II. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » PROGRESSENT NETTEMENT EN 2010 ET DÉPASSENT LES 2 MILLIARDS D'EUROS
La mission ministérielle « Outre-mer » regroupe deux programmes : le programme 138 « Emploi outre-mer » et le programme 123 « Conditions de vie outre-mer ».
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- tel qu'adopté à l'Assemblée nationale - |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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en millions d'euros |
2009 |
2010 |
% |
2009 |
2010 |
% |
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Emploi outre-mer (programme 138) |
1 192 |
1 314 |
10,3 % |
1 192 |
1 303 |
9,3 % |
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Conditions de vie outre-mer (programme 123) |
770 |
857 |
11,2 % |
680 |
720 |
5,9 % |
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Total |
1 962 |
2 171 |
10,6 % |
1 871 |
2 023 |
8,1 % |
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Source : projet annuel de performance annexé au
PLF 2010 et prise en compte de l'abondement
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Les principales masses de la mission
« Outre-mer » en 2010 :
2,2 milliards d'euros
d'engagements
Les crédits de la mission s'élèvent à un peu plus de 2 milliards d'euros , en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Ils sont en progression de 10,6 % en AE, soit 209 millions de plus entre 2009 et 2010.
Cette augmentation résulte à la fois de la compensation des exonérations de charges sociales, qui progresse de 92 millions d'euros (9 %), et de l'abondement de crédits décidé à la suite du premier Ciom (83 millions en AE). Cependant, la compensation des exonérations de charges correspond à une dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale et n'est donc pas redistribuée effectivement sur le territoire ultramarin.
Hors prise en compte de cette ligne budgétaire, les crédits de la mission progressent tout de même nettement : 12,3 % en AE et 6,9 % en CP .
Cette augmentation s'explique principalement par quatre éléments :
- la montée en puissance du service militaire adapté (SMA). Le Président de la République a annoncé sa volonté de doubler le nombre de volontaires en trois ans, les crédits (143 millions en AE) augmentent en conséquence de 24 % en 2010 ;
- la création d'une aide au fret , adoptée dans la Lodeom, pour un montant de 27 millions en 2010 ;
- le « coup de pouce » donné aux crédits consacrés au logement , qui in fine progressent de 7,6 % en AE (275 millions) et de 4,9 % en CP (217 millions) ;
- le renforcement du rôle de l' agence française de développement (38 millions en AE, mais seulement 7 millions en CP).
A. LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER » PROGRESSENT DE 9,3 % EN RAISON DE L'AUGMENTATION DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES, DE LA NOUVELLE AIDE AU FRET ET DU SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ
Le programme 138 « Emploi outre-mer » regroupe deux actions : le soutien aux entreprises et l'aide à l'insertion et à la qualification professionnelle.
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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en millions d'euros |
2009 |
2010 |
2009 |
2010 |
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Soutien aux entreprises |
1 038 |
1 131 |
+ 8, 9% |
1 038 |
1 131 |
+ 8,9 % |
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- compensation exonérations de charges |
1 012 |
1 104 |
+ 9,1 % |
1 012 |
1 104 |
+ 9,1 % |
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- aide au fret |
0 |
27 |
- |
0 |
27 |
- |
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Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle |
153 |
183 |
+ 19,8 % |
153 |
172 |
+ 12,4 % |
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Total du programme 138 |
1 192 |
1 314 |
+ 10,3 % |
1 192 |
1 303 |
+ 9,3 % |
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Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2010 |
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1. L'action n° 1 « Soutien aux entreprises »
L'action de soutien aux entreprises (1,1 milliard d'euros) représente la masse budgétaire la plus importante du programme, mais aussi de la mission dans son ensemble : 51 % des autorisations d'engagement et 55 % des crédits de paiement de la mission . Elle est principalement liée à la compensation que l'Etat verse aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations de charges sociales spécifiques aux outre-mer.
a) La compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges
Un des moyens d'actions privilégiés pour réduire les handicaps structurels de ces territoires a été, depuis de nombreuses années, de réduire les charges sociales pesant sur le coût du travail .
Après la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 et la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, la loi de finances pour 2009 et la Lodeom ont à nouveau modifié le dispositif d'exonération de charges. L'article 159 de la loi de finances pour 2009 a tout d'abord restreint le champ d'application des exonérations pour les concentrer sur les rémunérations inférieures à 1,4 Smic ; la Lodeom, à la suite de débats parlementaires intenses, l'a à nouveau assoupli en permettant une « sortie en sifflet » pour éviter l'effet-couperet de ce seuil.
• Le dispositif en vigueur
En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, les employeurs sont exonérés, dans certaines conditions, du paiement des cotisations patronales maladie, maternité, invalidité-décès, vieillesse et allocations familiales, à l'exclusion - depuis le 1 er janvier 2008 - de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles 6 ( * ) . L'exonération s'applique aux entreprises occupant au plus dix salariés, aux entreprises, quel que soit leur effectif, relevant de certaines secteurs économiques 7 ( * ) et aux entreprises de transport aérien, maritime ou fluvial assurant certaines liaisons. Lorsque la rémunération horaire est inférieure à un seuil égal à 1,4 Smic, l'exonération est totale . A partir de ce seuil, le montant de l'exonération décroît de manière linéaire et devient nul lorsque la rémunération horaire est égale à 3,8 fois le Smic .
