III. LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
A. L'AGENCE NATIONALE DE RÉNOVATION URBAINE
1. Le programme national de rénovation urbaine et sa mise en oeuvre par l'ANRU
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a été créé par la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine 19 ( * ) . Son but est de financer des projets globaux de requalification des quartiers portant, notamment, sur l'amélioration des conditions de vie, le renouvellement de l'offre de logements sociaux ou encore le renforcement de la mixité sociale. En fonction des projets établis par les acteurs locaux, ce programme doit permettre sur la période 2004-2013 la production et la démolition de 250.000 logements locatifs sociaux ainsi que la réhabilitation de 400.000 logements du même type.
Dans la maquette budgétaire de 2008, les financements liés à la rénovation urbaine disposaient d'une ligne budgétaire à part entière , le programme n °202 « Rénovation urbaine », doté de 385 millions d'euros en AE et 230 millions d'euros en CP. Dans le projet de loi de finances pour 2009, ce programme disparaît et l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » qui lui succède est dotée de 14 millions d'euros tant en AE qu'en CP . Ces moyens ne sont pas directement dévolus au PNRU mais sont destinés à financer le fonctionnement de l'ANRU 20 ( * ) ainsi que des projets de développement de transport de proximité 21 ( * ) et de gestion urbaine de proximité 22 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis tient à préciser que cette baisse de crédits résulte de la débudgétisation de la contribution de l'Etat au PNRU . Il s'interroge toutefois sur la pertinence de la fusion des deux programmes budgétaires « Rénovation urbaine » et « Equité territoriale et soutien » qui avait été préconisée par le rapport d'audit du programme n° 202 réalisé en décembre 2007 par le comité interministériel d'audit des programmes. Il considère en effet que la dissociation autorisait une meilleure visibilité des engagements de la loi du 1 er août 2003, contrairement à l'argument avancé selon lequel le regroupement était de nature à faciliter le pilotage opéré par le délégué interministériel à la ville.
L'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) est chargée de mettre en oeuvre le PNRU . Placé sous la tutelle du ministre chargé de la politique de la ville, cet établissement public 23 ( * ) apporte son soutien aux collectivités, aux établissements publics et organismes privés ou publics conduisant des opérations de restructuration urbaine, tant en matière de construction ou réhabilitation de logements sociaux que d'aménagement des quartiers prioritaires de la politique de la ville. L'ANRU mutualise ainsi les contributions financières de l'État, de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), de la Caisse de dépôts et consignations (CDC) et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au titre des bailleurs sociaux (USH).
Jusqu'à la fin de l'année 2008, pour mener à bien son programme de rénovation urbaine dont le coût était estimé à plus de 40 milliards d'euros sur la période 2004-2013, l'agence devait bénéficier de moyens financiers de l'ordre de 12 milliards d'euros abondés à parité stricte par l'Etat et une contribution de l'UESL.
2. Une modification de la participation de l'Etat au financement du PNRU
Le PNRU a fait l'objet d'une série de réévaluations modifiant la participation de l'Etat sur la période 2004-2013 . La dernière, qui résulte de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable 24 ( * ) , a porté à 6 milliards d'euros l'affectation des crédits de l'Etat au PNRU sur la période 2004-2013 avec une dotation annuelle minimum de 465 millions d'euros. En conséquence, votre commission pour avis estime que le projet de budget pour 2009 constitue une véritable rupture puisqu'il introduit une débudgétisation presque totale de la participation de l'Etat au PNRU . Elle espère que cela ne se traduira pas par un désengagement de la part de l'Etat de la politique de la ville.
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Les modifications de la participation de l'Etat au PNRU
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A partir de 2009 et pour les années suivantes, l'origine des moyens d'intervention de l'ANRU est donc largement modifiée par rapport aux exercices antérieurs, une part essentielle de ses ressources étant désormais constituée d'une partie du produit de la participation des employeurs à l'effort de construction dite du « 1 % logement ». Selon le Gouvernement, « les moyens financiers mis à disposition de l'Agence lui permettront d'honorer les engagements pris dans la cadre du Programme national de rénovation urbaine 25 ( * ) ». Selon les informations recueillies par votre commission pour avis, le « 1 % logement » doit permettre à l'UESL de porter sa participation au renouvellement urbain à hauteur de 785 millions d'euros par an.
3. L'état d'avancement du PNRU au 1er novembre 2008
La loi du 1 er août 2003 précise, dans son article 6, que les territoires visés par le PNRU sont « les quartiers classés en zones urbaines sensibles et, à titre exceptionnel, et après avis conforme du maire ou du président de l'EPCI concerné et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales comparables ».
Parmi les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), 189 sites ont été considérés comme prioritaires dès juillet 2002. Au 1 er juillet 2007, les dérogations au titre de l'article 6 ont rendu éligibles 120 sites supplémentaires qui étaient auparavant hors ZUS ainsi que 90 sites jusque là extérieurs à la politique de la ville et répondant à un certain nombre de critères de décrochage socio-économique. Le conseil d'administration de l'ANRU a validé l'extension du PNRU au-delà des 189 quartiers prioritaires et a approuvé la liste de 342 quartiers supplémentaires 26 ( * ) susceptibles de faire l'objet de conventions pluriannuelles, sous réserve de l'existence d'une convention territoriale avec un département ou une région.
