Projet de loi de finances pour 2008 : Compte spécial cinéma, audiovisuel, expression radiophonique locale

Avis n° 92 (2007-2008) de M. Serge LAGAUCHE , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 novembre 2007

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N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IX

COMPTE SPÉCIAL CINÉMA, AUDIOVISUEL
ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

Par M. Serge LAGAUCHE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Christian Demuynck, Mme Béatrice Descamps, MM. Denis Detcheverry, Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, M. Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Philippe Goujon, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Alain Le Vern, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 et 91 (annexe n° 7 ) (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le secteur du cinéma est globalement en « bonne santé économique ». Pourtant, nombre des professionnels auditionnés par votre rapporteur ont exprimé des inquiétudes. La première d'entre elles concerne, bien entendu, le fléau du piratage des oeuvres, qui devrait pouvoir être désormais combattu efficacement grâce à la signature de l'Accord pour le développement et la protection des oeuvres et programmes culturels sur les nouveaux réseaux. D'autres préoccupations sont liées à la nécessaire prise en compte des spécificités du secteur par le droit de la concurrence, ou sont essentiellement le fait des exploitants ; l'actualité du secteur - liée à la maturité du marché, à la délicate cohabitation entre salles privées et salles publiques de cinéma ainsi qu'au défi du numérique - explique leur relative nervosité de ces derniers. Votre rapporteur a souhaité, dans le présent rapport, étudier l'ensemble de ces sujets.

Il a également procédé à l'examen des évolutions budgétaires et du cadre juridique du secteur cinématographique, sachant que ce dernier donnera lieu, en 2008, à une réforme législative et réglementaire d'importance.

I. UN SECTEUR GLOBALEMENT EN « BONNE SANTÉ » ÉCONOMIQUE

A. LE NIVEAU STRUCTURELLEMENT ÉLEVÉ DE LA PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE

En 2006, 203 films ont été agréés dans notre pays, dont 23 documentaires et 5 films d'animation. Après le record historique de l'année 2005 (avec 240 films) , ce niveau est identique à celui de 2004.

Précisons que le nombre record de films en 2005 était dû en grande partie à une mise en production anticipée de films de façon à bénéficier du crédit d'impôt, avant les modifications qui sont intervenues en janvier 2006, pour le rendre plus conforme aux réglementations communautaires. La production 2006 est donc revenue à un volume plus « normal » et qui reste structurellement élevée. Ainsi, pour la sixième année consécutive, le seuil symbolique de 200 films est de nouveau franchi et semble devenir une constante de la production française.

La diminution enregistrée en 2006 est répartie de façon égale entre les films dits « d'initiative française » et les coproductions initiées par un producteur étranger avec la France. 76 films ont ainsi fait l'objet d'une coproduction avec un ou plusieurs partenaires étrangers.

Rappelons que les films dits « d'initiative française » sont des films produits et financés intégralement ou majoritairement par des partenaires français. Ils représentent l'essentiel de l'emploi des artistes et techniciens français, de l'activité des réalisateurs et producteurs français et même des entrées en salles des films agréés. Ces films sont au nombre de 164 en 2006, soit 23 films de moins qu'en 2005, contre 167 films en 2004.

La proportion de films d'initiative française tournés en langue française est stable, à 94,5 % en 2006.

B. LA HAUSSE DE LA FRÉQUENTATION DES SALLES ET DE LA PART DE MARCHÉ DES FILMS FRANÇAIS EN 2006

En 2006 , la fréquentation totale a progressé de 7,6 % par rapport à 2005, pour atteindre 188,67 millions d'entrées.

Par ailleurs, la part de marché des films français s'établit à 44,7 %. Elle n'avait pas été aussi élevée depuis 1984. Pour la première fois depuis 1986, les films français réalisent plus d'entrées que les films américains.

Les films américains ont réalisé 44,2 % des entrées, les films européens 9 % et les autres films 2,2 %.

