TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 25 novembre 2009 , sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis d' Alain Gournac sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Travail et emploi » et les articles 61, 62 et 63 rattachés).
Alain Gournac , rapporteur pour avis, a souligné que le chômage a progressé de 25 % en un an, sous l'effet de la grave récession qu'a connue l'économie française. Si l'ampleur des problèmes à résoudre invite chacun à la modestie, elle ne doit pas conduire à céder au pessimisme : la France a en effet mieux résisté à la crise que d'autres pays développés et on discerne quelques signes encourageants de reprise.
En 2009, les pouvoirs publics ont mobilisé tous les outils de la politique de l'emploi pour atténuer la montée du chômage ; il leur faut poursuivre cet effort et préparer la sortie de crise, en veillant tout particulièrement à éviter que les personnes qui ont perdu leur emploi ne soient victimes du chômage de longue durée.
Les crédits de la mission s'élèvent à 11,2 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter, si l'on veut avoir une vision globale de l'effort consenti en faveur de l'emploi, 1,4 milliard d'euros de crédits figurant dans la mission « Plan de relance de l'économie », 11 milliards d'euros de dépenses fiscales et près de 30 milliards d'euros d'exonérations de cotisations sociales. L'ensemble des moyens affectés au travail et à l'emploi est donc supérieur à 52 milliards d'euros.
Ces moyens servent d'abord à financer le service public de l'emploi, qui est actuellement très sollicité.
Pôle emploi, l'opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic, a eu du mal à faire face, pendant le premier semestre de l'année, à l'afflux des demandeurs d'emploi, qui est intervenu à un moment où il était dans une phase de réorganisation interne. Il a cependant réussi à surmonter ces difficultés en recrutant, en cours d'année, plus de 2 800 personnes qui sont venues renforcer ses équipes, et en lançant un appel d'offres pour confier le placement de certains demandeurs d'emploi à des opérateurs privés.
La fusion s'est poursuivie, sur le plan opérationnel, à un rythme soutenu : le nombre de sites mixtes, rassemblant les services de l'ANPE et des Assedic, devrait atteindre 850 à la fin de l'année ; 16 000 agents ont reçu une formation pour devenir plus polyvalents ; enfin, la négociation de la nouvelle convention collective qui va s'appliquer aux salariés de droit privé de Pôle emploi a été menée à son terme. Il faut saluer l'ampleur du travail accompli par la direction et les salariés de Pôle emploi et souligner la pertinence du choix de la fusion. En 2010, la subvention de l'Etat à Pôle emploi s'élèvera à 1,36 milliard d'euros, complétée par une dotation de 3 milliards versée par l'assurance chômage.
La situation financière de l'Unedic s'est dégradée du fait de la crise : l'augmentation du nombre de demandeurs d'emploi indemnisés combinée à la baisse des recettes a produit un déficit de 900 millions en 2009. La dette cumulée par l'assurance chômage s'élève désormais à 5,9 milliards d'euros et devrait atteindre 9,5 milliards l'an prochain.
