II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le mercredi 21 novembre 2007 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 2008 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et articles 49 à 51 bis rattachés).
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a tout d'abord indiqué que les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élèvent pour 2008 à environ 12 milliards d'euros, dont 60 % consacrés à l'allocation de parent isolé (API), l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'aide médicale d'Etat (AME), qui devraient à nouveau connaître une forte progression.
Ces crédits sont en légère baisse par rapport à 2007, en raison de la diminution des crédits alloués aux rapatriés, de la moindre participation de l'Etat au financement de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) et du remplacement du programme « accueil des étrangers et intégration » par un nouveau programme majoritairement consacré à l'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA).
Les priorités de la mission portent cette année sur les politiques de solidarité en faveur des personnes les plus démunies et sur la mise en oeuvre de la loi « Handicap ».
Les politiques de solidarité en faveur des personnes défavorisées s'articulent autour de trois axes : l'accueil des personnes dépourvues de logement, l'amélioration des conditions d'accès aux soins et l'incitation au retour à l'emploi.
Sur les questions d'hébergement, l'objectif pour 2008 est de permettre l'application effective du droit au logement opposable institué par la loi du 5 mars 2007, qui s'applique en premier lieu aux personnes sans abri.
Le plan triennal en faveur de l'hébergement d'urgence, conforté par la mise en oeuvre du plan d'action renforcé pour les sans abri (Parsa), doit y contribuer en permettant une prise en charge plus longue en centres d'hébergement d'urgence et une diversification de l'offre d'hébergement, afin de mieux répondre aux besoins spécifiques des publics accueillis. Ainsi, les centres d'hébergement seront désormais ouverts toute l'année, et non plus durant la seule période hivernale. Estimant que le surcoût qui en résultera ne sera que partiellement couvert, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a proposé de compléter ces crédits par voie d'amendement.
Se félicitant par ailleurs de la forte augmentation de la dotation consacrée au financement des places ouvertes en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), il a déploré, en revanche, qu'aucun crédit ne soit prévu pour assainir leur situation financière. Il a annoncé qu'il présenterait un amendement visant à assurer leur rebasage.
Enfin, il convient de signaler la création de trois mille places en maisons relais, dont une centaine ouvertes à titre expérimental pour permettre la prise en charge adaptée de personnes vieillissantes ou souffrant de handicaps psychiques.
Concernant les crédits destinés à améliorer les conditions d'accès aux soins, la diminution de 56 % de la contribution de l'Etat au fonds CMU s'explique par l'augmentation des recettes affectées au fonds CMU - taxe sur les alcools, fraction de droits tabacs - qui ont permis à l'Etat de réduire d'autant sa subvention d'équilibre. Toutefois, le forfait sur la base duquel le fonds rembourse la Cnam n'a pas été revalorisé depuis 2006, soit un manque à gagner pour la sécurité sociale qui atteindra plus de 400 millions d'euros en 2008.
On constate en revanche une nette amélioration dans le financement de l'AME, l'Etat ayant remboursé sa dette à la sécurité sociale, soit 920 millions d'euros dus au 31 décembre 2006. L'augmentation des crédits, portés de 233 millions à 413 millions d'euros en 2008, atteste également de la volonté du Gouvernement d'établir des prévisions de dépenses plus sincères. Mais il faudra aussi qu'il s'engage à combler, en loi de finances rectificative, le déficit déjà estimé à 270 millions d'euros pour l'année 2007.
S'agissant du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a regretté que la participation de l'Etat pour 2008 soit limitée à moins de 10 % des recettes. A partir du moment où le fonds de roulement sera épuisé, il faudra l'augmenter progressivement jusqu'à 30 %, au minimum.
Enfin, l'incitation au retour à l'emploi des titulaires de minima sociaux constitue un axe fort des politiques menées. L'expérimentation, dans une vingtaine de départements, du RSA pour les titulaires du RMI et de l'API en est un bon exemple. Elle prolonge les mesures prises dans la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux, qui ont permis la diminution du nombre de titulaires de « l'API courte » (4 %) et du RMI (6 %).
