Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

2. L'action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
en millions d'euros	2009	2010	%	2009	2010	%
Service militaire adapté	115	143	+ 24 %	-	132
Subvention pour charge de service public à l'ANT	8	8	+ 2,8 %	8	8	+ 2,8 %
Aides à la formation professionnelle et à la mobilité	30	32	+ 6,7 %	-	32
Total de l'action n°2 du programme 138	153	183	+ 19,8 %	153	172	+ 12,4 %
Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2010

a) Le service militaire adapté

Le service militaire adapté (SMA) a été créé, à l'initiative de Michel Debré, en 1961 aux Antilles et en Guyane, avant d'être étendu à la quasi-totalité des collectivités d'outre-mer. Sa mission première était d' assurer, dans un environnement à caractère militaire, une formation professionnelle à de jeunes ultramarins volontaires en difficulté ; il contribue désormais également, par le biais de chantiers d'application, au développement économique des départements et collectivités d'outre-mer, ainsi qu'à la protection civile, notamment lors des catastrophes naturelles.

Le SMA s'adresse à de jeunes ultramarins, garçons ou filles, âgés de dix-huit à vingt-six ans, souvent sans diplôme ou en situation d'échec scolaire et n'ayant que peu de chances de trouver un emploi. Si l'engagement à servir dans le SMA est fondé sur le volontariat, il existe une procédure de sélection afin de vérifier que le candidat répond aux critères fixés, y compris en termes de conditions d'aptitude physique, et qu'il n'a pas eu de démêlés trop lourds avec la justice.

Son objectif est de permettre à un jeune en difficulté de recevoir une formation de base, afin de lui permettre ensuite d'obtenir un diplôme ou de trouver un emploi. Ce dispositif constitue pour ce profil de jeunes le « chaînon manquant » entre la formation initiale et la vie professionnelle.

Au total, plus de 120 000 jeunes sont passés par le SMA depuis sa création en 1961 . Aujourd'hui, trente-sept métiers sont proposés dans des secteurs de forte demande de main-d'oeuvre tels que le bâtiment, la restauration, la sécurité, la pêche ou le tourisme.

• Un dispositif qui a fait ses preuves

Le service militaire adapté peut se prévaloir d'un incontestable succès : le bilan 2008 fait ainsi apparaître un taux d'insertion de 80 % pour l'ensemble des jeunes incorporés. Actuellement, près des deux tiers des volontaires s'insèrent directement dans un emploi à l'issue du SMA .

En 2008, le SMA a concerné 2 900 jeunes ultramarins volontaires (dont un quart de jeunes filles) répartis dans les sept unités situées à la Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, auxquelles s'ajoute une unité en métropole située à Périgueux. Entre 30 % et 40 % peuvent être considérés comme illettrés et 75 % ne sont pas titulaires du brevet des collèges.

Le SMA dispose actuellement d'environ sept cents personnels d'encadrement, en majorité des militaires détachés par le ministère de la défense, ainsi que d'un état-major. Son budget total est de 124 millions d'euros en 2009, comprenant des dotations de l'Etat, des subventions de l'Union européenne et des collectivités d'outre-mer.

Au-delà du bilan quantitatif en termes d'insertion professionnelle, il est important de souligner que le SMA joue ainsi un rôle notable pour insérer le volontaire dans la société et l'accent est mis durant l'année de stage, non seulement sur la formation mais aussi sur le comportement et les règles de vie à respecter en société . La formation globale proposée par le SMA est ainsi fondée sur la rupture que supposent l'acte d'engagement et la vie en internat dans une enceinte militaire. D'ailleurs, le SMA met plus l'accent sur « l'employabilité » des jeunes volontaires que sur l'accès direct à un emploi précis.

• De nouveaux objectifs ambitieux, qui ne doivent cependant pas entraîner une dégradation de la qualité de la formation

Au moment de la crise en Guadeloupe, le Président de la République a annoncé, lors d'une rencontre le 19 février 2009 avec les élus d'outre-mer, le doublement du nombre des volontaires du SMA en trois ans. Les perspectives d'avenir du SMA s'articulent ainsi autour de deux grands chantiers :

- la réduction du format des implantations : actuellement au nombre de vingt-huit, elles sont encore réparties selon un schéma hérité de la période de la conscription, notamment à La Réunion, en Guyane et en Polynésie française. La rationalisation de la carte des implantations devrait permettre de réduire les coûts de fonctionnement et de soutien. Parallèlement, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer a annoncé l'ouverture prochaine d'une unité à Wallis-et-Futuna et d'une autre à Saint-Martin ;

- le doublement du nombre de places offertes : en passant de 2 900 actuellement à 6 000 à l'horizon 2012.

Pour faire face à l'objectif de doublement de la capacité d'accueil du SMA, le Gouvernement envisage de réduire la durée de formation , qui passerait de douze à dix ou six mois en fonction du niveau de recrutement des volontaires : pour le public « historique » du SMA, c'est-à-dire les jeunes marginalisés ou en voie de marginalisation, la durée de formation passerait de douze à dix mois ; pour les jeunes diplômés en situation de chômage, elle serait fixée à six mois.