Puis Alain Gournac , rapporteur pour avis, a expliqué que le Gouvernement a mobilisé une grande variété d'outils pour lutter contre le chômage :
- le recours au chômage partiel a été facilité : le nombre d'heures indemnisables a été porté à 1 000 heures dans l'année et leur indemnisation a été améliorée ; les dépenses d'indemnisation ont, par conséquent, fortement augmenté et absorbé 300 millions d'euros de crédits ; pour 2010, une dotation plus modeste - 60 millions d'euros - est prévue ; il serait d'ailleurs souhaitable que le Gouvernement précise quelles sont ses intentions dans le cas où cette dotation se révèlerait insuffisante ;
- le Gouvernement s'est donné pour objectif la conclusion, en 2009, de 380 000 contrats aidés dans le secteur non marchand et de 100 000 contrats dans le secteur marchand ; en 2010, la dotation inscrite dans le projet de loi de finances, un peu supérieure à 1 milliard d'euros, permettra de financer 360 000 contrats uniques d'insertion (CUI) dans le secteur non marchand et 50 000 dans le secteur marchand ;
- le nombre de conventions de reclassement personnalisé (CRP) et de contrats de transition professionnelle (CTP), qui visent à sécuriser les parcours professionnels, a été fortement accru ; créé à l'origine, à titre expérimental, dans seulement six bassins d'emploi, le CTP s'appliquera prochainement dans quarante bassins d'emploi touchés par la crise ; plus de 110 millions d'euros sont inscrits dans le projet de budget pour financer ces dispositifs en 2010 ;
- dans le cadre du « plan d'urgence pour l'emploi des jeunes », des mesures ont été prises pour soutenir les formations en alternance : l'embauche d'un jeune en contrat de professionnalisation ou en apprentissage ouvre droit à une prime et un dispositif « zéro charge » s'applique en cas de recrutement d'un apprenti dans une entreprise de plus de dix salariés ; plus de 200 millions d'euros sont inscrits sur les crédits de la mission « plan de relance de l'économie » pour financer ces mesures en 2010.
Le Gouvernement a su, en revanche, résister à la tentation d'avoir recours plus largement aux dispositifs de préretraites, qui ne sont ni efficaces pour lutter contre le chômage, ni compatibles avec la situation financière des caisses de retraite. Face aux difficultés rencontrées par les seniors pour retrouver un emploi, il a cependant rétabli, à titre exceptionnel, l'allocation équivalent retraite (AER) en 2009.
A l'avenir, il est nécessaire que de nouvelles pistes soient explorées, par exemple dans le domaine du télétravail, des groupements d'employeurs ou du prêt de main-d'oeuvre, afin qu'aucun gisement de créations d'emplois ne soit négligé.
Alain Gournac , rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que la politique de l'emploi repose également sur de nombreuses mesures d'exonérations fiscales et sociales : d'abord, l'allègement général de cotisations sociales, dont le montant devrait être supérieur à 22 milliards d'euros l'an prochain ; ensuite l'exonération applicable aux heures supplémentaires qui a coûté, en 2008, environ 3 milliards d'euros sachant que le nombre d'heures supplémentaires devrait diminuer en 2009 sous l'effet de la récession ; enfin, diverses mesures d'exonération applicables à certains territoires ou à certains secteurs. Sur ce point, l'année 2009 a été marquée par la décision de ramener à 5,5 % le taux de TVA dans la restauration, ce qui occasionne un manque à gagner pour les finances publiques de 2,8 milliards d'euros. En contrepartie, l'aide à l'emploi qui avait été instaurée en 2004 a été supprimée et la profession a conclu un « contrat d'avenir » avec l'Etat, qui prévoit des baisses de prix, des investissements, 40 000 recrutements entre 2009 et 2011 et l'ouverture de négociations sur les salaires, la protection sociale et la formation.
Evidemment, il ne serait pas acceptable que les efforts considérables déployés au niveau européen pour obtenir cette baisse de la TVA ne se traduisent par aucune avancée significative en matière de prix ou de création d'emplois. S'il est encore trop tôt pour dresser le bilan définitif d'une mesure qui est entrée en vigueur au mois de juillet, il importe de rester vigilant et exigeant à l'égard des restaurateurs.
Par ailleurs, dans le cadre du plan de relance, une mesure exceptionnelle d'aide aux TPE a été décidée : les entreprises de moins de dix salariés perçoivent ainsi une aide en cas d'embauche d'un salarié, dont le montant est maximal pour un salarié payé au Smic (185 euros) puis décroît pour s'annuler à 1,6 Smic. En septembre, 500 000 embauches avaient déjà donné lieu au versement de cette aide, ce qui a incité le Gouvernement à prolonger la mesure jusqu'au 30 juin 2010.
Enfin, deux dispositifs d'aide aux créateurs d'entreprise - l'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (Eden) et les chèques conseils - ont fusionné, en 2009, pour créer le « nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise » (Nacre). Le Nacre, auxquels sont consacrés 40 millions d'euros de crédits, permet aux créateurs d'entreprise de bénéficier d'un accompagnement au moment du lancement de leur projet et dans les trois années qui suivent et donne également accès à des prêts à taux zéro.
Pour conclure, Alain Gournac , rapporteur pour avis, a présenté les trois articles rattachés aux crédits de la mission :
- l'article 61 majore, en 2009, le taux maximal de prise en charge des CUI conclus par un atelier ou un chantier d'insertion, afin de le porter de 95 % à 105 % du Smic ; cette mesure est de nature à aider les chantiers et ateliers d'insertion à traverser la crise, dans l'attente de la réforme de leur financement qui devrait intervenir en 2011 ;
- l'article 62 précise qui peut bénéficier de mesures d'aide à la création d'entreprise, en indiquant qu'il s'agit de « personnes éloignées de l'emploi », point sur lequel il proposera un amendement au vote de la commission ;
- l'article 63, enfin, étend aux régies de quartier l'agrément prévu pour les associations de services à la personne, ce qui leur permettrait de bénéficier de dispositions fiscales et sociales avantageuses.
Janine Rozier s'est émue du grand nombre de dispositifs et de contrats existants dans le domaine de l'emploi. Elle s'est par ailleurs interrogée sur l'efficacité des services chargés d'aider les demandeurs d'emploi, si l'on en juge par les résultats très positifs obtenus par certaines émissions de radio ou de télévision qui proposent, avec succès, de faciliter la rencontre entre employeurs et demandeurs d'emploi. Elle a ensuite déploré que de trop nombreux jeunes enchaînent des stages qui ne débouchent sur aucun emploi, alors que les entreprises du bâtiment peinent à recruter, en particulier pour les travaux de second oeuvre.
Isabelle Debré a regretté la diabolisation du télétravail alors qu'il peut être utile, par exemple pour permettre à des personnes à mobilité réduite d'exercer une activité professionnelle. Elle a ensuite indiqué qu'elle accueille en stage deux ou trois jeunes, chaque année, et suggéré à tous ses collègues d'en faire de même.
Sans nier l'utilité des actions mises en oeuvre pour l'emploi, Gérard Dériot s'est demandé s'il ne serait finalement pas plus efficace de diminuer les charges des entreprises plutôt que de continuer à financer tous ces dispositifs. Par ailleurs, si les formations en alternance sont un moyen efficace de former les futurs salariés, elles le sont aussi pour les futurs chefs d'entreprise, dans la mesure où le jeune apprenti peut se familiariser avec les problèmes de gestion au contact de son maître d'apprentissage.
Raymonde Le Texier a fait part de son admiration devant la capacité du rapporteur à présenter un rapport optimiste alors que la situation est si dramatique. Elle a rappelé que les parlementaires de son groupe avaient émis des réserves concernant le calendrier de mise en oeuvre de la fusion de l'ANPE et des Assedic, qui leur paraissait trop précipité. Or, les agents de Pôle emploi manquent incontestablement de la formation nécessaire pour orienter efficacement l'ensemble des demandeurs d'emploi.
En ce qui concerne les restaurateurs, les rodomontades des politiques ne les impressionnent à l'évidence guère : ils ont utilisé la baisse de la TVA pour augmenter leurs marges, sans revaloriser les salaires ni améliorer les conditions de travail. Dans la mesure où le Président de la République a d'ores et déjà décidé qu'il ne reviendrait en aucun cas sur la baisse de la TVA, de quels moyens l'Etat dispose-t-il pour faire pression sur les restaurateurs et quel rôle reconnaît-on encore au Parlement dans ce cadre ?