Cette amélioration bénéficie en premier lieu aux départements qui se sont vu confier la gestion du RMI depuis 2004. Leur implication active dans la démarche d'insertion des bénéficiaires des minima sociaux sera désormais récompensée par le versement d'enveloppes prélevées sur le nouveau fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Doté d'1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008, il a une triple vocation de compensation, de péréquation et de valorisation des actions menées en faveur de l'insertion. Ainsi, plus de 90 % des dépenses engagées par les départements seront compensées par cet abondement complémentaire annuel de 500 millions d'euros, qui s'ajoute à la fraction des recettes de TIPP désormais versée mensuellement aux départements.
S'agissant du financement de l'API, plus d'un milliard d'euros y sera consacré en 2008, soit une hausse de 12,1 % par rapport à 2007, qui fait suite au remboursement de sa dette par l'Etat. Il s'agira toutefois de veiller à ce que le déficit prévisible de 2007 soit résorbé en loi de finances rectificative et que les mesures d'économies prises par le Gouvernement permettent de contenir les dépenses en 2008.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a ensuite abordé les crédits relatifs à la politique du handicap, soit 8,1 milliards d'euros en 2008. Il a rappelé que la politique en faveur des personnes handicapées et dépendantes a mobilisé en 2007 près de 50 milliards d'euros.
Les ressources d'existence des personnes handicapées sont le premier poste de dépense pour l'Etat : l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) représentent plus de 70 % du programme et, outre l'apurement de la dette contractée au titre de ces deux minima jusqu'en 2006, plus de 5,7 milliards d'euros y seront consacrés en 2008.
Pourtant, le ralentissement de la hausse des dépenses se confirme, en raison notamment de l'arrivée à soixante ans d'un grand nombre de bénéficiaires qui basculent dans le système de retraite. Cette tendance est confortée par la mise en place de mesures de contrôle permettant de veiller à la stricte application de la subsidiarité de l'AAH par rapport aux avantages vieillesse.
La seconde priorité de la politique du handicap en 2008 est d'améliorer la compensation des conséquences du handicap, sachant toutefois que l'Etat n'a pas vocation à participer au financement de la prestation de compensation du handicap (PCH), qui relève des départements et de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). La montée en charge de cette PCH est plutôt lente, mais elle s'est accélérée : 37 400 prestations pourraient être versées en 2007, contre 9 300 un an plus tôt, soit une dépense de 300 millions d'euros en 2007, alors qu'elle était de 81 millions en 2006. Pour 2008, la CNSA table sur la poursuite de cette tendance et sur une dépense comprise entre 450 et 500 millions d'euros. Il résulte de cette situation un excédent de trésorerie pour les départements qui disposent, depuis 2006, de recettes prélevées sur la « Journée de solidarité » en compensation des dépenses prévisionnelles liées à la PCH. M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a envisagé le redéploiement de cette somme inutilisée, qui pourrait atteindre, en 2007, près de 700 millions d'euros.
Parmi les pistes à explorer, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a évoqué plusieurs éléments de la compensation collective sous-dotés ou privés de crédits en 2008, tels que les fonds départementaux de compensation du handicap ou le fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées (Fiah), qui ne sont toujours pas en mesure d'assumer pleinement leurs missions. Ils devraient néanmoins être alimentés via un fonds de concours de la CNSA, mais il ne s'agit pas d'un financement durable.
Pourtant, l'ampleur des investissements à financer en application de la loi du 11 février 2005 nécessiterait que les communes se préoccupent dès maintenant de cette question, en mettant en place la commission chargée d'établir, avant la fin de l'année 2008, leur diagnostic d'accessibilité des constructions, voiries et moyens de transport.
En outre, les crédits finançant les forfaits d'auxiliaire de vie n'ont pas été reconduits. Certes, la PCH a vocation à couvrir l'intégralité du coût de ces services, mais elle n'est pas encore très répandue et cela justifierait le maintien, au moins transitoire, de cette aide forfaitaire d'autant que le tarif de remboursement laisse souvent subsister un reste à charge pour la personne handicapée.
Enfin, la compensation collective se fait également à travers l'accueil en établissements et services médico-sociaux financés par l'assurance et à la marge par l'Etat dans le cadre du contrat de plan Etat-région pour la période 2007-2013, suivant un calendrier défini par les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (les Priac).
Par ailleurs, l'Etat contribuera en 2008 à hauteur de 244 millions d'euros au financement des mesures de protection des majeurs placés sous tutelle ou curatelle, soit une augmentation de plus de 20 % par rapport à 2007. Cette hausse se justifie par l'augmentation des mesures de protection du vieillissement de la population et d'une moindre implication des familles. Toutefois, la réforme prévue par la loi du 5 mars 2007, qui doit entrer en vigueur en 2009, devrait aboutir à un système de protection plus juste et moins coûteux.
