III. LE DÉBLOCAGE DE LA PARTICIPATION ET LE VERSEMENT DE PRIMES EXCEPTIONNELLES POUR RELANCER LA CONSOMMATION
A. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI : DES MESURES FAVORABLES AU POUVOIR D'ACHAT
1. Le déblocage exceptionnel des droits acquis au titre de la participation (article 2)
a) Les dispositions du projet de loi initial : un déblocage exceptionnel plus encadré en cas d'accord dérogatoire de participation ou d'investissement dans l'entreprise
L'article 2 a pour objet de permettre aux salariés de pouvoir disposer de manière anticipée (« débloquer ») 17 ( * ) , avant le 30 juin 2008 , des sommes attribuées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise, « sur simple demande du bénéficiaire ».
Les sommes portent sur les droits au titre de la participation « affectés avant le 31 décembre 2007 », pour leur valeur au jour du déblocage. La mesure exceptionnelle de déblocage porte ainsi sur l'ensemble des droits acquis au titre de la participation fin 2007.
Des dispositions particulières sont prévues pour les entreprises ayant mis en place un accord dérogatoire de participation , suivant une formule de calcul de la réserve spéciale de participation supérieure au minimum légal, en application des dispositions de l'article L. 442-6 du code du travail :
- les mesures particulières de déblocage portent sur tout ou partie des sommes attribuées au titre de la participation au-delà du minimum légal , tel que défini par l'article L. 442-2 du code du travail ;
- pour ces sommes excédant le minimum légal, le déblocage ne peut avoir lieu qu'après conclusion d'un accord collectif ou recours au référendum d'entreprise (selon les procédures définies respectivement aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail) ou « sur décision unilatérale de l'employeur ».
Enfin, des dispositions spécifiques sont également prévues dans l'hypothèse où les sommes versées au titre de la participation ont été investies dans l'entreprise 18 ( * ) . Afin de « préserver les intérêts de l'entreprise » et ses investissements, le déblocage anticipé ne peut intervenir qu'après conclusion d'un accord collectif ou recours au référendum d'entreprise.
Les modalités du déblocage sont précisées par les paragraphes II à VI de l'article 2 du présent projet de loi :
- une seule demande de déblocage devra être présentée, après la publication de la loi au Journal officiel, avant le 30 juin 2008 ; il sera procédé au déblocage « en une seule fois » ;
- le déblocage exceptionnel est limité à 10.000 euros , nets de prélèvements sociaux ;
- afin d'inciter au déblocage exceptionnel, les sommes ainsi versées sont exonérées d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux ; en revanche, elles sont assujetties à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) 19 ( * ) ;
- les droits acquis au titre du plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) sont exclus du champ de la mesure de déblocage exceptionnel anticipé ;
- les employeurs devront informer les salariés des droits acquis au titre du déblocage anticipé, dans un délai de deux mois à compter de la publication de la loi.
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
b) La position de votre commission des finances
Votre commission des finances, naturellement favorable à l'augmentation du pouvoir d'achat des Français, est également soucieuse de préserver l'investissement à moyen et long termes des entreprises françaises et d'encourager la participation des salariés aux résultats de l'entreprise.
A cet égard, votre rapporteur pour avis estime indispensables les limites apportées au dispositif de déblocage exceptionnel proposé au présent article, lequel prévoit notamment des mesures particulières en cas d'accord dérogatoire et pour préserver les investissements dans les entreprises. Il se félicite également que le PERCO, qui est un instrument d'épargne retraite à long terme, soit exclu du champ d'application du dispositif prévu.
Il souhaite cependant souligner les incertitudes quant à l'impact attendu sur le pouvoir d'achat .
A titre de comparaison, le précédent déblocage exceptionnel des droits acquis au titre de la participation 20 ( * ) avait porté, en 2004, sur plus de 7 milliards d'euros . Les deux tiers de ces sommes auraient été affectés à d'autres supports d'épargne, tels que l'assurance vie.
Si l'on tient compte de l'augmentation depuis 2004 de l'encours de l'épargne salariale (compris fin 2007 entre 85 milliards d'euros, selon l'Association française pour la gestion financière, et 100 milliards d'euros selon le gouvernement), et en estimant que la part des sommes dont le salarié disposerait de manière anticipée serait identique à celle observée en 2004, on peut estimer que le déblocage proposé au présent article pourrait s'élever à 12 milliards d'euros , dont un tiers (soit 4 milliards d'euros) serait affecté à la consommation des ménages , et les deux-tiers restants à d'autres produits d'épargne.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances émet donc un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 2 .
2. La possibilité de versement d'une prime exceptionnelle dans les petites et moyennes entreprises (article 3)
a) Une mesure ciblée pour les salariés n'ayant pas accès à la participation
L'article 3 ouvre la possibilité de verser une prime exceptionnelle aux salariés dans les entreprises de moins de cinquante salariés qui ne sont pas soumises au régime obligatoire de la participation .
Le dispositif proposé par le présent article consiste en une prime exceptionnelle d'un montant de 1.000 euros maximum par salarié . Elle serait versée au plus tard le 30 juin 2008 , après conclusion d'un accord collectif ou d'un référendum d'entreprise, dans les conditions prévues à l'article L. 442-10 du code du travail.
L'accord collectif pourra prévoir une modulation entre les salariés selon six critères limitativement énumérés 21 ( * ) . Il est par ailleurs prévu des clauses de non-substitution aux différents éléments de rémunération ou aux augmentations de rémunération .
Les sommes ainsi versées sont exonérées de prélèvements sociaux ; en revanche, elles sont assujetties à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et il n'est pas prévu d'exonération d'impôt sur le revenu.
Enfin, il est proposé que l'employeur notifie à l'organisme de recouvrement dont il relève, le montant des sommes versées au titre de cette prime exceptionnelle.
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
b) La position de votre commission des finances
Votre rapporteur pour avis observe que la mesure proposée au présent article complète les dispositions de l'article 2, en permettant aux entreprises n'ayant pas mis en place d'accord de participation d'accorder aux salariés des ressources complémentaires au titre du pouvoir d'achat .
S'agissant de l'effet de ses mesures sur la consommation des ménages, un précédent dispositif 22 ( * ) aurait permis de distribuer, en 2006, entre 600 et 700 millions d'euros aux salariés des petites et moyennes entreprises. La mesure proposée au présent article est plus souple puisqu'elle prévoit, contrairement à celle adoptée en 2006, des discussions au sein même des entreprises. L'article 3 du présent projet de loi devrait donc conduire à l'attribution de primes d'un montant au moins équivalent à la mesure adoptée en 2006.
Votre commission des finances émet un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 3 .
B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS
Votre rapporteur pour avis se félicite des mesures proposées dans le présent projet de loi s'agissant de la participation, puisqu'elles sont favorables au pouvoir d'achat.
Il estime cependant qu'elles doivent être complétées pour étendre la portée de la participation et de l'intéressement comme instruments de partage des bénéfices dans l'entreprise et d'encouragement des agents publics à améliorer les services publics. L'objectif poursuivi est triple : renforcer la compétitivité de l'économie française, partager plus équitablement les fruits de la croissance, améliorer le pouvoir d'achat des salariés.
Trois amendements sont ainsi proposés , portant articles additionnels après l'article 2 :
- une incitation à étendre la formule de participation égale au tiers du bénéfice fiscal , en prévoyant l'ouverture de négociations sur cette base au moins tous les trois ans dans les branches déjà dotées d'un plan d'épargne interentreprises (PEI) ;
- un rapport au gouvernement sur l' intéressement des agents publics aux économies de gestion réalisées dans les trois fonctions publiques et le secteur public ;
- le relèvement du plafond d'abondement par l'employeur des versements sur un PEE ou un plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO).
1. Prévoir des négociations par branche tous les trois ans sur la « règle des trois tiers » afin de calculer la participation
Lors de la discussion du projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié 23 ( * ) , le Sénat a adopté, sur l'initiative de votre rapporteur pour avis, un amendement prévoyant que les accords dérogatoires de participation - plus favorables que le minimum légal - pouvaient retenir comme base de calcul la règle des « trois tiers ». Dans cette hypothèse, la participation aux résultats de l'entreprise dont bénéficient les salariés atteint un tiers du bénéfice net fiscal, un deuxième tiers étant distribué aux actionnaires sous forme de dividendes et un dernier tiers étant affecté aux résultats de l'entreprise. L'entreprise reste naturellement libre de moduler la répartition des deux tiers restants (hors participation) entre les dividendes et les investissements.
L'amendement portant article additionnel après l'article 2 tend à encourager la conclusion de tels accords dérogatoires, sur la base de la règle des trois tiers, dans les branches couvertes par un ou plusieurs plans d'épargnes interentreprises .
Votre rapporteur pour avis est conforté dans sa démarche par les déclarations du Président de la République dans ses voeux en début d'année 2008, lequel s'est prononcé pour un « rééquilibrage du succès entre les actionnaires et les salariés » « quand les entreprises ont du succès ». De fait, votre rapporteur pour avis estime indispensable une répartition équitable des fruits de la croissance, entre les salariés, les actionnaires et les investissements nécessaires à la poursuite du développement des entreprises. C'est une telle logique qui sous-tend la « règle des trois tiers ».
L'amendement proposé vise à prévoir une négociation triennale obligatoire en vue de la conclusion de tels accords de participation, dans les branches dotées d'une convention collective ou, à défaut, d'accords professionnels ou interprofessionnels .
Afin de préparer la négociation dans les meilleures conditions pour les salariés, il est proposé que la partie patronale remette aux organisations de salariés, au moins quinze jours avant l'ouverture de la négociation, un rapport sur les conséquences de l'application de la règle des trois tiers dans la branche concernée. Ce rapport comprendrait, notamment, des simulations fiscales et sociales.