Relevons que la recette moyenne par entrée est en hausse de 6 centimes à 5,94 euros.

En revanche, selon les premières estimations du Service des Etudes du CNC, sur les neuf premiers mois de l'année 2007 , les entrées dans les salles s'établissent à 136,47 millions, soit 1,1 % de moins que sur la même période en 2006. La part de marché des films français est estimée à 36 % contre 41,3 % sur la même période en 2006.

C. LA BONNE TENUE DES EXPORTATIONS DE FILMS FRANÇAIS

1. Des recettes en hausse

En 2005 , les recettes cinématographiques à l'exportation générées par les films français se sont élevées à 153,2 millions d'euros, soit 8,4 % de plus qu'en 2004. Depuis 2003, ces recettes sont en progression de près de 24 %.

Les données provisoires pour 2006 laissent apparaître une nouvelle hausse de ces recettes de plus de 11 %. Elles s'élèveraient, en effet, à 170,3 millions d'euros. Précisons que 85 % des recettes d'exportation proviennent des ventes de films récents (c'est-à-dire produits après 2003), contre 15 % pour les films de catalogue.

Sur le plan géographique, l'Europe de l'Ouest reste la zone d'exportation privilégiée (45 % des recettes), devant l'Amérique du Nord (27 %). Les Etats-Unis, l'Allemagne, l'Espagne et le Japon sont les quatre premiers territoires de vente. Ainsi, la part de marché des films français s'établit à 25,8 % en Allemagne, 24,7 % en Italie, 19 % au Royaume-Uni et 15,4 % en Espagne.

2. Des évolutions néanmoins préoccupantes

Votre rapporteur est cependant préoccupé par un certain nombre d'évolutions qui caractérisent le secteur de l'exportation de films :

- un accroissement des ventes à des prix de plus en plus bas ;

- une sélectivité accrue des acheteurs internationaux et, par conséquent, une concentration des demandes sur un nombre de titres plus restreint ;

- une demande croissante des distributeurs de disposer de films tournés en anglais ;

- un renouveau des cinématographies locales sur les principaux marchés mondiaux, qui affecte particulièrement le cinéma français.

Il apparaît de plus en plus important d'encourager la promotion des films à l'étranger, et tout particulièrement l'implication des artistes-interprètes.

D. UNE ÉVOLUTION INÉGALE POUR LE SECTEUR DE LA VIDÉO

1. Une baisse du marché de la vidéo

En 2006, le marché de la vidéo a subi une diminution de -5,2 % en volume et de -7 % en valeur. Au cours du premier semestre 2007, ces baisses sont respectivement de -0,4 % et à nouveau de -7 %.

En 2006, les Français ont dépensé 1,66 million d'euros en achats de VHS et de DVD. La dépense des ménages en vidéo physique est ainsi en diminution de 7 % par rapport à 2005.

Les achats de DVD se sont élevés à 1,65 million d'euros en 2006, soit 99,7 % du marché (98,5 % en 2005). Ils ont baissé de 5,9 % par rapport à 2005, tandis que la cassette VHS a quasiment disparu du marché français. En effet, moins d'un million de cassettes vidéo ont été vendues en 2006, pour une recette de 4,3 millions d'euros, soit une chute de 84,2 % par rapport à 2005.

En 2006, le prix moyen de vente d'un DVD à l'unité ou en coffret, a connu un léger tassement de -2,4 %, qui résulte de l'enrichissement des coffrets et de la baisse du prix des coffrets de plus de trois DVD. Cette tendance s'accentue en 2007, avec une diminution de ce prix moyen de 7 % au premier semestre, à 11,40 euros.

Le marché de la vidéo est surtout soutenu par le hors film, qui a progressé de +7,6 % en 2006. Celui-ci représente 44,5 % du marché (soit 737,6 millions d'euros) en 2006 et 43,9 % au premier semestre 2007, contre 40,6 % en 2005. Toutefois, le cinéma continue de dominer le marché de la vidéo en réalisant 872 millions d'euros de recettes, soit 52,6 % du total en 2006.

