contrat pour les quatre sites : 3 millions d'euros).

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

L'article 52 vise aujourd'hui à relancer le mouvement de décentralisation à travers un appel généralisé au volontariat des collectivités territoriales . Certes, l'État se réserve la possibilité d'accepter ou non des candidatures, au terme d'un délai d'expertise « au vu de l'importance qui s'attache au maintien du bien concerné dans le patrimoine de l'État, de l'intérêt des finances publiques, des conséquences statutaires du transfert pour les personnels concernés ou de l'insuffisance du projet » présenté par la collectivité ou le groupement de collectivités. Mais ces conditions paraissent imprécises et il semble à votre rapporteur qu'un sujet aussi important aurait mérité un véritable bilan de la première vague de transfert . C'est d'ailleurs dans cet état d'esprit que notre collègue Philippe Richert avait déposé une proposition de loi ^{8 ( * )} en 2008, mais, jugée irrecevable au titre de l'article 40, celle-ci n'avait pas pu donner lieu au débat de fond souhaité sur le sujet.

Votre rapporteur souhaite rappeler brièvement les difficultés que pourrait entraîner l'adoption de cette disposition.

b) Des enjeux historiques et économiques qui ne semblent pas avoir été pris en compte

• La première difficulté est économique.

Tout d'abord parce que l'on peut penser que les collectivités seront davantage enclines à demander le transfert des quelques monuments bénéficiaires, lesquels permettent justement de financer les autres monuments, en majorité déficitaires. Ce système de péréquation nationale est fondamental, notamment pour le Centre des monuments nationaux (CMN) qui gère près d'une centaine de monuments dont seulement six bénéficiaires permettant d'ouvrir à la visite au total 96 monuments. Chaque monument bénéficiaire du CMN finance ainsi 15 monuments du réseau . Qu'adviendra-t-il de l'équilibre de ce système si le transfert des monuments bénéficiaires a lieu ? Même s'il est prévu que l'État compense au CMN les pertes de recettes liées à la décentralisation, il peut être utile de prendre le temps de réfléchir à l'opportunité de substituer un système de financement reposant in fine sur le contribuable à un système autofinancé à 82 % grâce aux recettes issues du tourisme. En effet, d'après le budget prévisionnel de 2009 de l'établissement public figurant dans le rapport annuel de performance, 63 millions sur 76 sont des ressources propres.

Ensuite, en raison de la disparition du délai de 12 mois pour formuler la demande de transfert, l'article 52 crée une instabilité préjudiciable aux monuments historiques . En effet, s'il existe un doute sur une éventuelle demande de transfert pouvant intervenir à tout moment, on peut imaginer que l'État (ou le CMN) pourra hésiter à investir massivement dans la restauration d'un monument historique. Il est particulièrement délicat de prévoir un programme pluriannuel d'investissement à périmètre inconstant . Et la question est d'autant plus cruciale que se met précisément en place la réforme de la maîtrise d'ouvrage.

• Il existe également un risque de dépeçage du patrimoine monumental.

En effet, l'article 52 élargit les possibilités de transfert prévues par la loi de 2004 en précisant que le transfert peut concerner « tout ou partie des immeubles » (alinéa 5) ou « porter sur des objets » (aliéna 8). Ainsi une collectivité pourrait-elle demander le transfert d'une partie d'un bâtiment, ou certains objets appartenant à un monument, sans que des critères précis n'encadrent cette possibilité.

• Enfin, compte tenu des amendements adoptés par l'Assemblée nationale en première lecture, certaines dispositions paraissent inapplicables .

En effet, c'est le cas de la notion de « réutilisation éventuelle » dont on ne sait pas vraiment ce qu'elle recouvre, ce qui peut laisser le législateur circonspect. C'est également vrai pour la disposition prévoyant un rapport des collectivités dix ans après le transfert : elle peut entraîner des conséquences juridiquement contestables puisqu'elle permet la résiliation de la convention (et donc de revenir sur le transfert de propriété), alors même que d'autres cessions peuvent intervenir entre temps.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Deux amendements ont prévu l'avis du ministre de la culture et de la communication :

- le premier (alinéa 3), mentionnant que le transfert peut se faire « après avis du ministre de la culture et de la communication » ;

- le second (alinéa 13), précisant que la désignation de la collectivité ou du groupement de collectivités intervient « après avis du ministre chargé des monuments historiques et du ministre chargé du domaine ».

Deux amendements ont prévu la transmission de rapports :

- le premier (aliéna 17), réalisé au bout de dix ans par la ou les collectivités ayant bénéficié d'un transfert, et transmis au ministre chargé des monuments historiques. Cet amendement prévoit la possibilité d'une résiliation de la convention de transfert par ledit ministre, « à défaut de transmission de ce document, ou si le bilan de la mise en oeuvre s'avère insuffisant et non conforme aux clauses prévues dans la convention » ;

- le second (article 52 bis nouveau), transmis tous les deux ans par le gouvernement aux commissions compétentes du Parlement, et « établissant un bilan et une évaluation de l'application de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés locales, et notamment un suivi des conventions de transfert signées en application de ces dispositions ». Ce rapport « retrace également, région par région, l'évolution des moyens alloués par l'État en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments classés ou inscrits au titre des monuments historiques dont il n'est pas propriétaire, ainsi que des engagements en cours et des opérations réalisées et programmées ».

