III. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES ET DU CADRE JURIDIQUE
A. LE PROGRAMME « INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES » DU COMPTE D'AFFECTION SPÉCIALE
1. Les recettes
Rappelons que la mission « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » retrace les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par l'article 35 du projet de loi de finances pour 2006.
Il est composé de trois sections, dont les deux dernières - qui couvrent les programmes « industries audiovisuelles » et « soutien à l'expression radiophonique locale » - sont analysées par M. Louis de Broissia dans l'avis budgétaire « médias » qu'il présente au nom de votre commission.
La première section du compte correspond, quant à elle, au programme 711 consacré aux industries cinématographiques . Ses recettes devraient s'élever à 280,8 millions d'euros en 2008 (contre 269,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007), soit 11 millions supplémentaires et une hausse de + 4,54 % . Elles sont financées par des taxes prélevées, au stade de la diffusion, sur le chiffre d'affaires des professionnels du secteur . Elles proviennent de différentes sources.
a) La taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques (TSA)
La taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques (TSA), affectée intégralement à la section « cinéma » du compte d'affectation spéciale, est acquittée lors de l'achat de chaque billet par le spectateur. Son assiette est constituée par le prix d'entrée payé par le spectateur, ou, pour les formules d'accès donnant droit à des entrées multiples -les « cartes d'abonnement illimité »- par le prix de référence servant de base de répartition des recettes entre l'exploitant et le distributeur.
Le transfert du recouvrement de la TSA de la direction générale des impôts au CNC, au 1 er janvier 2007, s'est accompagné d'une importante simplification du barème, avec le passage d'un système comportant plus de vingt tranches d'imposition, à un taux unique fixé à 10,72 % du prix des entrées.
Dans le projet de loi de finances pour 2008, le produit de la TSA a été évalué à 119,9 millions d'euros, contre 121,07 millions d'euros en 2007, soit une baisse de 0,9 %. Cette estimation est bâtie sur un léger tassement de la fréquentation attendue en 2008, estimée à 185 millions d'entrées en 2008, et un prix moyen du billet, base du calcul de la prévision de taxe pour 2008, fixé à 6,05 €.
b) La taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision
En second lieu, la section « cinéma » reçoit 36 % du produit des taxes et prélèvements sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision.
Rappelons que l'article 35 de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a procédé à un aménagement de la taxe sur les services de télévision prévue à l'article 302 bis KB du code général des impôts. A compter du 1 er janvier 2008, la taxe existante sera ainsi répartie entre éditeurs de services et distributeurs de services de télévision.
- En premier lieu, la taxe est due par les éditeurs de services de télévision établis en France , qui ont programmé au cours de l'année civile précédente une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides du compte d'affectation spéciale, quel que soit leur réseau de diffusion. Elle est assise sur le montant hors TVA des recettes publicitaires et de parrainage, après abattement forfaitaire de 4 % pour frais de régie, du produit de la redevance audiovisuelle ainsi que du produit des appels téléphoniques à revenus partagés et envois de minimessages électroniques liés aux programmes, à l'exception de ceux servant une grande cause nationale ou d'intérêt général.
La taxe fait l'objet d'un taux unique de 5,5 % applicable à partir d'un seuil de recettes de 11 millions d'euros. En outre, ce taux est majoré de 0,1 point pour les services de télévision mobile personnelle et de 0,2 point pour les services diffusés en haute définition.
- En second lieu, la taxe est due par les distributeurs de services de télévision établis en France, ainsi que les éditeurs qui s'auto distribuent , indépendamment de la technologie utilisée. Elle est assise sur le montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittées par les usagers en rémunération des services de télévision. Pour les offres mixtes (Internet, téléphonie, etc.), la taxe est assise sur la seule part de l'abonnement correspondant aux services de télévision, soumise au taux réduit de TV.
La taxe fait l'objet d'un taux progressif de 0,5 % à 4,5 %, à partir de 10 millions d'euros d'encaissements et après application d'une déduction d'assiette de 10 %.
Cette modernisation de la taxe, en 2008, par l'extension de son périmètre aux revenus des distributeurs de services de télévision constitue une réforme majeure. Celle-ci permettra de faire également contribuer au financement de la création les Fournisseurs d'accès à Internet (FAI) ou bien encore les opérateurs de téléphonie mobile dès lors qu'ils proposent des chaînes de télévision à leurs abonnés. En effet, pour ces sociétés, qui n'étaient auparavant pas soumises à la taxe, la distribution de chaînes de télévision constitue souvent un produit d'appel. Elles contribueront ainsi désormais à la solidarité économique du secteur, à proportion des revenus tirés de la commercialisation des chaînes de télévision. Il en sera désormais de même pour les chaînes qui diffuseront en haute définition et pour la télévision mobile personnelle , au fur et à mesure du déploiement de ces technologies.
Le produit prévisible de la taxe sur les services de télévision pour 2008 est en progression de 7,95 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, avec un rendement estimé à 377,35 millions d'euros . Ce chiffre s'appuie principalement sur la prise en compte de l'élargissement de l'assiette de la taxe, ainsi que sur des prévisions d'évolution positive du volume global des investissements publicitaires consentis par les annonceurs.
c) La taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes
Enfin, la section « cinéma » reçoit 80 % de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes. Rappelons que cette part était déjà fixée à ce niveau en 2004 et 2005 mais qu'elle avait été réduite à 65 % à compter de 2006, pour gérer une conjoncture difficile sur le marché de la télévision. Compte tenu de la nouvelle assiette de la taxe sur la télévision, dont le produit bénéficie majoritairement à la section audiovisuel, la clé de répartition de la taxe vidéo est donc rétablie à son niveau antérieur, soit 80 % pour la section cinéma et 20 % pour la section audiovisuel.
Rappelons que le taux de cette taxe est de 2 % et que :
- depuis le 1er juillet 2003, cette taxe est assise non plus sur le chiffre d'affaires des éditeurs, mais sur l'ensemble des ventes et locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé au niveau du détaillant ;
- depuis le 1er juillet 2004, les recettes au titre de la vidéo à la demande (VOD) sont soumises à cette taxe.
La prévision du produit de la taxe vidéo en 2008, estimée à 30,8 millions d'euros , est en diminution de 10 % par rapport à 2007. Cette estimation prend en compte à la fois le fléchissement du marché de la vidéo et l'entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2007, de la surtaxation appliquée aux vidéogrammes à caractère pornographique et d'incitation à la violence votée en loi de finances initiale pour 2006, dont le taux de taxation passe de 2 % à 10 %.
Le tableau ci-dessous fait apparaître l'évolution de ces ressources depuis 2006.
ÉVOLUTION DES RECETTES DU COMPTE DE SOUTIEN DESTINÉES AU SOUTIEN DE L'INDUSTRIE CINÉMATOGRAPHIQUE (en millions d'euros)
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Exécution
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Budget voté
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Prévisions
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TOTAL |
265 510 197 |
269 816 000 |
280 809 000 |
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01 |
Produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques |
119 720 927 |
121 068 000 |
119 956 000 |
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02 |
Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence |
316 368 |
350 000 |
350 000 |
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03 |
Taxe spéciale sur les films pornographiques ou d'incitation à la violence produits par des entreprises établies hors de France |
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04 |
Contributions des sociétés de programmes |
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05 |
Taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements |
122 500 056 |
125 841 000 |
135 848 000 |
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06 |
Taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes |
22 960 045 |
22 257 000 |
24 655 000 |
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07 |
Recettes diverses ou accidentelles |
12 801 |
300 000 |
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08 |
Contribution du budget de l'État |
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Source : ministère de la culture et de la communication.
• Rappelons qu'outre ces fonds, le CNC gère
les crédits d'intervention et d'investissement des actions
financées directement par le ministère de la culture et de la
communication.
2. Les dépenses
En 2008, les dépenses du compte de soutien en faveur du cinéma devraient se répartir comme suit :
- 156,4 millions d'euros pour ce qui concerne le soutien automatique, dont 71,5 millions d'euros destinés aux producteurs, 21,8 millions d'euros aux distributeurs, 57 millions d'euros aux exploitants, et 6 millions d'euros aux éditeurs vidéo ;
- s'agissant du soutien sélectif, 110,9 millions d'euros devraient lui être consacrés (en hausse de +11,2 % par rapport à 2007).
ÉVOLUTION DU PROGRAMME « INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES »
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2007
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2008
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Variation
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Production et création |
118 800 000 |
126 300 000 |
+ 7 500 000 |
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Distribution et promotion |
41 453 000 |
45 381 000 |
+ 3 928 000 |
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Diffusion |
96 612 000 |
95 650 000 |
- 962 000 |
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Fonction support (crédits destinés à la gestion du CNC) |
12 951 000 |
13 478 000 |
+ 527 000 |
Source : ministère de la culture et de la communication
a) Le soutien à la production et à la création
(1) Les différents types d'aides directes
La production cinématographique bénéficie de plusieurs types d'aides.
Le soutien automatique aux producteurs est généré à raison de la diffusion des films en salles, à la télévision ou sur vidéogramme ; il peut être mobilisé pour être réinvesti dans la production d'autres oeuvres. Plus de 61 % des recettes du compte de soutien au cinéma lui sont consacrées.
Les crédits nécessaires à cet effet sont évalués à 71,5 millions d'euros pour 2008. Rappelons que les modalités de calcul de ce soutien ont été révisées en 2006 , afin de tenir compte de la forte progression de la part de marché des films français (qui est désormais supérieure à 40 %) et de la stagnation des ressources de la section « Industries cinématographiques » du compte de soutien. L'objectif poursuivi est le maintien du niveau d'intervention relevant des aides sélectives, ce qui s'effectue logiquement au détriment du soutien automatique.
L es aides sélectives aux oeuvres de long métrage (avance sur recettes, par exemple), de court métrage et aux industries techniques, sont attribuées sur dossier après avis de commissions composées de professionnels du secteur. Les besoins à ce titre sont évalués à 43,5 millions d'euros . Près de 39 % des recettes du compte leur sont attribuées.
Depuis 2006, une priorité est donnée aux aides à la création en amont de la production . Il s'agit là, en effet, de l'un des segments les plus fragiles du secteur, qui rencontre souvent des difficultés à mobiliser des financements. Il est, en même temps, le plus porteur d'innovation et de renouvellement culturel. Cette politique a été renforcée en 2007 et devrait se poursuivre en 2008 . Ainsi, l'an prochain, près de 9 millions d'euros seront consacrés aux aides à la création en amont de la production cinématographique et audiovisuelle, avec notamment :
- 3,4 millions d'euros pour l'aide au développement de projets de long métrage (+ 0,4 million d'euros par rapport à 2007) ;
- 1,8 million d'euros pour le soutien au scénario de long métrage (+1,3 million d'euros par rapport à 2007) ;
- 1,1 million d'euros pour l'aide à la création de long métrage (+0,2 million d'euros par rapport à 2007).
Dans la même optique, au sein de la section cinéma du compte de soutien, 2 millions d'euros supplémentaires seront consacrés à l'avance sur recettes afin d'augmenter le montant moyen des aides.
Enfin, le système d'aide à la création tend à se structurer sur de nouveaux supports. En effet, conformément à la loi du 5 mars 2007, il s'agit de favoriser le développement de projets créés dès l'origine pour plusieurs supports de diffusion . L'objectif visé est de stimuler, en amont de la phase de production, l'innovation, le renouvellement et la diversification des modes créatifs, et de contribuer à développer les passerelles entre les nouveaux médias numériques, le cinéma et la télévision. A cet effet un appel à projet a été lancé à titre expérimental au second semestre 2007. Il conviendra d'en tirer les leçons pour adapter pleinement les dispositifs de soutien aux enjeux de l'ère numérique. Cette politique bénéficiera de 6 millions d'euros supplémentaires en 2008 .
Le fonds d'aide à la production de longs métrages doté par les collectivités territoriales , est abondé sur la base d'un rapport minimum de 1 euro de financement de l'État pour 2 euros versés par ces dernières, ainsi qu'il sera exposé ci-dessous. 9 millions d'euros sont prévus à ce titre pour 2008, soit 1 million d'euros supplémentaire ;
Le financement d'un fonds de garantie destiné aux productions cinématographiques de sociétés indépendantes, géré par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), bénéficiera de 2,3 millions d'euros .
(2) Une politique fiscale incitative
Par ailleurs, il convient de rappeler que la production cinématographique bénéficie d'une importante politique d'incitation fiscale, avec 80 millions d'euros de dépenses fiscales , dont :
- 30 millions au titre des SOFICA . Rappelons qu'il s'agit de sociétés d'investissement qui collectent des fonds auprès des particuliers pour les investir dans la production cinématographique et audiovisuelle, et qui ont permis de collecter 65,7 millions d'euros en 2006 dans le cinéma et l'audiovisuel (correspondant aux investissements à réaliser en 2007). La modification du régime fiscal des SOFICA intervenue en fin d'année 2006 - la déduction de revenu étant remplacée par une réduction d'impôt- incite les SOFICA à se diriger non seulement vers le financement des oeuvres mais également vers les fonds propres des sociétés de production ;
- 50 millions au titre du crédit d'impôt cinéma , comme en 2007. Ce dispositif offre à tout producteur de long métrage réalisant l'essentiel de ses dépenses de tournage et de post-production en France un crédit d'impôt de 20 % de ces dépenses, plafonné à 500 000 euros par film (porté à 750 000 euros pour les films d'animation). Cette mesure contribue au maintien de la compétitivité des industries techniques. Elle a aussi permis d'augmenter le nombre total de semaines de tournage en France, passé à 78,5 % en 2006.
b) L'aide à la distribution et la promotion
45,4 millions d'euros, contre 41,4 millions d'euros en 2007, sont prévus en 2008 pour le soutien au secteur de la distribution en France ainsi que pour les actions de promotion du cinéma en France et du cinéma français à l'étranger. Ces crédits devraient permettre :
- le soutien automatique aux sociétés de distribution , généré à raison des films distribués et qui doit être réinvesti dans la distribution d'oeuvres nouvelles ( 21,8 millions d'euros, contre 19 millions l'année précédente) ;
- les aides sélectives aux entreprises de distribution ou à la distribution d'oeuvres de qualité ( 7 millions d'euros) ;
- les aides sélectives aux entreprises exportatrices ( 2,7 millions d'euros) ;
- le soutien financier à des organismes en charge de la promotion du cinéma en France et à l'étranger (Festival international du Film de Cannes, Quinzaine des réalisateurs, Semaine de la critique, association Unifrance...), à hauteur de 13,8 millions d'euros.
c) Le soutien à la diffusion
En 2008, l'aide à la diffusion devrait s'établir à 95,6 millions d'euros , contre 96,6 millions d'euros en 2007. Il s'agit ainsi de soutenir les secteurs de l'exploitation et de l'édition vidéographique, au travers :
- du soutien automatique à l'exploitation , résultant de l'application d'un barème lié à la fréquentation de l'établissement (58,1 millions d'euros) ;
- du soutien automatique à l'édition vidéo , assis sur le chiffre d'affaires des ventes d'oeuvres françaises de moins de six ans (8 millions d'euros) ;
- des aides sélectives à l'exploitation , principalement aux salles classées « art et essai », pour 22,5 millions d'euros ;
- d'une aide au tirage de copies (notamment via une subvention à l'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC)), à hauteur de 3,8 millions d'euros ;
- des aides sélectives à l'édition vidéo , destinées à promouvoir l'édition d'oeuvres de qualité (4 millions d'euros) ;
- du soutien à la diffusion auprès de publics spécifiques (jeune public, zones rurales et villes moyennes...), notamment au travers de la subvention versée à l'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC) (4 millions d'euros).
3. Vers une réforme du dispositif de soutien ?
a) Une proposition de votre commission : la taxation des recettes de publicité de la vidéo à la demande
Le vaste mouvement de réforme et de modernisation des taxes engagé depuis 2005 est maintenant quasiment achevé. Cependant , afin de compléter la prise en compte dans l'assiette des taxes des modèles économiques émergents, votre commission s'est interrogé sur l'extension de l'assiette de la taxe sur la commercialisation des vidéogrammes à la publicité diffusée sur les services de la vidéo à la demande, qui lui semble pertinente et respectueuse du principe de la neutralité technologique.