En 2006, la part de marché des films français sur le marché de la vidéo s'est stabilisée à un niveau élevé . Elle s'est s'établie à 22,6 % en valeur (contre 22,8 % en 2005, 21,5 % en 2004 et 19,2 % en 2003). Avec 196,92 millions d'euros de recettes en 2006, en baisse de 14 % par rapport à l'année précédente, le recul des films français demeure plus limité que celui des films américains. Il se poursuit néanmoins en 2007.

2. Mais un démarrage progressif de la vidéo à la demande

La vidéo à la demande (VOD) bénéficie d'une notoriété importante puisque 62,7 % des internautes en ont entendu parler. Mais surtout, 4,4 % des internautes ont déjà effectué un téléchargement en VOD, soit près de 850 000 individus.

L'essentiel des dépenses VOD concernent les films cinématographiques qui représentent 56,4 % des transactions. Les usagers de la VOD sont globalement satisfaits du service. Il permet une liberté horaire pour le visionnage et constitue un moyen légal de regarder des films ou programmes téléchargés sur Internet.

Selon le CNC, 1 904 films de cinéma sont désormais disponibles sur plateformes de vidéo à la demande, dite VOD (dont 41,9 % de films français). Ainsi, depuis novembre 2006, l'offre de VOD a progressé de 45,2 %.

Parallèlement, après un démarrage lent, le secteur de la vidéo à la demande s'est fortement développé depuis la fin de l'année 2005. Le ministère de la culture et de la communication, via son bras armé, le CNC, conduit plusieurs actions en vue d'accompagner ce mouvement :

- l'accompagnement des discussions interprofessionnelles qui ont conduit à l'accord du 20 décembre 2005 relatif à l'exploitation des films en VOD, accord qui est en cours de renégociation ;

- la création, en 2006, d'un Observatoire de la vidéo à la demande, qui regroupe plusieurs plates-formes de VOD et les organisations professionnelles du cinéma ;

- le lancement d'une étude sur les acteurs et l'économie de la filière, qui devrait être publiée à la fin de l'année 2007 ;

- la conduite d'une réflexion afin de mettre en place en 2008 un soutien à la VOD au CNC.

II. DES INQUIÉTUDES NÉANMOINS RÉELLES

A. UNE PRIORITÉ ABSOLUE : LA LUTTE CONTRE LE PIRATAGE

1. Un phénomène de grande ampleur

Le téléchargement illégal est un phénomène de masse qui contribue fortement à la dévalorisation de la création cinématographique, tant en salles que sur le marché de la vidéo locative.

D'après l'évaluation réalisée en juin 2007, pour la deuxième année consécutive, par le CNC et l'Association de lutte contre la piraterie audiovisuelle (ALPA), plus de 92 % des films piratés et déjà sortis en salle en 2004/2005 étaient disponibles sur les réseaux « pair à pair » avant leur sortie vidéo sur le territoire français. L'impact de la piraterie semble être plus marqué sur le marché de la vidéo que sur celui de la salle de cinéma.

38 % des films sortis en salle sont piratés sur Internet, étant précisé que les films américains en version française sont deux fois plus nombreux à l'être que les films français (72,7 % contre 26,8 %). Cependant les films français piratés génèrent plus de 56 % des entrées des films français en salle (contre néanmoins 70 % en 2003/2004).

En moyenne, un film en version française pirate est disponible un mois et 15 jours après sa sortie dans les salles, ce délai étant porté à 3 mois et 25 jours pour les films français, contre 4 mois et 3 jours l'année précédente, ce qui marque un net raccourcissement du délai de mise à disposition via Internet.

Par ailleurs, 34,5 % des films piratés sur Internet sont disponibles avant leur sortie dans les salles françaises. Les films américains sont cependant les plus concernés par ce phénomène, à hauteur de 53 %, contre seulement trois films français. Pour ce qui concerne les films français, ce phénomène est donc marginal, après avoir été inexistant en 2003/2004.

Il faut relever le caractère varié des films « pirates » présents sur Internet : 400 oeuvres cinématographiques en version française (contre 468 cependant l'année précédente), dont un tiers de films français.

S'agissant de la source de piraterie sur Internet, on constate que 70 % de ces fichiers sont issus de DVD disponibles dans le commerce, 14 % proviennent de DVD promotionnels, environ 11 % d'enregistrements pirates réalisés dans les salles de cinéma et plus de 5 % de sources professionnelles.

L'ampleur des échanges illicites d'oeuvres sur Internet est donc considérable. Ceux-ci contribuent à alimenter l'idée que la création est gratuite.

Or, ainsi que l'a affirmé M. Denis Olivennes ^{1 ( * )} : « La culture n'est pas une simple marchandise. Mais, elle n'est pas non plus gratuite. C'est bien par l'effet du marché que les oeuvres de l'esprit ont cessé d'être réservées à une élite pour devenir accessibles à tous. Or c'est cela qui est en péril aujourd'hui : la création et la diversité culturelle sont moins menacées par l' « impérialisme américain » ou la « tyrannie du divertissement » que par le piratage. La culture de la gratuité tue la culture. »

« Sans ce droit de propriété qui sacre l'auteur et fabrique l'incitation économique à créer et à diffuser des oeuvres, le développement de la société de consommation dans ce domaine n'aurait probablement jamais eu lieu. Ce droit va d'ailleurs traverser avec efficacité les inventions successives des supports de la création (cinéma, radio, télévision...). Il deviendra transversal à toutes les « industries culturelles ».

2. La nécessaire lutte contre le téléchargement illégal

a) Les évolutions juridiques et technologiques récentes

C'est pourquoi tant les professionnels du secteur que les pouvoirs publics accordent une priorité absolue à la lutte contre le téléchargement illégal d'oeuvres culturelles.

Rappelons, à cet égard, les termes de la lettre de mission de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, à Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication : « L'environnement dans lequel s'inscrit la politique culturelle est en pleine transformation. La révolution numérique crée une possibilité d'accès quasi infinie aux oeuvres de l'esprit, tout en menaçant gravement la création par les atteintes aux droits d'auteur et aux droits voisins qu'elle permet... ».

En effet, comme l'a clairement rappelé le Conseil constitutionnel, l'univers de l'immatériel ne déroge pas au nécessaire respect des droits et libertés d'autrui, et particulièrement aux règles de la propriété.

Les débats de la loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006 sur les droits d'auteur et droits voisins dans la société de l'information, dite loi DADVSI, ont montré toute la difficulté de transposer dans l'univers numérique les possibilités d'usage qu'avaient les consommateurs dans le champ analogique. Rappelons qu'à l'initiative du Sénat, le Parlement a créé une autorité administrative indépendante chargée de réguler l'interopérabilité ^{2 ( * )} . Le législateur a également veillé à préserver le périmètre de la copie privée dans l'environnement numérique. La loi a créé un dispositif complet de lutte contre les comportements les plus graves, les pirates « ordinaires », pour leur part, tombant sous le coup du délit de contrefaçon.

Cependant, les débats qui se sont déroulés, le samedi 20 octobre dernier, à l'occasion des Rencontres de Dijon organisées par la société civile des auteurs-réalisateurs-producteurs (ARP), ont montré qu'aucun moyen pertinent n'a été trouvé pour lutter contre la contrefaçon de masse, la mise en oeuvre des sanctions inscrites dans la loi permettant difficilement le traitement d'un tel phénomène.

En outre, depuis l'adoption de la loi DADVSI, les technologies et les comportements des internautes ont continué à évoluer. Il est, par conséquent, particulièrement difficile de réglementer un secteur aussi mutant.

Ainsi, les internautes utilisent de plus en plus de services procurant un anonymat total, tant en téléchargement qu'en mise à disposition. Par ailleurs, on a assisté cette année à la multiplication de « sites communautaires », permettant la mise en ligne de contenus illégaux avec un visionnage instantané qui évite le préalable du téléchargement. En outre, de nouveaux sites devraient apparaître, apportant une meilleure qualité de son et d'image.

Enfin, les technologies développant les offres légales bouleversent, elles aussi, les modalités d'appréhension du phénomène. Tel est le cas notamment de la possibilité de télécharger à la demande des films diffusés au préalable sur une télévision (ce que l'on appelle la « catch-up télé »).

Toutefois, l'évolution des technologies inspire également un certain optimisme , en raison :

- du développement à la fois des techniques de reconnaissance et de régulation des contenus (filtrage) et de celles liées au marquage et à l'identification des oeuvres ;

- ainsi que du lancement d'offres commerciales annoncées récemment par certains fournisseurs d'accès Internet, en partenariat avec des producteurs, des sites Internet et des sociétés d'auteurs.

b) Les réponses apportées par les pays étrangers

Quelles sont les réponses apportées à ce phénomène par nos partenaires étrangers ?

Les expériences positives menées dans d'autres pays européens, en particulier en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, ou aux États-Unis, semblent montrer que l'information et la sensibilisation des internautes à la nécessité de protéger la propriété intellectuelle sont des éléments cruciaux et efficaces dans la lutte contre la contrefaçon numérique.

Ainsi, par exemple, les États-Unis mettent en oeuvre une sorte de réponse graduée contractuelle, dans le cadre d'accords individuels entre certains studios et certains fournisseurs d'accès Internet (FAI).

Le schéma est le suivant :

- les studios américains ont recours à une technologie indienne leur permettant d'identifier les titres piratés sur Internet ainsi que les adresses IP des utilisateurs concernés ;

- ils peuvent transmettre ces adresses aux FAI, qui identifient les abonnés correspondant à ces adresses IP ;

- la riposte varie ensuite d'un FAI à l'autre. En général, un premier message attire l'attention de l'utilisateur sur l'illégalité de son action, accompagné d'une lettre du studio détenteur des droits. Puis, en cas de récidive, un second message indiquant que l'accès Internet va être suspendu pour quelques heures est envoyé à l'abonné. Enfin, en cas de récidive multiple, le FAI procède à une suspension complète de l'abonnement. Selon la Motion Picture American Association (MPAA), aucun FAI n'a eu recours à cette alternative à ce jour.

Le droit français est certes différent. L'impact positif de la stratégie américaine devrait néanmoins inciter à nous en inspirer.

c) La mission confiée à M. Denis Olivennes

Votre commission se réjouit de l'accord signé le 23 novembre 2007 à l'Elysée suite aux conclusions de la mission confiée à M. Denis Olivennes sur la lutte contre le téléchargement illicite et le développement des offres légales d'oeuvres musicales, audiovisuelles et cinématographiques.

Cet accord figure dans l'encadré ci-après :

ACCORD POUR LE DÉVELOPPEMENT ET LA PROTECTION DES OEUVRES
ET PROGRAMMES CULTURELS SUR LES NOUVEAUX RÉSEAUX

Notre pays dispose de l'une des industries de contenus les plus fortes de la planète ; c'est une chance pour la préservation et le développement de l'identité et du rayonnement culturels de la France et de l'Europe. Il bénéficie aussi de l'une des industries de l'accès Internet haut débit les plus développées du monde ; c'est un avantage considérable dans la bataille de l'économie immatérielle. Ces atouts ne doivent pas s'annuler mais au contraire se compléter, pour le plus grand intérêt du consommateur qui disposera ainsi de réseaux puissants de distribution et de contenus riches et divers.

C'est avec cette ambition que les parties au présent accord ont souhaité mener une action concertée et lisible dans la lutte contre l'atteinte portée aux droits de propriété intellectuelle sur les réseaux numériques et, à cet effet, de manière pragmatique, tout à la fois favoriser l'offre légale de contenu sur Internet au profit des consommateurs et mettre en oeuvre, dans le respect des libertés individuelles, des mesures originales de prévention du piratage.

Dans cet esprit, les parties sont convenues des principes suivants :

1. Les pouvoirs publics s'engagent :

à proposer au Parlement les textes législatifs et à prendre les mesures réglementaires, permettant de mettre en oeuvre un mécanisme d'avertissement et de sanction visant à désinciter l'atteinte portée aux droits de propriété intellectuelle sur les réseaux numériques. Ce mécanisme devrait reposer sur le principe de la responsabilité de l'abonné du fait de l'utilisation frauduleuse de son accès, actuellement posé à l'article L. 335-12 du Code de la propriété intellectuelle, et sera piloté par une autorité publique spécialisée, placée sous le contrôle du juge, en sorte de garantir les droits et libertés individuels. Cette autorité sera dotée des moyens humains et techniques nécessaires à l'avertissement et à la sanction. Sur plainte des ayants droit, directement ou à travers les structures habilitées par la loi à rechercher les manquements au respect des droits, elle enverra sous son timbre, par l'intermédiaire des fournisseurs d'accès à Internet, des messages électroniques d'avertissement au titulaire de l'abonnement. En cas de constatation d'un renouvellement du manquement, elle prendra, ou saisira le juge en vue de prendre, des sanctions à l'encontre du titulaire de l'abonnement, allant de l'interruption de l'accès à Internet à la résiliation du contrat Internet ;

- cette autorité disposera des pouvoirs de sanction à l'égard des fournisseurs d'accès qui ne répondraient pas, ou pas de manière diligente, à ses injonctions. Elle rendra publiques des statistiques mensuelles faisant état de son activité

- cette autorité disposera également, sous le contrôle du juge, de la capacité d'exiger des prestataires techniques (hébergeurs, fournisseurs d'accès, etc.) toutes mesures propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage occasionné par le contenu d'un service de communication en ligne ;

à constituer, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, un répertoire national des abonnés dont le contrat a été résilié pour les motifs évoqués ci-dessus ;

à publier mensuellement un indicateur mesurant, par échantillonnage, les volumes de téléchargements illicites de fichiers musicaux, d'oeuvres et de programmes audiovisuels et cinématographiques ;

à solliciter de l'Union européenne une généralisation à l'ensemble des biens et services culturels du taux de TVA réduit, cette mesure devant bénéficier en tout ou partie au consommateur à travers une baisse des prix publics.

2. Les ayants droit de l'audiovisuel, du cinéma et de la musique ainsi que les chaînes de télévision s'engagent :

à s'organiser pour utiliser les dispositifs légaux existants et à collaborer de bonne foi avec les plates-formes d'hébergement et de partage des contenus pour évaluer, choisir et promouvoir des technologies de marquage et de reconnaissance des contenus (fingerprinting ou watermarking) communes aux professions concernées, ainsi que pour mettre à disposition les sources permettant l'établissement des catalogues d'empreintes de référence aussi larges que possible, étant rappelé que le développement de ces techniques ne limite pas l'obligation faite aux plates-formes d'engager toute mesure visant à combattre la mise en ligne illicite de contenus protégés ;

à aligner, à compter du fonctionnement effectif du mécanisme d'avertissement et de sanction, l'ouverture effective de la fenêtre de la vidéo à la demande à l'acte sur celle de la vidéo physique ;

à ouvrir des discussions devant conduire, dans un délai maximal d'un an à compter du fonctionnement effectif du mécanisme d'avertissement et de sanction, à réaménager, sous l'autorité du ministère de la Culture et de la Communication, la chronologie des médias avec notamment pour objectif de permettre une disponibilité plus rapide en ligne des oeuvres cinématographiques et de préciser les modalités d'insertion harmonieuse de la fenêtre de la vidéo à la demande dans le système historique de segmentation en fenêtres d'exploitation de cette chronologie ;

à faire leurs meilleurs efforts pour rendre systématiquement disponibles en vidéo à la demande les oeuvres cinématographiques, dans le respect des droits et exclusivités reconnus ;

à faire leurs meilleurs efforts pour rendre disponibles en vidéo à la demande les oeuvres et programmes audiovisuels et accélérer leur exploitation en ligne après leur diffusion, dans le respect des droits et exclusivités reconnus ;

à rendre disponible, dans un délai maximal d'un an à compter du fonctionnement effectif du mécanisme d'avertissement et de sanction, les catalogues de productions musicales françaises pour l'achat au titre en ligne sans mesures techniques de protection, tant que celles-ci ne permettent pas l'interopérabilité et dans le respect des droits et exclusivités reconnus.

3. Les prestataires techniques s'engagent :

S'agissant des fournisseurs d'accès à Internet :

- à envoyer, dans le cadre du mécanisme d'avertissement et de sanction et sous le timbre de l'autorité, les messages d'avertissement et à mettre en oeuvre les décisions de sanction ;

- dans un délai qui ne pourra excéder 24 mois à compter de la signature du présent accord, à collaborer avec les ayants droit sur les modalités d'expérimentation des technologies de filtrage des réseaux disponibles mais qui méritent des approfondissements préalables, et à les déployer si les résultats s'avèrent probants et la généralisation techniquement et financièrement réaliste ;

S'agissant des plates-formes d'hébergement et de partage de contenus à collaborer de bonne foi avec les ayants droit, sans préjudice de la conclusion des accords nécessaires à une utilisation licite des contenus protégés, pour :

- généraliser à court terme les techniques efficaces de reconnaissance de contenus et de filtrage en déterminant notamment avec eux les technologies d'empreinte recevables, en parallèle aux catalogues de sources d'empreinte que les ayants droit doivent aider à constituer ;

- définir les conditions dans lesquelles ces techniques seront systématiquement mises en oeuvre.

Ces principes généraux, une fois mis en oeuvre, feront l'objet, après un an d'exécution, d'une réunion des signataires du présent accord sous l'égide du ministère de la Culture et de la Communication et du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Emploi qui donnera lieu à l'établissement d'un rapport d'évaluation rendu public.

Par ailleurs, sachant qu'une partie des sources de la piraterie sont professionnelles, ainsi qu'il a été dit précédemment, votre rapporteur juge nécessaire que l'ensemble des intervenants techniques, artistiques et financiers du secteur du cinéma adoptent tous les moyens susceptibles d'empêcher le vol ou la fuite des oeuvres et de favoriser leur traçabilité.

3. L'éventuelle révision de la chronologie des médias en débat

La renégociation de l'accord VOD sur le cinéma et les réflexions sur la stratégie à conduire pour lutter contre le téléchargement illégal conduisent les professionnels à s'interroger sur la pertinence des règles applicables en matière de chronologie des débats.

Ce débat s'est poursuivi en 2007 et, à l'occasion des auditions qu'il a organisées, votre rapporteur a constaté que cette question ne faisait pas plus que l'an dernier, l'objet d'un consensus parmi les professionnels.

Un certain nombre d'entre eux, tels que les éditeurs et distributeurs de vidéo numérique ou la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD), estiment nécessaire de modifier cette chronologie, en alignant le régime de la VOD sur celui applicable à la vidéo physique (c'est-à-dire six mois après la sortie en salle). Une telle mesure leur semble de nature à permettre le développement d'offres légales de VOD larges et attractives. Selon eux : « c'est, en effet, en faisant bénéficier le public d'un accès à des oeuvres de cinéma en ligne élargies et attrayantes, en promouvant une exploitation accrue et transparente des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et en offrant aux FAI des garanties leur permettant d'envisager un développement et un élargissement de leurs catalogues et de leurs offres que la politique de lutte contre le téléchargement illicite de films trouvera toute sa cohérence » ^{3 ( * )} .

