N° 140
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 16 décembre 2008 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances rectificative , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2008 ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1266 , 1290 , 1297 et T.A. 215 |
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Sénat : |
134 et 135 (2008-2009) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du mois d'octobre 2007, consacré au périmètre et au financement de la protection sociale 1 ( * ) , a émis une série de propositions destinées, en particulier, à améliorer le pilotage des finances publiques.
Parmi celles-ci figurait la possibilité pour la commission des affaires sociales de s'impliquer davantage dans le suivi des lois de finances initiales et rectificatives, afin de mieux coordonner les sphères budgétaire et sociale .
Le présent avis met en oeuvre, pour la deuxième fois, cette préconisation. En effet, le projet de loi de finances rectificative pour 2008 comporte plusieurs mesures ayant un impact direct sur les finances sociales. Il est donc légitime que la commission des affaires sociales puisse faire part de ses observations sur ces dispositions.
Deux raisons principales motivent cette saisine :
- les ouvertures de crédits effectuées sur des lignes budgétaires destinées à la sécurité sociale ;
- l'ajustement des sommes prévues au titre de la compensation des allégements de charges au titre des heures supplémentaires et l'utilisation de l'excédent constaté (article 7 du projet de loi).
La commission constate également que, malgré les mesures de ce collectif budgétaire, la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale n'est pas soldée.
C'est pourquoi elle estime indispensable de maintenir un contrôle vigilant sur les arbitrages du Gouvernement en matière de finances sociales. Elle s'y emploiera, notamment dans le cadre de la Mecss, et à chaque fois que l'occasion se présentera. C'est en effet le principal moyen dont elle dispose pour encourager le Gouvernement à prendre des décisions vertueuses et s'assurer que les futures réformes seront établies sur des bases financières assainies.
I. LA CONSOLIDATION DE L'AMÉLIORATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE
Le rétablissement de la clarté et de la sincérité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale est indispensable car la sécurité sociale ne doit pas être la variable d'ajustement du budget de l'Etat, comme cela a trop souvent été le cas par le passé.
Aussi votre commission salue l'effort engagé pour améliorer ces relations. Après le projet de loi de finances rectificative pour 2007, le collectif pour 2008 poursuit dans cette voie. Cet effort devra néanmoins être conduit jusqu'à son terme.
Deux séries de mesures vont incontestablement dans le sens d'une réelle amélioration des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.
1. Des dotations budgétaires initiales et des ouvertures complémentaires mieux calibrées
Conformément aux engagements pris par le ministre des comptes publics dès l'été 2007, les crédits destinés à la sécurité sociale et inscrits en loi de finances initiale, systématiquement sous-dotés au cours des dernières années, ont été mieux évalués, comme en témoigne le montant plus limité cette année que l'année dernière des ouvertures du collectif.
Deux catégories de dotations budgétaires doivent être distinguées : celles qui concernent les prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat et celles qui ont pour objet de compenser aux organismes de sécurité sociale les exonérations de charges dites ciblées, soit en direction de publics particuliers, soit en faveur de certaines zones du territoire.
Au titre de la première catégorie de crédits, le présent projet de loi autorise l'ouverture de :
- 236 millions d'euros pour l'allocation adulte handicapé (AAH), afin de couvrir l'impact de la revalorisation de l'allocation de 3,9 % en septembre et de faire face à des versements supérieurs à ce qui était initialement prévu ;
- 36,5 millions d'euros pour l'allocation de parent isolé (API) : ces ouvertures sont cinq fois moins importantes que celles de l'année dernière, ce qui montre la réalité de l'engagement du Gouvernement à mieux évaluer ces dotations dès la loi de finances initiale ;
- 94 millions d'euros pour l'aide médicale d'Etat (AME). Aucun crédit supplémentaire n'était inscrit à ce titre dans le collectif de 2007. Cette année, les ouvertures atteignent près de 20 % des crédits initiaux. Elles permettent de combler les besoins pour 2008 mais pas ceux de l'an dernier au titre desquels une dette d'au moins 300 millions d'euros est donc « reconstituée ».
Au total, les crédits ouverts correspondent, à peu de choses près, à ce qui était nécessaire, ce qui représente un réel progrès.
En ce qui concerne la compensation des exonérations de charges ciblées , répartie entre les différentes missions du budget de l'Etat, mais principalement l'emploi et l'outre-mer, la situation est un peu différente, les ouvertures prévues se révélant à nouveau insuffisantes.
Le présent collectif prévoit en effet une ouverture de 215 millions d'euros au titre de la mission « Outre-mer » , soit plus de 20 % des crédits initiaux de cette mission. En revanche, il ne prévoit aucune ouverture sur la mission « Emploi ». Or, à ce stade, les sommes manquantes pour la sécurité sociale pourraient être de l'ordre de 900 millions d'euros .
Une dernière ouverture mérite enfin d'être signalée : 106 millions pour la mission « Régimes sociaux et de retraite » , afin notamment d'assurer l'équilibre du régime de retraite de la RATP en raison du report de l'adossement de ce régime au régime général.
2. Une compensation effective des allégements de charges sociales
Le rendement du panier de recettes fiscales, destiné à compenser à la sécurité sociale les allégements généraux de cotisations sociales patronales dits Fillon , atteindrait, selon les prévisions actuelles pour l'année 2008, 22,6 milliards d'euros. Les exonérations de charges correspondantes pourraient s'élever à 22,5 milliards.
La différence entre ces deux montants fait donc apparaître un écart positif de 122 millions d'euros . Selon les informations fournies à votre rapporteur, à ce stade, l'écart annoncé ne peut encore être considéré comme définitif du fait de la grande sensibilité des allégements généraux à l'évolution relative des salaires par rapport au Smic. Il permet néanmoins d'ores et déjà de constater la réalité de la compensation de ces allégements généraux pour la sécurité sociale.
En ce qui concerne les allégements de charges sur les heures supplémentaires , issus de la loi Tepa du 21 août 2007, le panier de recettes affectées, qui doit permettre une compensation à l'euro près de ces exonérations, fait également apparaître un excédent - mais sensiblement plus élevé.
En effet, selon les prévisions actuelles, le produit des recettes affectées serait de 3,8 milliards d'euros et les exonérations, y compris celles prévues par la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, sont évaluées à 3,1 milliards d'euros.
La différence entre ces deux montants, plus de 700 millions d'euros , est actée par le présent collectif et affectée à l'apurement des dettes de l'Etat à l'égard de certains régimes de sécurité sociale.
3. L'apurement des dettes de l'Etat à l'égard des régimes de sécurité sociale autres que le régime général
Comme le Gouvernement s'y était engagé et grâce à l'excédent du panier de recettes affecté à la compensation des heures supplémentaires, le présent collectif prévoir l'apurement des dettes de l'Etat à l'égard de l'ensemble des régimes de sécurité sociale autres que le régime général et à l'exception également du régime des exploitants agricoles.
Ce sont ainsi 753 millions d'euros qui sont utilisé à cette fin et qui permettent de couvrir les dettes de l'Etat à l'égard de ces régimes au 31 décembre 2007, telle que la situation en a été arrêtée au 30 juin 2008.
* 1 Rapport n° 66 (2007-2008) fait par Alain Vasselle - Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages.