TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 21 novembre 2007 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Dominique Leclerc sur le projet de loi de finances pour 2008 (mission « Régimes sociaux et de retraite ») .
A titre liminaire, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a souligné que la question, longtemps taboue, des régimes de retraite spéciaux est au centre du débat politique et social à l'initiative du Président de la République. Le cadre général de la réforme consisterait à harmoniser progressivement les principales règles de ces régimes avec celles du code des pensions civiles et militaires applicables aux trois fonctions publiques.
Lors du débat tenu au Sénat le 2 octobre 2007, la commission a fait valoir, en amont du processus de décision, les réflexions et les propositions que lui inspire ce dossier. La consultation du Parlement venait clore une première phase de concertation ouverte en septembre 2007 avec les organisations syndicales. Une seconde phase de négociation doit maintenant s'ouvrir entre l'Etat, les partenaires sociaux et les grandes entreprises publiques concernées. Dans ce contexte, l'examen des crédits de la mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite » donne aux parlementaires l'occasion de s'exprimer à nouveau sur ce sujet.
Cette mission, qui regroupe 5 milliards d'euros de crédits afférents aux retraites de la SNCF, de la RATP, des marins, des mines, mais également aux préretraites des routiers du secteur privé, ne donne qu'une vue partielle du problème des régimes spéciaux. Son champ d'application exclut en effet les industries électriques et gazières (IEG), la Banque de France et les clercs de notaire. Par ailleurs, le financement de ces régimes fait intervenir, au-delà du seul budget de l'Etat, l'usager et les finances sociales, via les transferts financiers provenant des systèmes de compensation démographique.
D'une façon générale, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a considéré que les comptes de la mission mettent en évidence un ensemble de systèmes de retraite très coûteux, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale.
Les prestations versées à leurs assurés sociaux sont très avantageuses lorsqu'on les compare à ce que perçoivent les ressortissants du secteur privé, mais également aux cotisations salariales très faibles acquittées par leurs bénéficiaires. Dans son rapport de septembre 2006, la Cour des comptes avait d'ailleurs employé l'adjectif de « rétributif » pour qualifier cette situation atypique et anormale. Les cotisations salariales ne représentent en effet que 7 % des recettes du régime de retraite de la SNCF, 17 % de celui des IEG et 20 % de celui de la RATP, ce qui n'est pas forcément conforme avec l'esprit d'un système par répartition.
La mission comporte trois volets distincts : la pénibilité du travail des routiers, la compensation du déséquilibre démographique des grands régimes spéciaux et le financement de la mise en extinction de plusieurs « petits » régimes spéciaux, pour la plupart très anciens.
La prise en compte de la pénibilité du travail des routiers a conduit en 1997 à la création d'un mécanisme consistant à autoriser trois départs en préretraite en contrepartie de l'embauche d'un jeune chauffeur. Mais il s'agit d'une mesure très coûteuse (90 millions d'euros en 2008) et incompatible avec l'objectif de la réforme des retraites de 2003 consistant à limiter les cessations précoces d'activité.
Sur la question des « déséquilibres démographiques » des grands régimes spéciaux, qui constitue le principal volet de la mission, l'emploi de cette formule peut sembler contestable car elle accrédite à tort l'idée que le besoin de financement à combler résulte du rapport défavorable entre le nombre des actifs et celui des retraités. Or, l'origine et l'ampleur de ces déficits résident surtout dans le coût des avantages spécifiques versés à leurs assurés sociaux :
- d'une part, la précocité des départs en retraite qui interviennent en moyenne à cinquante-trois ans et huit mois à la RATP, à cinquante-quatre ans et cinq mois à la SNCF et à cinquante-sept ans et huit mois pour les marins ;
- d'autre part, l'importance des bonifications d'annuités qui atteignent en moyenne trois ans et dix mois à la RATP, par exemple.
Ces avantages représentent un coût pour l'Etat de 390 millions au titre de la RATP, de 719 millions pour les marins et bien davantage encore pour la SNCF. Sur les 4,95 milliards d'euros de prestations vieillesse versés aux cheminots en 2007, les cotisations sociales ne dépassent pas 1,83 milliard d'euros, soit 37 % du total. Elles sont complétées par l'Etat, à hauteur de 2,8 milliards d'euros, et par la compensation démographique pour 240 millions d'euros, soit respectivement 58 % et 4 % des produits de ce régime.
Enfin, le troisième volet de la mission comprend les versements réalisés au profit du régime des mines (800 millions par an) dont les bénéficiaires ne touchent que de très faibles retraites. On y trouve également des précisions utiles sur les modalités de mise en extinction des « petits » régimes spéciaux. Cette autre méthode de réforme possible permet de dégager des économies croissantes mais requiert de longs délais : le régime de la Seita, mis en extinction il y a vingt-six ans, coûte encore plus de 122 millions d'euros par an au budget de l'Etat.
M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé les positions prises par la commission depuis deux ans sur la présentation générale et les indicateurs de la mission. Des progrès ont été accomplis mais d'autres restent à réaliser : constitue un point positif le fait que le rapport annexé à la loi de finances inclut désormais deux pages sur la SNCF et la RATP, précisant l'âge moyen du départ à la retraite, le ratio entre la durée moyenne de cotisation et celle de la retraite des assurés sociaux, le niveau des engagements de ces deux régimes et le ratio entre la durée cotisée et la durée validée ; en revanche, les indicateurs de performance demeurent exclusivement consacrés aux dépenses de gestion, soit entre 1 % et 3 % des charges des caisses de retraite, ce qui en limite singulièrement la portée.
Il reste donc beaucoup à faire pour mieux informer le Parlement sur chacun de ces régimes, par exemple sur la proportion de départs en retraite des personnes en service actif ou sur la répartition de ces départs par tranches d'âge, avant cinquante-cinq ans et entre cinquante cinq ans et soixante ans. Il faudrait également pouvoir disposer de données sur la durée moyenne de perception, sur le montant moyen des pensions, ainsi que sur l'espérance de vie à soixante ans des assurés sociaux. On pourrait alors établir des comparaisons valables avec les ressortissants des autres régimes, privés ou publics.
Par ailleurs, de nouveaux indicateurs devraient être ajoutés portant sur :
- le niveau des engagements à long terme des sept principaux systèmes de retraite spéciaux, et pas uniquement ceux de la SNCF et de la RATP ;
- la décomposition entre les « droits de base », c'est-à-dire ceux servis par le régime général, et les « avantages spécifiques » de ces régimes ;
- les hypothèses de projection et le mode de calcul de ces estimations.
Ces améliorations sont d'autant plus souhaitables que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont d'un accès très difficile. C'est la raison pour laquelle le rapporteur a fait établir un petit document de synthèse à l'intention de ses collègues parlementaires.
Pour conclure, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a estimé que la future réforme des régimes spéciaux devrait passer par un alignement aussi poussé que possible sur le régime « fonction publique » et par un rééquilibrage financier de leurs comptes grâce à la mise en oeuvre rapide de la décote, au relèvement de l'âge de cessation d'activité et à la réduction des bonifications accordées aux assurés sociaux.
Le processus de négociation en cours avec les organisations syndicales doit donc être suivi avec une grande attention car, sur la base des informations rassemblées au cours des sept dernières années en sa qualité de rapporteur, il estime à 6 à 7 milliards d'euros le surcoût annuel de ces régimes par rapport à une situation théorique d'affiliation de leurs assurés sociaux au régime général et à l'Agirc Arrco.
Après avoir observé que l'examen des crédits de la présente mission renvoie à l'actualité sociale du moment et prolonge ainsi le débat qui s'est tenu au Sénat le 2 octobre 2007, M. Guy Fischer a fait part de son total désaccord avec les analyses et les propositions du rapporteur. Le document de synthèse remis à la commission fait d'ailleurs apparaître que les assurés sociaux de la SNCF partant en retraite disposent en moyenne d'un nombre d'années cotisées légèrement supérieur à celui des salariés du secteur privé. De plus, le statut des cheminots est le fruit d'une longue histoire et sa justification a été réaffirmée par une directive européenne.
Pour expliciter les données relatives au nombre d'années cotisées respectivement par les ressortissants de la Cnav et de la SNCF, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a précisé que le régime général accueille la plus grande partie des « polypensionnés », c'est-à-dire des personnes relevant de plusieurs caisses de retraite successives au cours de leur carrière professionnelle. A cela s'ajoute la prise en charge des périodes de chômage qui, par définition, est inexistante dans les régimes spéciaux. Tout ceci explique la faiblesse relative de la durée cotisée par les assurés sociaux au régime général.
Il a souligné que les « clauses-couperet » prévoyant la mise à la retraite d'office à un âge précoce des cheminots ou des agents de la RATP se révèlent paradoxalement pénalisantes, puisqu'elles empêchent ces personnes de liquider leur pension avec une carrière complète. Si le poids de l'histoire et des particularismes catégoriels rend improbable la mise en oeuvre du projet initial de régime unique conçu à la Libération, il est nécessaire de promouvoir une plus grande harmonisation de certains paramètres-clés de l'assurance vieillesse, à commencer par les taux et la durée de cotisation.
Après avoir indiqué qu'elle partage l'analyse du rapporteur, Mme Janine Rozier a salué le courage dont il fait preuve en osant aborder de front des sujets aussi sensibles.
Après avoir noté l'intérêt pédagogique des chiffres figurant dans le document de synthèse remis à la commission, Mme Christiane Demontès a souligné que dans aucune caisse de retraite, et pas seulement dans les régimes spéciaux, les assurés sociaux ne partent à la retraite en ayant cotisé en moyenne quarante années. Puis elle a indiqué que les membres du groupe socialiste voteront contre l'adoption des crédits de la mission.
M. Nicolas About, président, a confirmé que le phénomène de cessation précoce d'activité des assurés sociaux touche l'ensemble des caisses de retraite et pèse sur les équilibres globaux de l'assurance vieillesse. C'est d'ailleurs ce qui a conduit le Président de la République à décider la suppression des « clauses-couperet » empêchant ceux qui le souhaitent de poursuivre leur activité professionnelle. De fait, les salariés des régimes spéciaux, aujourd'hui obligés de quitter leur emploi à cinquante-cinq, et parfois à cinquante ans, en sont les premières victimes puisqu'ils se trouvent dans l'impossibilité de liquider leur pension avec une carrière complète.
La commission a adopté le présent rapport et donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».