Selon les projections de l'ANRU, la totalité du programme devrait avoir fait l'objet de conventions à la fin de l'année 2008 . Selon les informations recueillies par votre commission pour avis auprès de l'ANRU, au 1 er novembre 2008, le comité d'engagement de l'agence avait approuvé 344 projets et signé, parmi eux, 295 conventions (tableau ci après). Ces projets s'étendent sur 196 quartiers prioritaires pour un montant de 36,6 milliards d'euros et concerne près de 3,2 millions d'habitants, la part de l'ANRU s'élevant à 10,4 milliards d'euros de subventions. Les opérations liées au logement qui représentent près de 70 % des investissements et 62 % de la subvention se répartissent ainsi : 120.473 au titre de la construction de logements sociaux 27 ( * ) , 275.152 au titre de la réhabilitation, 128.292 au titre de la déconstruction et 303.847 au titre de la résidentialisation.
Répartition des 295 conventions signées au 1 er novembre 2008
Source : Agence nationale pour la rénovation urbaine.
4. La participation de l'ANRU au programme national de rénovation des quartiers anciens dégradés
Dans son rapport consacré à l'examen des crédits de la ville pour 2008, votre rapporteur pour avis avait souhaité qu'une réflexion puisse être engagée sur la possibilité de traiter la question des centres anciens dégradés dans le cadre de l'ANRU . Il faisait ainsi observer que « l'inscription par les acteurs locaux de quartiers d'habitats anciens parmi la géographie prioritaire des CUCS a confirmé la nécessité d'y agir dans le cadre de la politique de la ville ».
C'est pourquoi il constate avec satisfaction qu'en 2009 il est prévu que l'agence participe à la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) dont l'objectif est de traiter les quartiers anciens concentrant les situations d'habitat indigne, sociales et urbaines les plus difficiles au moyen d'une action globale et intégrée de transformation durable. Il estime par ailleurs que l'action en faveur de ces quartiers ne devrait pas se limiter aux opérations de rénovation urbaine mais concerner l'ensemble des mesures d'accompagnement dans le cadre de la politique de la ville.
Selon le projet annuel de performances, annexé au projet de loi de finances pour 2009, ce programme doit permettre la production de 90.000 logements de qualité ; la réalisation de 50.000 logements locatifs conventionnés dont 5.000 places de logements adaptés ou d'hébergement ; la réhabilitation de 60.000 logements privés ; le traitement d'immeubles en recyclage foncier portant sur environ 30.000 logements très dégradés ; des travaux d'aménagement de proximité et d'équipements publics ; et des actions d'ingénierie avec l'aide à la conduite générale de projet par les communes ou leur groupement.
Au demeurant, les moyens financiers alloués à la mise en oeuvre de ce programme devraient s'élever, selon le Gouvernement, à 2,5 milliards d'euros . L'ANRU estime à 90 millions d'euros le coût d'investissement moyen d'un projet « quartiers anciens », chacun nécessitant environ 26 millions d'euros de subventions dans le cadre du PNRU. Ces subventions seront complétées à l'échelle du programme national par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et la participation des employeurs à l'effort de construction.
Si la mission de l'ANRU dans le cadre du PNRU ne fait pas l'objet d'une remise en question par votre commission pour avis, celle-ci s'inquiète toutefois des perspectives de financement de l'agence après 2009, notamment dans le cadre du désengagement de l'Etat dans le financement de cette dernière.
* 19 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003.
* 20 Pour 5 millions d'euros au titre de la subvention pour charges de service public.
* 21 Le désenclavement des quartiers au titre du plan « Espoir banlieues » prévoit un appel à projets pour développer les transports de proximité et améliorer la qualité de service pour un coût annuel de 5 millions d'euros.
* 22 Un financement de 4 millions d'euros est prévu pour établir des diagnostics précis de gestion des quartiers devant permettre de renforcer l'exigence vis-à-vis des mairies et des gestionnaires de l'habitat en matière de qualité du cadre de vie. Ils seront mis en oeuvre par l'ACSé sur une centaine de sites, pour un coût unitaire moyen de 40.000 euros.
* 23 L'ANRU est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), dont l'organisation a été déterminée par le décret n° 2004-123 du 9 février 2004, créé dans le but de simplifier l'ensemble des procédures et des financements du secteur de la rénovation urbaine.
* 24 L'article 18 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, a modifié l'article 7 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ainsi : « les crédits consacrés par l'État à la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2013, sont fixés à 6 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros ».
* 25 Source : Projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2009.
* 26 La liste des 342 quartiers supplémentaires a été arrêtée par le Conseil d'administration de l'ANRU du 12 juillet 2006 sur la base des besoins locaux recensés par les préfets de région.
* 27 La reconstitution de l'offre locative ne concerne pas les DOM où celle-ci est financée par la ligne budgétaire unique (LBU) de l'Etat.