Les jeunes rencontrent, par ailleurs, d'énormes difficultés pour trouver une entreprise disposée à les accueillir en apprentissage, au point qu'un grand nombre d'entre eux sont contraints d'interrompre leur formation, tandis que les seniors continuent d'être licenciés dès l'âge de cinquante ans.
Si le nombre de créations d'entreprise est en progression, il faut rappeler que 40 % seulement des auto-entrepreneurs déclarent un chiffre d'affaires : les autres n'ont pas de réelle activité.
Elle s'est ensuite étonnée de l'affirmation d'Isabelle Debré selon laquelle le télétravail aurait été diabolisé : peut-être a-t-elle voulu faire référence à la proposition du député Frédéric Lefebvre d'autoriser les personnes en arrêt maladie à travailler chez elles, qui a suscité effectivement une légitime opposition ?
Gisèle Printz a dénoncé l'absence de revalorisation, depuis plusieurs années, des crédits destinés aux entreprises d'insertion, qui a conduit une entreprise de son département à se séparer d'une dizaine de ses collaborateurs. Elle a appelé de ses voeux un contrôle des aides versées aux entreprises, afin de s'assurer que les exonérations dont elles bénéficient ont bien une contrepartie en termes d'emploi.
Annie Jarraud-Vergnolle a rappelé que la ministre de l'économie, de l'emploi et de l'industrie s'était engagée à ce que chaque conseiller de Pôle emploi suive, à terme, soixante demandeurs d'emploi ; or, dans de nombreux départements dont le sien, les Pyrénées-Atlantiques, ce ratio est actuellement de 1 pour 120. Les recrutements auxquels a procédé Pôle emploi pour renforcer ses équipes sont donc manifestement insuffisants.
Elle a ensuite demandé à quelle date sera effectif le transfert du recouvrement des cotisations d'assurance chômage aux Urssaf.
Elle a souhaité savoir pour quelles raisons le dispositif « zéro charges », mentionné par le rapporteur, ne s'applique qu'aux entreprises de plus de dix salariés, alors que ce sont souvent les plus petites entreprises qui recrutent des apprentis.
Concernant le parcours Nacre, enfin, elle a demandé si les créateurs d'entreprises continuent à bénéficier de prestations d'accompagnement pour le développement commercial ou d'appui à la gestion auxquelles ils pouvaient accéder autrefois grâce aux chèques conseils.
Yves Daudigny a fait observer qu'il existe en France des emplois non pourvus, alors que le nombre de demandeurs d'emploi est élevé. On invoque traditionnellement la faiblesse des salaires ou les mauvaises conditions de travail pour comprendre cette situation, mais ces explications paraissent aujourd'hui insuffisantes : c'est donc à une véritable revalorisation de certains métiers qu'il faut désormais procéder.
Il a insisté sur la gravité de la crise de l'emploi, qui frappe en particulier l'industrie. Dans le département de l'Aisne, dont il est l'élu, une usine très performante de fabrication de fils de cuivre va bientôt fermer ses portes, entraînant la disparition de deux cents emplois, parce qu'il est possible d'acheter ces fils moins cher auprès de fournisseurs étrangers. Il ne sert à rien d'avoir une politique de l'emploi si l'on n'a pas, en même temps, une politique industrielle et si l'on ne change pas les stratégies des grands groupes dont la seule préoccupation semble être d'offrir une rémunération à deux chiffres à leurs actionnaires.
A son tour, Alain Vasselle a souligné la difficulté persistante que rencontrent les jeunes pour trouver un stage en entreprise. Il a ensuite fait observer que le dispositif des zones franches urbaines a parfois pour effet de pénaliser des territoires qui se trouvent en périphérie de la zone que l'on souhaite avantager : dans son département de l'Oise, il a observé que des entreprises, auparavant implantées dans de petites communes rurales, se sont installées dans un quartier difficile de Beauvais pour y bénéficier d'avantages fiscaux et sociaux. Ne faudrait-il pas limiter le bénéfice de ces avantages aux entreprises nouvellement créées, afin d'éviter ces phénomènes de délocalisation ?