Si le choix de la durée de formation peut être adapté au type de formation et aux besoins des stagiaires, les réponses au questionnaire budgétaire indiquent naïvement que l'objectif est « de limiter l'impact budgétaire de cette réforme ». Votre rapporteur regrette que les modalités de mise en oeuvre de la décision du Président de la République soient plus définies davantage en fonction de contraintes budgétaires que selon des critères d'efficacité . En tout état de cause, il ne paraît nullement justifié de diminuer la durée de formation pour les jeunes particulièrement éloignés de l'emploi et ce choix fera évidemment peser un risque sérieux sur la qualité du dispositif .

Enfin, les réponses au questionnaire budgétaire montrent que l'objectif de six mille stagiaires ne serait en fait atteint qu'en 2013 ; surtout, 2010 est une année de transition : les crédits progressent bien de 28 millions d'euros (+ 24 % en AE), ce qui est notable dans le contexte budgétaire actuel, mais le nombre de place de stages passera « seulement » de 2 900 à 2 954, soit une progression limitée à 1,9 %. Votre rapporteur regrette la faiblesse de la montée en puissance du dispositif , alors que le Président de la République a fait cette annonce dès février 2009.

Programmation des crédits du SMA Sommes en millions d'euros	2009	2010	2011	2012	2013
Dotation du SMA (en AE)	115	143	207	194	188
- dont investissement	7	28	66	21	7
- dont fonctionnement et personnel	108	115	139	173	181
Nombre de volontaires en équivalent temps plein	2 900	2 954	3 260	4 070	4 400
Places de stages	2 900	2 954	4 260	5 300	6 000
Source : réponse au questionnaire budgétaire

b) L'aide à la formation professionnelle et à la mobilité

Outre le SMA, l'action n° 2 du programme n° 138 regroupe la subvention pour charges de service public en faveur de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), ainsi que différents dispositifs d'aide.

• L'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT)

Créée en 1982 pour remplacer le bureau pour le développement des migrations intéressant les Dom (Bumidom), qui avait été mis en place par Michel Debré en 1963, l'ANT a pour objet de veiller à l'insertion professionnelle des personnes, en particulier les jeunes, résidant habituellement outre-mer. A ce titre, elle a pour mission principale de favoriser la formation professionnelle en mobilité hors de leur région d'origine, et l'accès à l'emploi, de ces personnes. Elle doit leur permettre de spécialiser leurs qualifications professionnelles et compenser les handicaps structurels des Dom, par exemple en termes d'isolement géographique.

L'ensemble des charges de l'ANT s'est élevé à 37,3 millions d'euros en 2008, dont 18,3 millions pour la formation, 7,8 millions pour le transport des stagiaires et 10,6 millions pour le fonctionnement. La mission commune d'information du Sénat a légitimement pu s'interroger sur le niveau des frais de fonctionnement de l'agence au regard de ses dépenses d'intervention et l'audition de François-Xavier Bieuville, directeur général, par votre rapporteur a permis d'apporter les réponses suivantes :

- l'agence a pour vocation d'être « un assembleur de parcours », en identifiant les centres de formation pertinents, en orientant les candidats, en finançant leur mobilité et en leur assurant un accompagnement et un suivi pédagogique. Or, ce travail doit être personnalisé et individualisé car les jeunes en formation en provenance d'outre-mer se retrouvent le plus souvent déracinés, loin des conditions de vie auxquelles ils sont habitués. L'agence dispose ainsi de dix-huit implantations en province, afin d'accueillir au mieux les stagiaires, puis de leur rendre visite régulièrement ;

- l'agence gère également les dossiers de plusieurs autres dispositifs dont les crédits (34,5 millions d'euros au total en 2008) ne transitent pas par son budget. Il s'agit du projet initiative jeune (Pij), pour 8,5 millions, de la formation individualisée mobilité (Fim), pour 12 millions, de l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe (Ifcass), dont l'objet est de dispenser une formation en vue de préparer aux différents concours des trois fonctions publiques et aux carrières du domaine sanitaire et social pour les jeunes originaires d'outre-mer, et du Pass-emploi de l'Afpa, pour 12 millions en 2008 ;

- l'agence est soumise à la taxe sur les salaires, ce qui alourdit d'autant ses charges, et la pyramide des âges contribue également à un surcoût en termes de masse salariale, puisque 40 % des agents ont plus de cinquante ans, avec une ancienneté moyenne de vingt-deux ans.

Cependant, l'agence n'a directement permis que 4 742 mesures de formation en 2008 pour 3 790 stagiaires, dont 88 % de moins de trente ans. Surtout, son taux d'insertion des stagiaires dans l'emploi est faible : il ressort seulement à 37 %.