En effet, la contribution de la VOD est aujourd'hui circonscrite à l'acte de consommation et à la location d'une oeuvre dématérialisée. Alors même que les modèles économiques de la VOD tendent à se rapprocher de ceux de l'audiovisuel et que le recours à la publicité devient de plus en plus important, on voit mal pourquoi les ressources publicitaires dont bénéficient les éditeurs de service de VOD ne participeraient pas, elles aussi, au financement de la création et de la production audiovisuelle et cinématographique.
En outre, n'y a-t-il pas, à l'heure actuelle, une inégalité de traitement, dans la mesure où la publicité sur les autres supports de diffusion des oeuvres fait l'objet d'une taxe ? Enfin, il convient de prendre en compte le développement très important de la publicité dans les offres de VOD, qu'elles soient gratuites ou payantes. En effet, les opérateurs commercialisent de plus en plus leur espace publicitaire, sous forme de bandeau publicitaire sur les pages d'accueil par exemple, quand ils ne vont pas jusqu'à proposer aux consommateurs un accès gratuit aux oeuvres en échange de l'insertion de messages publicitaires dans les films.
Toutefois, les réflexions en cours sur la réforme globale du dispositif de soutien du CNC et des règles régissant la publicité télévisée conduisent à reporter à l'an prochain la mise en oeuvre de cette proposition.
b) Les réflexions en cours sur l'évolution des mécanismes de soutien
Un vaste chantier a été lancé en 2007 par le CNC, en concertation avec les professionnels du cinéma et de l'audiovisuel, qui porte sur l'ensemble des dispositifs de soutien afin d'évaluer la raison d'être et la pertinence des mécanismes d'aide existants au regard des évolutions technologiques et économiques.
Une évaluation des différentes aides est donc en cours, afin de préparer les réformes nécessaires dans un contexte de profusion des moyens de diffusion. L'objectif premier est de faire en sorte que la production française et européenne soit présente, et visible, sur l'ensemble des supports « classiques » (salle de cinéma, télévision, vidéo) et nouveaux (VOD, Internet, téléphones mobiles...).
Ceci passe notamment par le soutien financier à la création en amont de la production (écriture, maquette, pilote, développement), évoqué ci-dessus.
Parallèlement, une réflexion est menée sur l'impact des soutiens automatiques sur l'équilibre du financement des différentes étapes allant de la création à la production.
Enfin, les évolutions technologiques rendant de plus en plus ténue la frontière entre oeuvres cinématographiques et oeuvres audiovisuelles, le CNC estime que des passerelles sont à trouver entre les deux sections du compte de soutien, par exemple pour les aides à l'animation et à la création « multisupports ».
c) Vers une réforme budgétaire et statutaire du CNC
Une réforme a été annoncée pour 2008, en vue de moderniser tant la gestion que la gouvernance du CNC.
D'après les informations fournies, à sa demande, à votre rapporteur par Mme Christine Albanel 6 ( * ) , ministre de la culture et de la communication, voici quelle en serait la teneur :
- s'agissant de la gestion, l'objectif est de simplifier les circuits des flux financiers en affectant directement au CNC les taxes qui sont aujourd'hui imputées sur le compte d'affectation spéciale et suivies selon une comptabilité de caisse d'un autre âge. Cette réforme sera proposée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Toutefois , afin de faire coïncider recouvrement et gestion directe en ce qui concerne la TSA, le Gouvernement proposera dans le projet de loi de finances rectificative pour 2007, une disposition permettant au CNC de conserver la trésorerie de la TSA qu'il recouvre depuis le 1er janvier 2007. Votre rapporteur est satisfait de cette proposition, car il était, en effet, illogique que le CNC ne puisse pas bénéficier de cette trésorerie, alors même que la réforme des modalités de recouvrement de la TSA avait généré environ 3 millions d'économies au bénéfice du ministère des finances ;
- pour ce qui concerne la modernisation de la gouvernance du CNC, il s'agirait de le doter d'un conseil d'administration , ce qui n'est pas aujourd'hui le cas de cet établissement public sui generis . A cet égard, votre rapporteur insiste pour que cette réforme n'entraîne pas un affaiblissement du pouvoir réglementaire de l'organisme.
* 6 À l'occasion de son audition devant votre commission le mercredi 14 novembre 2007.