Alain Gournac , rapporteur pour avis, a répondu à Janine Rozier que toutes les initiatives destinées à favoriser la rencontre entre employeurs et demandeurs d'emploi méritent d'être encouragées. Il a ensuite regretté le caractère encore trop théorique de certaines formations dispensées par Pôle emploi et insisté sur l'« intelligence de la main » et sur la nécessité de revaloriser l'image de métiers qui cherchent à recruter mais ne trouvent pas de candidats.
En réponse à Isabelle Debré, il a estimé que plus que le télétravail, c'est le travail lui-même qui est diabolisé par certains. En ce qui concerne le télétravail, le problème qui se pose est celui du manque de contacts humains dont souffrent les salariés qui le pratiquent. Il peut néanmoins constituer effectivement une réponse adaptée aux problèmes de mobilité des travailleurs handicapés.
Répondant à Raymonde Le Texier, il a d'abord insisté sur le fait que la France a mieux résisté à la crise que d'autres pays. Au sujet de Pôle emploi, la direction a l'intention de proposer, l'an prochain, des formations complémentaires aux agents qui rencontrent des difficultés pour exercer leurs nouvelles fonctions. Par ailleurs, le comportement des entreprises à l'égard des seniors est en train de changer. Enfin, il faut se réjouir du succès du statut de l'auto-entrepreneur, même s'il est vrai que toutes les entreprises nouvellement créées ne pourront pas perdurer.
En réponse à Gisèle Printz, il a indiqué que les exonérations dont bénéficient les entreprises ne sont pas conditionnées à des engagements d'embauches mais visent à créer un environnement favorable à la création d'emplois. Il s'est engagé à examiner le problème qu'elle a soulevé relatif au montant des aides aux entreprises d'insertion.
Répondant à Annie Jarraud-Vergnolle, il a indiqué qu'effectivement, le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller de Pôle emploi a augmenté sous l'effet de la crise et est aujourd'hui trop élevé. Si le dispositif « zéro charge » s'applique seulement aux entreprises de plus de dix salariés, c'est parce que les entreprises qui sont en dessous de ce seuil sont déjà exonérées de cotisations sociales patronales en cas d'embauche d'un apprenti. Dans le parcours Nacre, une offre de services d'accompagnement est organisée sur l'ensemble du territoire ; il est possible d'y avoir recours pour le montage du projet, son démarrage et pour soutenir le développement de l'entreprise pendant les trois années suivant sa création.
Comme l'a signalé Yves Daudigny, des emplois sont effectivement non pourvus et un grand nombre de suppressions d'emplois résultent de la concurrence internationale.
Ainsi que l'a indiqué Alain Vasselle, il est exact que le dispositif des zones franches peut avoir des effets pervers, ce qui justifierait que l'on examine de quelle manière on pourrait éviter les délocalisations qu'il a évoquées.
A Raymonde Le Texier qui demandait les raisons qui expliquent l'augmentation de 24 % des crédits de l'action « Dialogue social et démocratie sociale » en 2010, Alain Gournac , rapporteur pour avis, a répondu que cette augmentation résulte, en grande partie, du lancement du projet Mars (mesure de l'audience de la représentativité syndicale), qui est une conséquence de la réforme de la représentativité syndicale adoptée en 2008.
La commission a ensuite examiné l'amendement présenté par le rapporteur sur les articles rattachés à la mission.
Elle a adopté l' article 61 (adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d'insertion pour certains publics) sans modification.
A l' article 62 (public bénéficiaire du nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise), elle a adopté un amendement tendant à élargir le champ des bénéficiaires des aides à la création d'entreprise.
Elle a adopté l' article 63 (extension aux régies de quartier du régime d'agrément des associations de service à la personne) sans modification.
Elle a enfin donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi ».