II. LE PROJET DE BUDGET POUR 2008 ET LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT TRÈS PROCHES DE L'ANNUITÉ PRÉVUE
Les crédits de paiement relevant du périmètre de la loi de programmation militaire se montent à 16 milliards d'euros pour 2008 , soit un niveau inégalé au cours des dernières années.
Lors de son audition devant la commission le 10 octobre dernier, le ministre de la défense a précisé que ce montant était inférieur de 250 millions d'euros à la stricte application de la loi de programmation . Seule aurait été prise en compte la progression annuelle de 0,8 % prévue par la loi à compter de 2005, sans y ajouter l'actualisation par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances, comme l'imposait également la loi.
Ce n'est pas la première fois qu'un tel écart est constaté. Ainsi que cela a été précisé dans le rapport d'exécution de la loi de programmation, sur les quatre premières années, les lois de finances initiales successives ont été au total inférieures de 270 millions d'euros au niveau prévu. Sur les six années de la programmation, l'écart entre lois de finances initiales et annuité prévue se limiterait donc à 520 millions d'euros, soit à peine plus de 0,5 % de l'enveloppe totale.
B. UN BUDGET QUI DOIT PERMETTRE UNE RÉALISATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE DE LA LOI DE PROGRAMMATION
1. Les annulations de crédits intervenues sur les cinq premières années n'ont pas été excessives
S'agissant de l' exécution budgétaire sur les cinq premières années de la loi, elle reste extrêmement satisfaisante au regard des lois de programmation précédente , même si le recours aux annulations de crédits n'a pas été évité.
Si les crédits d'équipement annulés en cours de gestion ont été globalement rétablis en collectif budgétaire en 2003 et 2004, il n'est est plus de même depuis 2005. En effet, sont intervenues :
- en 2005 , une annulation de 625 millions d'euros (dont 611 millions d'euros pour gager le financement des opérations extérieures),
- en 2006 , des annulations totales de l'ordre de 550 millions d'euros (dont 428 millions d'euros au titre du financement des opérations extérieures), en partie compensées par des ouvertures de crédits de 322,6 millions d'euros (dont 241 millions d'euros prévu pour le financement des frégates multi-missions),
- enfin en 2007 , par le décret du 26 novembre dernier, une annulation de 272,5 millions d'euros intégralement destinée au financement complémentaire des opérations extérieures au-delà de la provision inscrite en loi de finances initiale.
Il faut ajouter que le projet de loi de finances rectificative pour 2007 ne comporte aucune dotation complémentaire pour le financement des frégates multi-missions , alors qu'une dotation de 338 millions d'euros destinée à couvrir les besoins de paiement non pris en compte en loi de finances initiale avait été annoncée. Cette tranche de paiements devra donc être supportée sur une enveloppe qui n'était pas initialement destinée à le faire.
Au total, sur cinq années, les ressources disponibles pour les opérations relevant du périmètre de la loi de programmation militaire sont inférieures d'environ 1,1 milliard d'euros au total des annuités prévues , ce qui représente environ 1,5 % de l'enveloppe totale.
2. La résorption partielle des reports de crédits a amélioré la consommation des ressources disponibles
Enfin, en termes de ressources effectivement consommées , il subsiste un volant de crédits reportés qui a atteint un pic de 2,8 milliards d'euros début 2005, mais qui a été ramené à 1,5 milliard d'euros début 2007 . Le niveau du report de crédits d'équipement au début 2008 dépendra de la « norme de dépenses » fixée au ministère de la défense.
Le bilan d'exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008, cela est évident, ne pourra être effectué qu'une fois connues les ressources effectivement disponibles et effectivement consommées en 2008.
On peut constater que même si elles perdurent, les annulations de crédits d'équipement sont de moindre ampleur sur les dernières années, grâce notamment aux progrès du provisionnement, encore insuffisant toutefois, du surcoût des opérations extérieures.
Même si l'on ajoute à l'incertitude sur la gestion 2008 celle portant sur le sort qui sera réservé aux crédits reportés, on peut d'ores et déjà considérer que les entorses à la réalisation financière de la loi de programmation 2003-2008 resteront limitées dans leur ampleur, et en tout état de cause sans commune mesure avec celles constatées lors de la précédente loi.
3. La réalisation physique de la loi de programmation a néanmoins souffert de surcoûts sur certaines lignes budgétaires
La bonne réalisation financière de la loi de programmation n'a pas pour autant assuré sa bonne réalisation physique . Si des progrès capacitaires notables ont pu être réalisés durant la période, des retards conséquents sont constatés sur beaucoup de programmes, tant pour des raisons techniques, industrielles, de coopération que financières.
La discordance entre réalisation financière et réalisation physique s'explique par une consommation supérieure aux prévisions sur certaines lignes budgétaires , soit que certains programmes aient été mal évalués lors de l'élaboration de la loi de programmation, ou évalués à partir de devis insuffisamment affinés, soit que des besoins nouveaux soient apparus et aient été intégrés au contenu de certains programmes ou de certaines actions.
Le rapport d'exécution de la loi de programmation évoque des ajustements aux besoins financiers sur trois postes principaux : la dissuasion nucléaire, le programme Rafale et le maintien en condition opérationnelle.
Le volume des crédits destinés à l'entretien des matériels a en effet dépassé de 1,5 milliard d'euros celui initialement envisagé en programmation, du fait de besoins croissants. Par ailleurs, le coût des facteurs contribuant aux opérations d'armement a évolué plus vite que prévu.
Au total, ces surcoûts d'origines diverses ont été absorbés par des reports ou décalages qui pèsent d'autant sur la prochaine loi de programmation .