Face à cette relative faiblesse, la nouvelle convention d'objectifs et de moyens signée le 30 avril 2009 avec l'Etat pour la période 2009-2011 a pour objet d'ancrer davantage son action « dans une démarche de performance » et des efforts en termes d'implantation et de renouvellement des agents ont été engagés. Cette convention s'inscrit en outre dans le cadre de la réforme de la politique de formation en mobilité, prévue par la Lodeom. Ainsi, la logique de fonctionnement devrait être inversée, l'agence passant d'une politique de la demande ou du guichet à une politique de l'offre . De plus, l'ANT doit individualiser encore plus fortement les parcours des stagiaires pour améliorer leur accession à un emploi durable. Symboliquement, l'agence doit également changer de nom au début de 2010.

Pour autant, la convention d'objectifs et de moyens est peu ambitieuse en nombre de nouveaux bénéficiaires , qui n'augmenteraient que de 2,9 % entre 2007 et 2011.

En ce qui concerne le budget, il est difficile à ce stade, en raison des annonces gouvernementales et de la transformation de l'agence en opérateur unique de l'Etat pour la mobilité et la continuité territoriale, d'en anticiper l'évolution. La subvention pour charges de service public augmente de 2,8 % en 2010, pour atteindre 8 millions d'euros, mais des subventions complémentaires pourraient lui être apportées dans le cadre de l'élargissement de ses missions, notamment pour la gestion des nouveaux dispositifs de continuité territoriale .

A cet égard, on peut s'étonner du choix du Gouvernement de créer dans chaque Dom un groupement d'intérêt public (GIP) associant les différents partenaires amenés à financer ou à participer à la continuité territoriale ; structures devant rester légères, ces GIP constitueront cependant un doublon avec les propres services de l'ANT amenés à gérer concrètement les dossiers. La superposition de petites structures ne peut qu'entraîner des frais administratifs supplémentaires .

• Les aides à la formation professionnelle et à la mobilité

Les aides à la formation professionnelle et à la mobilité constituent une préoccupation majeure pour les ultramarins. La Lodeom a adopté une réforme de ses principaux dispositifs.

Ainsi, le passeport mobilité, créé en 2002, qui comportait un volet destiné aux étudiants et un destiné à la formation et à l'insertion professionnelle, est remplacé par :

- un « passeport mobilité études » destiné aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire. Cette aide est attribuée aux étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur lorsque l'inscription dans cet établissement est justifiée par l'impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire, pour la filière d'étude choisie, dans la collectivité de résidence ;

- un « passeport mobilité formation professionnelle » destiné aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation professionnelle en mobilité. Cette aide est attribuée aux personnes poursuivant une formation professionnelle, prescrite dans le cadre de la politique de l'emploi, en dehors de leur collectivité de résidence, faute de disposer dans celle-ci de la filière de formation correspondant à leur projet professionnel. Elle concourt également au financement des frais d'installation et de formation. Elle peut permettre l'attribution aux stagiaires d'une indemnité mensuelle.

Le précédent passeport mobilité avait connu un grand succès et une rapide notoriété : plus de 95 000 passeports ont été délivrés au total, dont 60 000 pour les étudiants et 35 000 pour les jeunes en formation ; 5 000 dossiers ont été traités en 2003, 17 500 en 2007. En 2007, le passeport mobilité étudiants a coûté 17 millions d'euros et le passeport mobilité insertion formation 5 millions. Ce coût augmentait sensiblement chaque année, notamment en raison de la démographie, de l'élévation du nombre de bacheliers, de l'absence de conditions de ressources ou de la difficulté à mener une négociation tarifaire avec les compagnies aériennes.

Le principal élément de la réforme tient en fait à l'éligibilité sous conditions de ressources à ces nouveaux « passeports ».

Malheureusement, la maquette budgétaire de la mission ne tient pas compte des évolutions adoptées par la Lodeom , ce qui complique singulièrement la compréhension des crédits de la mission :

- les crédits du « passeport mobilité formation professionnelle » sont financés sur le programme 138 « Emploi outre-mer » pour la partie liée à la formation (23,8 millions d'euros) et sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » pour les frais de transport des stagiaires (4,5 millions) ;

- le « passeport mobilité études » (16 millions) est financé sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer ».

Par ailleurs, le programme 138 continue de financer d'autres programmes de formation ou d'insertion , principalement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie : « cadre avenir » en Nouvelle-Calédonie et « quarante cadres des îles Wallis-et-Futuna » (6,2 millions d'euros), les chantiers de développement local en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie et à Wallis-et-Futuna (1,6 million), les jeunes stagiaires du développement en Nouvelle-Calédonie (450 000 euros), les primes à la création d'emploi à Wallis-et-Futuna (25 380 euros). Diverses actions d'aides à la structuration du dialogue social et d'évaluation des politiques pour l'emploi outre-mer sont financées à hauteur de 180 000 euros.