Un amendement (alinéa 14) introduit la notion de « réutilisation éventuelle dans des conditions respectueuses de son histoire et de son intérêt artistique et architectural » au titre des obligations incombant à la collectivité.

Aussi votre rapporteur propose-t-il plusieurs amendements visant à encadrer davantage la possibilité de dévolution du patrimoine monumental de l'État aux collectivités territoriales volontaires .

Par ailleurs, votre commission a décidé de créer un groupe de travail chargé de mener une réflexion sur le rôle et l'avenir du centre des monuments nationaux.

3. La réforme de la maîtrise d'ouvrage

a) Les décrets du 22 juin 2009 : le résultat d'un long processus de réforme

L'article L. 621-29-2 du code du patrimoine précise que « le maître d'ouvrage des travaux sur l'immeuble classé ou inscrit est le propriétaire ou l'affectataire domanial si les conditions de la remise en dotation le prévoient. »

Dès lors les services de l'État n'assurent plus, sauf exception autorisée par le ministre, la maîtrise d'ouvrage sur les monuments historiques ne lui appartenant pas. Cette règle élaborée dès 2003 par une directive nationale d'orientation, est devenue effective par la modification du code du patrimoine par l'ordonnance du 8 septembre 2005, et a amené les directions régionales des affaires culturelles à rendre la maîtrise d'ouvrage des travaux aux propriétaires, que ce soit des collectivités territoriales ou des propriétaires privés. Ce processus est pratiquement achevé, hormis pour quelques opérations où cette restitution amènerait les propriétaires à interrompre définitivement les travaux et à résilier les marchés aux entreprises.

Les nouvelles dispositions du code du patrimoine prévoient cependant que les services chargés des monuments historiques sont susceptibles, dans certaines conditions, d'assurer une assistance à maîtrise d'ouvrage (décret n° 2009-748 du 22 juin 2009). Votre rapporteur sera particulièrement attentif à la bonne application de ces dispositions , au regard notamment des moyens tant humains que financiers qui seront effectivement consacrés par l'État à la mise en oeuvre de cette assistance à maîtrise d'ouvrage.

b) La répartition de la maîtrise d'ouvrage : une multiplicité d'acteurs

En ce qui concerne les monuments appartenant à l'État ou remis à titre de dotation à ses établissements publics , la maîtrise d'ouvrage est répartie entre :

(1) Les directions régionales des affaires culturelles/conservation régionale des monuments historiques (DRAC/CRMH),

Les DRAC/CRMH assurent la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur les monuments de l'État en région (notamment sur les 86 cathédrales, des sites archéologiques, et temporairement des monuments nationaux). Les programmations de travaux sur les monuments de l'État (hors monuments nationaux) sont décidées par les préfets de région au vu de propositions des DRAC et en fonction du budget qui leur est alloué au titre du budget opérationnel de programme (BOP) 175 action 1. En 2008 environ 1 300 opérations ont ainsi été « déplacées» dans les services déconcentrés pour un budget d'environ 65 millions d'euros (chiffre rapport annuel de performance 2008 - crédits de paiement).

A titre transitoire et dans la mesure où le Centre des monuments nationaux (CMN) n'est pas encore en mesure d'assumer la maîtrise d'ouvrage sur les monuments qui lui ont été remis en dotation en 2007 et 2008, les DRAC assurent ce rôle à son profit. Cette situation devrait disparaître lorsque le processus de recrutement des 54 personnes nécessaires au fonctionnement de la direction de la maîtrise d'ouvrage au CMN ainsi que des antennes locales aura été mené à son terme, début 2010. Votre rapporteur sera particulièrement attentif à la situation du CMN et au versement attendu de 20 millions d'euros (soit 80 % des CP prévus) du compte d'affectation spéciale, géré par le ministère des finances et alimenté par le produit des cessions immobilières de l'État.

(2) Le service national des travaux (SNT),

Le service national des travaux (SNT) est chargé d'assurer la maîtrise d'ouvrage des travaux d'une part, de conservation du clos et couvert et des structures, de rénovation et d'aménagement, et d'autre part de maintenance des équipements techniques des monuments historiques affectés au ministère de la culture et de la communication quelle que soit la direction utilisatrice. Il assure également une mission de surveillance et de conseil.

Ces monuments sont très majoritairement situés en Île-de-France (il s'agit par exemple des monuments dans lesquels sont implantés les musées nationaux autres que ceux des établissements publics du Louvre et de Versailles, tels que le château de Saint-Germain-en-Laye, le château de Fontainebleau antérieurement à la création de l'établissement public et les châteaux de Compiègne et de Blérancourt, le domaine de Meudon, le quartier Richelieu ex-BnF, le domaine national de Saint-Germain-en-Laye, etc.). Ils figurent sur une liste fixée par un arrêté du 3 mai 2002.

