II. LA CONVERSION EN RÉMUNÉRATION DES JOURS DE REPOS ET DES DROITS AFFECTÉS AU COMPTE ÉPARGNE TEMPS
A. DES MESURES À EFFET IMMÉDIAT VISANT À AUGMENTER LE POUVOIR D'ACHAT DES SALARIÉS BÉNÉFICIAIRES DE JOURS DE REPOS
1. Le projet de loi initial, un dispositif incitatif de monétarisation des jours de repos en faveur des salariés
L'article 1 er du présent projet de loi prévoit la possibilité pour le salarié, avec l'accord de l'employeur, de renoncer aux jours de repos dont il disposerait avant le 1 er janvier 2008. Ces demi-journées ou journées travaillées donneraient lieu à une majoration de salaire négociée entre le salarié et l'employeur.
Ce dispositif constitue une application concrète du programme du Président de la République en faveur du pouvoir d'achat suivant le principe « travailler plus, pour gagner plus » et vise à donner un complément de rémunération immédiat, par le rachat de jours de repos . Il s'inscrit dans le prolongement de la loi du 21 août 2007 précitée en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat et vient compléter le dispositif d'exonérations des heures supplémentaires entré en vigueur le 1 er octobre 2007.
Ce dispositif de monétarisation se décline en trois volets :
- le rachat des jours de repos résultant de la réduction du temps de travail (RTT) pour les salariés soumis à la législation sur la durée du travail. Les périodes travaillées donnent lieu à une majoration de salaire suivant le taux de majoration applicable dans l'entreprise ;
- la conversion des jours de repos au titre du forfait jours auquel les intéressés ont renoncé. Ce régime s'applique aux cadres pour lesquels la durée du travail est fixée par une convention dite « au forfait » 13 ( * ) . La majoration de salaire, négociée entre le salarié et l'employeur, ne peut être inférieure à 10 % ;
- et, enfin, le rachat des droits accumulés par le salarié sur le compte épargne-temps en contrepartie du renoncement aux jours de repos correspondants, hormis les droits affectés au titre du congé annuel.
2. Une extension du dispositif résultant des modifications de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté, le 20 décembre 2007, le présent projet de loi en première lecture. Les modifications apportées ont été adoptées avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission saisie au fond .
La définition des droits à repos pouvant être convertis en rémunération initialement prévue dans le projet de loi portait sur tous les droits acquis au 31 décembre 2007. A l'initiative de notre collègue député Frédéric Lefebvre, celle-ci a été étendue, par l'Assemblée nationale, aux droits acquis jusqu'au 30 juin 2008. Cette extension ouvre ainsi la possibilité pour les salariés qui, d'ores et déjà, auraient utilisé au 31 décembre 2007 l'ensemble de leurs droits de repos au titre de la RTT de bénéficier de la possibilité de racheter les jours de repos acquis entre le 1 er janvier et le 1 er juillet 2008.
Corrélativement, la date butoir de la demande de monétarisation faite par le salarié à son employeur a été reculée du 30 juin 2008 au 30 juillet 2008 14 ( * ) . Votre commission des finances estime que cette date, qui ne coïncide ni avec le dernier jour du mois, peut être source de confusion et d'incompréhension pour les salariés, et propose que ce délai puisse inclure la journée du 31 juillet 2008 afin que les demandes qui auraient pu être effectuées, en toute bonne foi, le dernier jour du mois de juillet ne soient pas rejetées.
S'agissant des droits affectés à un compte épargne temps, ceux-ci font l'objet, dans le droit existant, d'une liquidation dès lors qu'ils excèdent un certain montant, le salarié percevant une indemnité issue de leur conversion monétaire. Il en résulte que, lorsque les droits accumulés par le salarié atteignent le plafond fixé, ils sont automatiquement liquidés, en contradiction avec la logique du dispositif supposant que le salarié choisisse le moment où il doit faire usage de ses droits. C'est pourquoi, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Pierre Morange, rapporteur au nom de la commission saisie au fond, a adopté un article 1 er bis visant à mettre en oeuvre un dispositif d'assurance ou de garantie pour les droits qui excèderaient le plafond précité. A défaut de convention ou d'accord collectif dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi pour le pouvoir d'achat, un dispositif légal de garantie serait mis en place.
Un article 1 er ter , adopté à l'initiative de notre collègue député Pierre Méhaignerie, permet aux salariés de décider, en accord avec l'employeur, de convertir en rémunération tout ou partie de leurs droits à repos compensateur. Les heures en cause donneraient lieu à une majoration salariale dont le taux ne pourrait pas être inférieur au taux de majoration des heures supplémentaires fixé par la convention ou l'accord collectif applicable à l'entreprise. A défaut d'accord, la majoration salariale ne pourrait pas être inférieure à 25 % pour les huit premières heures et 50 % au delà.