Un allégement supplémentaire est prévu pour les entreprises dont l'effectif est inférieur à onze salariés : lorsque la rémunération horaire est comprise entre 1,4 et 2,2 Smic, le montant de l'exonération est égal à celui calculé pour une rémunération horaire égale à 1,4 Smic. A partir du seuil de 2,2 fois le Smic, le montant de l'exonération décroît de manière linéaire et devient nul lorsque la rémunération horaire est égale à 3,8 fois le Smic.
Enfin, dans les Dom, le législateur a souhaité concentrer encore plus les efforts sur certains secteurs économiques prioritaires 8 ( * ) ou certaines zones géographiques particulièrement défavorisées 9 ( * ) . Les entreprises doivent remplir certaines conditions, notamment employer moins de deux cent cinquante salariés et avoir réalisé un chiffre d'affaires annuel inférieur à 50 millions d'euros. Pour ces entreprises, le montant de l'exonération est total pour les cotisations concernées, lorsque la rémunération horaire est inférieure à 1,6 Smic. A partir de ce seuil 10 ( * ) , il décroît de manière linéaire et devient nul lorsque la rémunération horaire est égale à 4,5 fois le Smic.
Un autre territoire connaît un dispositif d'exonérations de charges spécifique : à Saint-Pierre-et-Miquelon, les dispositions de la loi de 2003 continuent de s'appliquer.
• La dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale
L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale prévoit que « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale [...] donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ». Au-delà d'être un principe moral ou de justice, le principe de compensation par l'Etat des pertes de ressources pour les organismes de sécurité sociale est donc une obligation juridique.
Or, l'Etat a contracté au fil des ans une dette extrêmement importante envers les organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer . Certes, la signature d'une convention avec les organismes et l'ouverture, courant 2008, de crédits dédiés ont permis de diminuer cette dette : fin 2008, elle s'élevait tout de même à 482 millions d'euros.
Pour autant, les crédits ouverts en 2009 ne permettent pas « d'enrayer l'accroissement de la dette » 11 ( * ) et l'insuffisance de crédits, d'un montant de 163 millions d'euros, devrait aboutir à une dette totale de 610 millions à la fin de 2009 .
De plus, ces crédits, qui constituent pourtant une créance de l'Etat, subissent également les mécanismes de régulation budgétaire, ce qui est particulièrement critiquable.
C'est dans ce contexte que le projet de loi de finances pour 2010 prévoit une inscription de crédits en hausse de 8,9 % au titre des compensations d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer. Pourtant, les 1,1 milliard d'euros ainsi prévus ne devraient pas suffire à renverser la tendance à l'augmentation de la dette de l'Etat, puisque les dépenses des organismes de sécurité sociale sont estimées à 1,2 milliard en 2010.
Au total, la dette de l'Etat devrait encore s'accroître de 55 millions pour atteindre 665 millions à la fin de l'année 2010.
b) La nouvelle aide au fret
L'article 24 de la Lodeom crée une nouvelle aide destinée aux entreprises situées dans les Dom, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, afin d'abaisser le coût du fret des matières premières ou de produits lorsqu'ils entrent dans un cycle de production localisé dans ces collectivités.
Les secteurs de l'industrie automobile, de la sidérurgie, des industries charbonnières et de la pêche sont exclus de cette aide dans les Dom, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
L'action n° 1 du programme 138 prévoit l'inscription de 27 millions d'euros au titre de cette mesure pour 2010.
* 6 Article L 752-3-2 du code de la sécurité sociale.
* 7 Bâtiment et travaux publics, industrie, restauration, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, nouvelles technologies de l'information et de la communication et centres d'appel, pêche, cultures marines, aquaculture, agriculture, tourisme, restauration de tourisme, y compris les activités de loisirs s'y rapportant, et hôtellerie.
* 8 Recherche et développement, technologies de l'information et de la communication, tourisme, y compris les activités de loisirs s'y rapportant, environnement, agronutrition et énergies renouvelables.
* 9 Totalité du territoire de la Guyane ; îles des Saintes, Marie-Galante et La Désirade en Guadeloupe ; les Hauts de La Réunion ; communes de Guadeloupe et de la Martinique situées en zones de montagne, peu peuplées et dont la liste est fixée par décret.
* 10 Une incertitude existe dans la rédaction de cet article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, puisque le dernier paragraphe du IV prévoit que, lorsque la rémunération horaire est comprise, dans ces entreprises, entre 1,6 et 2,5 Smic, le montant de l'exonération est égal à celui calculé pour une rémunération égale au salaire minimum de croissance majoré de 60 %, puis décroît de manière linéaire jusqu'à 4,5 Smic.
* 11 Selon l'expression fournie par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer dans ses réponses au questionnaire budgétaire.