Abordant enfin la question de l'emploi des personnes handicapées, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a rappelé que les politiques mises en oeuvre ont une double finalité :
- développer les capacités d'accueil dans le secteur protégé, en établissement et service d'aide par le travail (Esat) et en entreprises adaptées, en augmentant le nombre d'emplois disponibles dans ces structures et en offrant une rémunération plus incitative (2,6 milliards d'euros en 2008) ;
- favoriser l'accès des personnes handicapées à l'emploi en milieu ordinaire, que ce soit dans la fonction publique ou dans les entreprises privées grâce au financement par l'Agefiph et le fonds « fonction publique » (FIPHFP) de primes d'incitation à l'embauche ou d'aides à l'aménagement des postes de travail.
Saluant les actions menées par l'Agefiph, qui ont déjà donné des résultats encourageants, il a regretté en revanche que celles mises en oeuvre par le FIPHFP demeurent embryonnaires, ce qui se traduit par un excédent de trésorerie « dormant » qui atteint 130 millions d'euros à la fin du troisième trimestre de 2007. Il a émis le voeu que ce nouveau fonds, doté depuis peu d'un nouveau président, prenne la mesure de sa mission et s'inspire des actions développées par l'Agefiph, afin que les employeurs publics deviennent exemplaires dans ce domaine.
En conclusion, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2008 et aux articles 49 à 51 bis qui lui sont rattachés, sous réserve des amendements qu'il présentera.
M. Nicolas About, président , a rappelé que la commission des affaires sociales avait initialement demandé la fusion de l'Agefiph et du FIPHFP afin d'accroître l'efficacité des politiques d'emploi en faveur des personnes handicapées.
M. Claude Domeizel s'est interrogé sur les crédits qui concourent à la politique du handicap à hauteur des 50 milliards d'euros annoncés par le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a indiqué que les dépenses consacrées à la politique en faveur des personnes handicapées et dépendantes comprennent non seulement les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », mais aussi ceux d'autres missions - « Travail et emploi », « Anciens combattants », « Enseignement scolaire » - qui totalisent 10,5 milliards d'euros. A ces crédits s'ajoutent ceux consacrés par la sécurité sociale et la CNSA au financement des établissements et services médicosociaux et de différentes prestations pour un montant d'environ 29 milliards d'euros, ainsi que la participation des départements, supérieure à 7,6 milliards d'euros, et celle de l'Agefiph et du FIPHFP, qui s'élèvent à environ 450 millions d'euros. Il convient également d'ajouter plus de 10 milliards d'euros de dépenses fiscales, au titre des exonérations et déductions accordées aux personnes handicapées et dépendantes.
M. Guy Fischer s'est dit préoccupé par le désengagement financier de l'Etat des politiques de solidarité et d'insertion, ainsi que par l'évolution d'un certain nombre de prestations dont la revalorisation a été insuffisante pour maintenir le pouvoir d'achat des bénéficiaires. Il a mentionné le cas de l'AAH dont la revalorisation en deux temps sera limitée à 2,1 % en 2008. Il s'est enfin inquiété de l'engouement des départements pour le RSA qui n'offre pourtant aucune garantie de réduction de la précarité qu'on serait en droit d'en attendre.
M. Gérard Dériot a précisé que l'expérimentation du RSA s'applique dans les départements sur une zone ciblée de leur territoire.
M. Guy Fischer a déploré par ailleurs l'absence de revalorisation du forfait qui sert de base de remboursement des dépenses engagées par la Cnam et qui se traduit pour celle-ci par un manque à gagner important. Le groupe CRC sera opposé à l'adoption des crédits de la mission pour toutes ces raisons.
A M. Alain Vasselle , qui demandait si certains redéploiements de crédits pourraient être opérés en faveur de la Cnam, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a expliqué que la plupart des dépenses de la mission étant consacrés au financement de prestations, les marges de manoeuvre sont réduites pour mobiliser des crédits et les transférer d'un programme à l'autre.
M. Nicolas About, président , a fait observer que le redéploiement proposé par voie d'amendement par le rapporteur pour avis ne porte que sur de faibles montants, bien inférieurs aux 400 millions d'euros nécessaires pour combler le manque à gagner de la sécurité sociale.