B. UN DISPOSITIF D'INCITATION VOLONTAIREMENT LIMITÉ DANS LE TEMPS
La mise en oeuvre de ce dispositif et l'effet sur l'augmentation du pouvoir d'achat des salariés résultant de la conversion en rémunération de leurs jours de repos voulue par le gouvernement, repose sur l'application d'un régime d'exonération de cotisations sociales. Celui-ci est volontairement limité dans le temps afin, d'une part, de liquider le stock de RTT non pris par les salariés au 31 décembre 2007, et d'autre part, de convertir les RTT non prises entre le 1 er janvier et le 30 juin 2008. Elle a pour but de donner « un coup de pouce » immédiat au pouvoir d'achat. Il viendrait compléter les mesures déjà mises en oeuvre dans le cadre de la loi TEPA précitée en faveur notamment de la défiscalisation des heures supplémentaires.
1. Les régimes d'exonérations applicables
L'article 1 er , tel qu'il a été adopté à l'Assemblée nationale, donne lieu à l'application de régimes d'exonération différents selon que la monétarisation des droits s'applique pour la période antérieure au 31 décembre 2007 ou entre le 1 er janvier et le 30 juin 2008.
Dans le premier cas, s'agissant du stock de jours de repos affectés au 31 décembre 2007, le caractère incitatif du présent projet de loi repose sur l'exonération de cotisations de la part patronale et de la part salariale à l'exception de la CSG et de la CRDS. Il convient de noter que la rémunération résultant de ce rachat reste soumise au régime fiscal d'imposition sur le revenu . La limitation à 10 jours ouvrant droit à exonération a été supprimée à l'Assemblée nationale.
En revanche, s'agissant des droits acquis entre le 1 er janvier et le 30 juin 2008, le régime d'exonération applicable est celui de la loi TEPA qui prévoit une exonération forfaitaire de 50 centimes d'euros par heure sur la part patronale, soit 3,50 euros par jour, et une exonération fiscale et sociale totale pour les salariés .
Le présent projet de loi instaure ainsi un nouveau régime d'exonérations de cotisations sociales pour le rachat du stock de jours de RTT accumulé au 31 décembre 2007 et applique le dispositif d'exonérations fiscale et sociale issu de la loi TEPA pour le flux des droits acquis entre le 1 er janvier et le 30 juin 2008.
2. Les gains escomptés en termes de pouvoir d'achat pour les salariés et de coût pour les employeurs
Dans la mesure où le rachat des droits à repos du salarié s'inscrit dans une négociation entre celui-ci et l'employeur, et suppose l'accord de ce dernier, le caractère incitatif du dispositif concerne les deux parties, en prévoyant pour chacune un intérêt financier suffisamment déterminant.
Ainsi, pour un salarié rémunéré à hauteur de deux fois le SMIC qui souhaiterait racheter une journée de RTT, à laquelle une majoration de 25 % serait retenue, l'application du dispositif du présent projet de loi reviendrait à un gain direct en pouvoir d'achat de 136 euros . Pour le rachat d'un jour de repos acquis entre le 1 er janvier le 30 juin 2008, suivant le mode de calcul d'exonération des heures supplémentaires propre à la loi TEPA, le gain serait de 148 euros.
Comme il est illustré dans l'encadré ci-dessous, l'employeur bénéficierait dans chacun des cas d'un avantage financier par rapport au coût d'une journée non exonérée.
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Exemples de coûts pour l'employeur et de gains en
pouvoir d'achat pour le salarié
Pour un salarié rémunéré à hauteur de deux fois le SMIC, le rachat d'une journée de RTT, majorée de 25 %, présente, en dehors de tout dispositif d'exonération, un coût de 213 euros pour l'employeur. L'application du dispositif « Pouvoir d'achat » sur un jour racheté issu de droits acquis au 31 décembre 2007 présente : - un coût net pour l'employeur de 148 euros (après exonération de la part patronale) ; - un gain pour le salarié de 136 euros (après exonération de la part salariale à l'exception de la CSG et de la CRDS). Hors exonération, ce gain se serait limité à 116 euros. L'application du dispositif « TEPA » sur un jour racheté issu de droits acquis entre le 1 er janvier et le 30 juin 2008 présente : - un coût net pour l'employeur de 209 euros (après exonération forfaitaire de la part patronale de 0,50 euro par heure) ; - un gain pour le salarié de 148 euros (après exonérations fiscale et sociale). Source : ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité |
Selon l'INSEE, 38 % des salariés, soit 8 millions de personnes, sont concernés par l'attribution de jours de RTT et 10 %, soit 1,6 million de salariés, bénéficient du forfait jours. Enfin, 6 % disposent d'un compte épargne-temps. Celui-ci est en moyenne provisionné de 15 jours. Les bénéficiaires de RTT disposent en moyenne de 13 journées.
3. Quel coût pour les finances publiques ?
L'application du dispositif d'exonération de cotisations sociales pose la question du coût pour les finances publiques d'une telle mesure et de la compensation que l'Etat verserait à la sécurité sociale.
Votre rapporteur pour avis rappelle que l'adoption de ce texte viendrait aggraver le déficit de l'Etat, déjà fixé à 41,7 milliards d'euros au titre de la loi de finances pour 2008, et qui intègre les 5,1 milliards d'euros de recettes de l'Etat affectés à la sécurité sociale pour assurer la compensation de l'exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires mise en place par la loi TEPA précitée.
Il constate que le présent projet de loi n'est accompagné ni d'études d'impact, ni de projections en termes de volume de jours de repos rachetés. Dans ces conditions, aucune estimation du coût induit par l'article 1 er pour les finances publiques n'a pu être établie .
Le gouvernement estime, pour sa part, que le rachat des RTT accumulés au 31 décembre 2007 représentera une source de recettes supplémentaires de CSG, de CRDS et d'imposition sur le revenu qui n'auraient pas eu lieu sans la mise en place de ce dispositif. Il renvoie le principe de la compensation des exonérations de cotisations sociales à la discussion des projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
Or, le principe de compensation aux organismes de sécurité sociale, par l'Etat, des exonérations de cotisations sociales est codifié à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
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Les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale « Toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. « Cette compensation s'effectue sans préjudice des compensations appliquées à la date d'entrée en vigueur de ladite loi. « La règle définie au premier alinéa s'applique également : « 1° A toute mesure de réduction ou d'exonération de contribution affectée aux régimes susmentionnés, aux organismes concourant à leur financement ou à l'amortissement de leur endettement et instituée à compter de la publication de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ; « 2° A toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions instituée à compter de la publication de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 précitée. « A compter de la date de publication de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 précitée, tout transfert de charges opéré entre l'Etat et les régimes et organismes mentionnés au 1° donne lieu à compensation intégrale entre lesdits régimes ou organismes et le budget de l'Etat ». |
Toutefois, n'ayant qu'une portée législative « simple », plusieurs dérogations à ce principe ont vu le jour. Lors de l'examen du projet de loi organique relatif aux lois de financements de la sécurité sociale, le législateur avait ainsi souhaité accorder une portée plus grande à ce principe de compensation, sans toutefois lui conférer un caractère absolu.
Le IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose ainsi, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base » 15 ( * ) .
L'article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 16 ( * ) pose cinq dérogations au principe de compensation.
En outre, cette compensation à la sécurité sociale prend deux formes :
- l'affectation de tout ou partie d'impôts ou taxes : allègements généraux de cotisations sociales patronales, exonérations portant sur les rémunérations accordées au titre des heures supplémentaires et complémentaires en application de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) ;
- des dotations destinées à compenser les exonérations dites « ciblées » (en faveur d'une catégorie ou d'une zone spécifiques).
Le tableau ci-après retrace le coût global des exonérations de cotisations sociales.
Au final, votre commission des finances s'interroge sur le coût des mesures d'exonération de cotisations de sécurité sociale. Elle considère que ce dispositif d'incitation, qui repose essentiellement sur la mise en place de ces exonérations sociales, devrait faire l'objet d'un chiffrage.
Aussi, elle note avec satisfaction l'adoption, à l'Assemblée nationale, d'un amendement déposé par notre collègue députée Marisol Touraine, demandant la transmission au Parlement, avant le 1 er octobre 2008, d'un bilan de l'application du projet de loi.
C'est pourquoi, sous le bénéfice de ces observations, et de la présentation d'un amendement visant à clarifier la date limite de demande de rachat faite par le salarié, votre commission des finances émet un avis favorable à l'adoption de l'article 1 er ainsi modifié , ainsi qu'aux articles 1 er bis et 1 er ter, sans modification .
* 13 Le forfait en jours prévoit un nombre de jours travaillés qui ne peut être dépassé, le maximum légal étant de 217 jours. Il peut être inférieur selon le contenu de l'accord. Le forfait s'évalue sur une période de 12 mois. Il ne peut donc être fait application des heures supplémentaires. S'il y a dépassement, aucun paiement n'est du, cependant un report des jours de repos est effectué.
* 14 Le texte adopté à l'Assemblée nationale prévoit que le dispositif s'applique aux demandes des salariés formulées avant le 31 juillet 2008.
* 15 En application des dispositions précitées, cette disposition s'applique également :
1° A toute mesure de réduction ou d'exonération de contributions affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ou aux organismes concourant à leur financement ou à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, ou aux organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
2° A toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions ;
3° A toute modification des mesures non compensées à la date de l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
* 16 Loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007.