Le II du dispositif proposé opère, par coordination, une transposition dans la nouvelle partie législative du code du travail, en cours d'examen.
2. Envisager concrètement l'extension de l'intéressement aux agents des trois fonctions publiques
Un deuxième amendement a pour objet de développer l'intéressement au sein de la fonction publique et des entreprises publiques. Un rapport du gouvernement au Parlement sur ce sujet est déjà prévu, en application des dispositions de l'article 15 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.
Ce rapport aurait dû être déposé avant la fin de l'année 2007. Comme il n'a pas été publié dans ce délai, le présent amendement a d'abord pour objet d' accorder au gouvernement un « délai supplémentaire » de six mois pour le dépôt de ce rapport , tout en en précisant le contenu.
D'une part, ce rapport examinera, notamment, dans quelles conditions juridiques les agents de la fonction publique et du secteur public pourraient être intéressés aux résultats et aux performances, en particulier les économies de gestion réalisées. Ces sommes pourraient ainsi être distribuées sous forme de primes exceptionnelles. Il conviendrait aussi d'examiner les modalités d'association des organisations syndicales représentatives de fonctionnaires à la création d'un régime d'intéressement dans la fonction publique.
D'autre part, le rapport du gouvernement devra aussi examiner les mesures prises ou envisagées dans les trois fonctions publiques, ainsi que dans le secteur public .
Cette réflexion a déjà été engagée par votre rapporteur pour avis à l'automne 2006 lors de la discussion du projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié 24 ( * ) .
La mesure envisagée s'inscrit pleinement dans le cadre d'une amélioration de l'efficacité de l'action publique , telle que la prévoit la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
3. Relever les plafonds d'abondement de l'employeur sur un PEE ou un PERCO
Le troisième amendement proposé vise à doubler les plafonds d'abondement de l'employeur des versements sur un plan d'épargne d'entreprise ( PEE ) ou un plan d'épargne pour la retraite collectif ( PERCO ).
La mesure proposée prend tout son sens après les observations formulées par le Président de la République lors des cérémonies de voeux en début d'année 2008, qui s'est déclaré ouvert à une nette augmentation du plafond de la réserve spéciale de participation (RSP). La RSP pourrait ainsi, selon le chef de l'Etat, doubler ou tripler.
Le relèvement du plafond d'abondement ferait suite à un précédent amendement adopté par le Sénat en 2006, sur l'initiative de votre rapporteur pour avis, lors de l'examen du projet de loi précité pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié. L'amendement adopté en 2006 avait permis de fixer les plafonds d'abondement de l'employeur sur un PEE et sur un PERCO en fonction d'une référence réévaluée chaque année (le plafond de la sécurité sociale) et non plus de manière absolue.
Les nouveaux plafonds d'abondement proposés dans l'amendement au présent projet de loi sont les suivants :
- pour les versements sur un PEE , 16 % (et non plus 8 %) du plafond annuel de la sécurité sociale , soit 5.324 euros par salarié (au lieu de 2.662 euros) en 2008 ;
- pour les versements sur un PERCO, 32 % (et non plus 16 %) du plafond annuel de la sécurité sociale , soit 10.648 euros par salarié (au lieu de 5.324 euros) en 2008.
Le II du dispositif proposé opère, par coordination, une transposition dans la nouvelle partie législative du code du travail, en cours d'examen.
Votre commission des finances vous demande d'adopter ces trois amendements portant articles additionnels après l'article 2.
***
Sous le bénéfice de ces observations , votre commission des finances émet un avis défavorable sur la proposition de loi n° 116 (2007-2008) en faveur du pouvoir d'achat, et un avis favorable sur le projet de loi n° 151 (2007-2008) pour le pouvoir d'achat ainsi modifié.
* 17 Le déblocage exceptionnel peut ainsi avoir lieu avant l'expiration du délai de droit commun, soit cinq ans en application des dispositions de l'article L. 442-7 du code du travail. Ce délai est porté à huit ans pour les entreprises n'ayant pas conclu d'accord collectif en matière de participation, conformément à l'article L. 442-12 du code du travail.
* 18 Il s'agit des cas où les droits acquis dans le cadre de la participation ont permis l'attribution de titres de l'entreprise ou d'une entreprise qui lui est liée, l'acquisition de parts ou d'actions d'organismes de placements collectifs de valeurs immobilières ou l'affectation des sommes par l'entreprise à un fonds d'investissement.
* 19 Il s'agit des exonérations prévues à l'article L. 442-8 du code du travail en cas de conservation des sommes acquises au titre de la participation pendant un délai minimum, soit cinq ans dans le droit commun.
* 20 Loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.
* 21 Le salaire, la qualification, le niveau de classification, la durée du travail, l'ancienneté, la durée de présence du salarié dans l'entreprise.
* 22 Loi n° 2006-1770 précitée du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.
* 23 Loi n° 2006-1770 précitée du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.
* 24 Loi n° 2006-1770 précitée du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.