M. Alain Vasselle a demandé comment sont financés les fonds départementaux de compensation et comment pourrait être redéployé l'excédent de 700 millions d'euros dont disposent les départements pour financer la PCH. En outre, il a souhaité savoir vers quels dispositifs basculent les bénéficiaires de l'AAH âgés de plus de soixante ans, afin d'en anticiper l'impact sur le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et la caisse nationale d'assurance vieillesse.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a rappelé que l'Etat, les caisses de sécurité sociale, la CNSA et les départements sont membres de droit des fonds départementaux de compensation et participent à ce titre à leur financement. Il a en outre indiqué que les titulaires de l'AAH ont parfois cotisé au régime d'assurance vieillesse durant leur période d'activité, même si celle-ci est souvent limitée ; mais dans leur grande majorité, ils sont appelés à bénéficier du minimum vieillesse, financé par le FSV. En ce qui concerne l'excédent de trésorerie dont bénéficient temporairement les départements au titre de la PCH, cette situation est transitoire, car la PCH montera en charge rapidement et résorbera l'excédent cumulé. Néanmoins, il convient de réfléchir pour 2008 au redéploiement de ces sommes qui pourraient être utilement affectées à des opérations de mise en accessibilité.
M. Gérard Dériot a convenu qu'au regard des dernières statistiques concernant la PCH, la progression des dépenses est plus que certaine.
M. Alain Vasselle a souhaité connaître la portée de l'obligation de mise en accessibilité des bâtiments publics.
M. Nicolas About, président , a rappelé que les aménagements doivent être réalisés de telle façon que le service puisse être rendu dans les meilleures conditions pour les personnes handicapées. Par exemple, l'accès des personnes handicapées aux étages supérieurs d'un bâtiment municipal n'est pas nécessaire si l'organisation du service rend possible la satisfaction de leurs demandes.
Mme Isabelle Debré s'est étonnée des délais relativement courts qui sont imposés aux communes pour réaliser le diagnostic d'accessibilité, alors que l'obligation de mise en conformité n'entre en vigueur qu'en 2015.
M. Nicolas About, président , a expliqué qu'il s'agit d'anticiper les échéances afin que les communes puissent programmer sur plusieurs années les investissements nécessaires à la réalisation des travaux de mise en accessibilité et tenir les délais imposés par la loi.
M. Gérard Dériot s'est dit favorable à une programmation en amont des investissements réalisés par les communes, car elle permet une meilleure mobilisation des concours financiers.
M. Nicolas About, président , a précisé qu'il s'agit surtout de rechercher des solutions qui permettent de faciliter les démarches pour les personnes handicapées, en allant au devant d'elles et en privilégiant une organisation en « guichet unique ».
M. Alain Vasselle a souhaité savoir si toutes les communes sont assujetties à cette obligation de mise en accessibilité.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a rappelé que seules les communes et les intercommunalités de plus de cinq mille habitants sont concernées.
M. Alain Vasselle s'est inquiété de l'interprétation abusive des règles applicables à la présidence des conseils de la vie sociale institués dans les foyers occupationnels par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale. Il en résulte que, parfois, ce sont des personnes handicapées mentales qui sont amenées à présider ces structures. Il demande depuis plusieurs années que des mesures de clarification du décret du 25 mars 2004 soient prises pour remédier à cette situation, mais en vain.
Par ailleurs, il a souhaité savoir si les allocations de logement sont prises en compte au même titre que l'AAH dans le décompte des ressources qui permettent d'évaluer le reste à vivre des personnes handicapées.
M. Jean-Pierre Godefroy a regretté que les sociétés de transport public n'aient pas pris la mesure des efforts à réaliser pour permettre l'accès des personnes handicapées aux gares et stations de métro, ainsi qu'aux moyens de transport eux-mêmes. Il a en outre proposé d'augmenter la participation de l'Etat au Fiva par voie d'amendement. Il a enfin indiqué que son groupe serait défavorable à l'adoption des crédits de la mission.
M. Gérard Dériot a indiqué la création imminente, par le Gouvernement, d'un groupe de travail sur la réforme du Fiva et du Fcaata. Il est donc préférable de ne pas bouleverser ses modalités de financement en 2008, d'autant plus que subsiste un fonds de roulement dont on ne prévoit l'épuisement qu'en 2009.
Mme Annie David a souhaité avoir des précisions statistiques sur les composantes de la population handicapée, et notamment la part des femmes parmi les bénéficiaires de l'AAH et du minimum vieillesse. Enfin, elle s'est étonnée que le transfert de crédits proposé par le rapporteur se fasse au détriment du programme « égalité entre les hommes et les femmes », fût-ce pour favoriser l'accueil en centres d'hébergement des femmes victimes de violences conjugales.
Mme Anne-Marie Payet a proposé l'extension aux départements d'outre-mer de l'aide personnalisée au logement-foyer.
Mme Isabelle Debré a souhaité avoir des précisions sur les conditions d'obtention de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI).
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a indiqué que l'ASI ou « minimum invalidité », est accordée en complément d'une pension d'invalidité ou d'une assurance vieillesse lorsque le montant cumulé des ressources du demandeur est inférieur à 627,21 euros. Elle est versée par l'assurance maladie, qui est ensuite remboursée par l'Etat des sommes avancées.
En réponse à M. Jean-Pierre Godefroy , il a convenu de la nécessité d'accroître les efforts en faveur de l'aménagement des matériels roulants. Il a souhaité en particulier que tout nouveau matériel remplisse les conditions d'accessibilité. Il a par ailleurs précisé que le Fiva disposera encore d'un fonds de roulement élevé en 2008, ce qui permet d'attendre 2009 pour envisager une revalorisation de la participation de l'Etat.
M. Nicolas About, président, s'est étonné que les entreprises françaises livrent pour les pays étrangers des moyens de transport accessibles, alors que les nouveaux matériels roulants qui sont produits pour la France ne sont souvent pas conformes.
M. Alain Vasselle a suggéré que les départements financent une partie de ces aménagements sur les fonds excédentaires récoltés au titre de la PCH.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a également émis le voeu que tout permis de construire soit désormais subordonné au respect des normes d'accessibilité, notamment pour les logements sociaux. La mobilisation par les départements des crédits excédentaires de la PCH au profit des communes pourrait permettre de progresser dans ce domaine.
Concernant le fonds CMU, il a indiqué que la solution passe par une revalorisation du forfait sur la base duquel le fonds CMU rembourse la Cnam, de 340 à 403 euros, soit au niveau des dépenses moyennes prévisibles pour 2008.
Evoquant la généralisation annoncée du RSA, il a souhaité que l'expérimentation, prévue pour une durée de trois ans, soit conduite jusqu'à son terme afin d'en évaluer correctement les résultats.
Par ailleurs, il s'est engagé à évoquer les dysfonctionnements des conseils de la vie sociale créés dans les foyers occupationnels lors de la prochaine réunion du comité de suivi de l'application de la loi « handicap » du 11 février 2005.
Enfin, en réponse à Mme Anne-Marie Payet , M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que l'allocation personnalisée de logement-foyer ne dépend pas de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », mais plutôt de la mission « Ville et logement ».
M. Nicolas About, président , a rappelé que l'augmentation des crédits d'un programme au sein d'une mission ne peut se faire que par transfert de crédits en provenance d'un autre programme de la même mission. Cela suppose donc un arbitrage entre différentes priorités à financer.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis , a ensuite présenté deux amendements, l'un visant à transférer 4,78 millions d'euros du programme « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » vers le programme « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » afin de permettre d'assainir la situation financière des CHRS ; l'autre visant à transférer 1 million du programme « égalité entre les hommes et les femmes » vers le programme « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » pour financer une soixantaine de places réservées aux femmes en situation de précarité ou victimes de violences conjugales. Il a précisé à l'intention de Mme Annie David que les crédits redéployés seraient ainsi plus sûrement utilisés, car on observe depuis plusieurs années une sous-consommation de la dotation allouée au programme « égalité entre les hommes et les femmes ».
La commission a adopté sans modification les articles 49 (unification des conditions d'accès à la couverture maladie universelle complémentaire), 50 (conditions de prise en charge par l'Etat du coût des médicaments des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat), 51 (encadrement des conditions d'accès des ressortissants communautaires à l'allocation de parent isolé et à l'allocation aux adultes handicapés) et 51 bis (extension à de nouveaux départements de l'expérimentation du revenu de solidarité active).
Elle a enfin adopté les amendements et émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2008 ainsi modifiés .