Le SNT s'est vu doter d'un statut par décret n° 90-13 du 3 janvier 1990 proche de celui adopté lors de la création ultérieurement des services à compétence nationale. Actuellement et à titre transitoire, il assure la maîtrise d'ouvrage de travaux sur certains monuments nationaux parisiens (Panthéon, hôtel de Sully, domaine national de Saint-Cloud, château de Champs-sur-Marne, Sainte-Chapelle à Paris, château de Vincennes, château de Maisons-Laffitte, etc.).

Il est en charge des travaux de conservation des résidences présidentielles ainsi que de l'organisation et de la gestion des cérémonies nationales (telle celle du 14 juillet).

Il propose lors de comités de pilotage la programmation de travaux, et l'évolution en cours d'année de cette dernière, en fonction de l'état sanitaire des monuments, des besoins des utilisateurs, et des enveloppes budgétaires disponibles.

Le SNT gère environ 250 opérations par an et mandate environ 40 millions d'euros annuellement. Ses effectifs sont de 53 agents. Il est implanté dans les grandes écuries du château de Versailles.

(3) L'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC),

L'établissement de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels est un établissement public à caractère administratif. Il est chargé dans le cadre de conventions de mandat de la maîtrise d'ouvrage de projets de constructions neuves, d'aménagements, de réhabilitations, de restaurations d'immeubles appartenant à l'État et à ses établissements publics, ou, à titre onéreux, aux collectivités territoriales (ex. : schéma directeur d'investissement en cours d'exécution au château de Versailles, restauration du Grand Palais).

En 2008, 4 projets ont été achevés, notamment le département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM), service national délocalisé à Marseille. 18 projets sont en cours, notamment la restructuration du Quadrilatère Richelieu. 4 projets sont en cours d'études et 14 missions d'assistance ont également lieu. Le montant total des crédits mandatés s'élève à 101 millions d'euros.

(4) Les établissements publics lorsque leur statut le prévoit et qu'ils ont les moyens de l'assurer.

Cette catégorie concerne les établissements publics du Louvre, de Versailles, et le Centre des monuments nationaux évoqué précédemment.

c) Vers une simplification s'inscrivant dans la RGPP

Dans le cadre de la réforme générale des politiques publiques (RGPP), deux rapports sur la maîtrise d'ouvrage des travaux au ministère de la culture et de la communication, respectivement de 2008 et 2009, ont préconisé un rapprochement du SNT et de l'EMOC, ces deux opérateurs exerçant des activités de même nature, mais dans des champs d'intervention distincts et des cadres juridiques différents.

Cette préconisation a été reprise par le ministre de la culture et de la communication en juillet 2009. Pour des raisons de facilité de fonctionnement mais également d'équité entre les agents, la solution d'une fusion des deux structures par modification des actuels statuts de l'EMOC dans le cadre d'un établissement public à caractère administratif est retenue. M. Christophe Vallet, inspecteur général des affaires culturelles, a été nommé préfigurateur afin que la fusion et la mise en place du nouvel établissement interviennent début 2010.

* ¹ « Monuments historiques : une urgence pour aujourd'hui, un atout pour demain », rapport d'information fait, au nom de la commission des affaires culturelles, Sénat, n° 38 (2006-2007).

* ² « Rapport sur l'état du parc monumental français » transmis au Parlement en décembre 2007.

* ³ Lancé en 2003, ce projet, initialement prévu pour une période de 18 ans, se divise en trois phases. La première phase de restauration et d'aménagement du domaine national s'étale de 2003 à 2011 pour un coût total de 158,88 millions d'euros dont 119,4 pour l'État et 39,5 pour l'établissement.

* ⁴ Cette création doit se faire à partir de la délocalisation et de la transformation du musée des arts et traditions populaires (MNATP).

* ⁵ Les agents fonctionnaires bénéficiant du traditionnel droit d'option.

* ⁶ Deux monuments ayant fait l'objet de candidatures multiples.

* 7 La candidature de la commune de Salses-le-Château au transfert du fort de Salses a été rejetée par le préfet de la région Languedoc-Roussillon, en raison des faibles capacités de la commune et d'un projet de valorisation culturel insuffisant. Le transfert du bastion Nord de la citadelle de Bastia a d'autre part été effectué par un rectificatif à l'acte de vente de la citadelle à la commune. Le département des Alpes-Maritimes, bien qu'ayant été désigné par le préfet comme bénéficiaire du transfert de couvent des Franciscains à Saorge, a finalement renoncé à ce transfert, de même que la commune des Andelys, pour le transfert du donjon de Château-Gaillard.

* ⁸ Proposition de loi concernant les nouvelles possibilités de transfert d'affectation aux collectivités territoriales du patrimoine de l'État (n° 17, 2008-2009).