D'autres professionnels, dont la Fédération nationale des cinémas par exemple, souhaitent distinguer le problème de la lutte contre la piraterie et la question de la chronologie des médias. Ils craignent, en effet, qu'une réduction du délai imposé pour la diffusion des VOD n'entraîne un affaiblissement des salles de cinéma, ceci alors même que la contribution des salles à la création cinématographique est plus importante que tout autre diffuseur : 50 % de la recette guichet est reversée aux ayants-droit, contre 20 % pour la vidéo, 9 % pour Canal + et 3,2 % pour les chaînes en clair. En outre, une telle approche leur paraîtrait inefficace dans la mesure où le délai moyen de mise à disposition illégale d'un film sur Internet s'avère très inférieur à six mois. Enfin, l'exemple américain montrerait l'insuffisance du développement des offres légales. Certains craignent également qu'une telle disposition ne déstabilise le marché de la vidéo (qui représente 1,7 milliard d'euros) pour favoriser l'émergence de ce nouveau support qu'est la VOD.

B. LA NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DU SECTEUR PAR LE DROIT DE LA CONCURRENCE

L'actualité a montré la nécessité d'améliorer la prise en compte des spécificités du secteur du cinéma pour l'application des règles régissant le droit de la concurrence.

Alors que l'institution d'un Médiateur du cinéma a montré toute la pertinence d'une régulation spécifique au secteur, la complémentarité entre politique culturelle et droit de la concurrence doit être repensée et réaffirmée.

1. L'évolution de la situation en 2007

a) Les polémiques relatives aux « cartes illimitées »

Rappelons que, lancée en mars 2000, « UGC illimité », première carte d'abonnement illimité au cinéma, avait trois objectifs :

- favoriser une augmentation globale de la fréquentation cinématographique ;

- accroître la diversité des films vus par le public en incitant les spectateurs à voir plus de films ;

- contribuer par son caractère annuel à une meilleure répartition de la fréquentation, ainsi qu'à une plus grande harmonisation des dates de sortie des films.

Le succès des cartes d'abonnement illimité auprès des amateurs de cinéma ne s'est jamais démenti et son impact sur la fréquentation, les tarifs et la diversité des films s'est avéré positif, sans déstabilisation du parc de salles .

Entre 1999 et 2006, les entrées en France ont augmenté de 35,4 millions, soit une progression de + 23,1 %. En outre, ces cartes conduisent les spectateurs davantage vers des films considérés comme « difficiles », qu'ils ne seraient pas allés voir autrement, que vers de grosses productions.

Par ailleurs, les salles indépendantes parties prenantes aux dispositifs existants bénéficient de certains effets positifs et le montant distribué aux salles adhérentes progresse d'année en année, pour représenter en 2006 1,5 million d'euros en 2006. Sur les six premiers mois de l'année 2007, l'augmentation de ce montant est en hausse de 22 % par rapport aux six premiers mois de l'année précédente.

Toutefois, le récent agrément accordé à une nouvelle carte illimitée suscite bien des polémiques.

Le lancement de la « carte 2 », associé à un changement d'alliance entre réseaux d'exploitants, a entraîné des réactions passionnelles de la part des professionnels, certains exprimant la crainte d'un déséquilibre structurel du marché parisien.

D'après les exploitants concernés, les ayants droit, dont la rémunération par film dépend à la fois du niveau moyen de revenus par entrée et du nombre d'entrées total, bénéficient directement du dispositif des cartes d'abonnement illimité, ceci pour deux raisons :

- leur revenu par entrée liée à la carte est sécurisé, et à un niveau supérieur à beaucoup de tarifs réduits d'autres cinémas. En effet, la rémunération des distributeurs est assise sur un prix de référence de 5,03 euros par billet, prix légèrement supérieur au prix moyen constaté, ce qui apporte une garantie aux ayants droit ;

- et ils gagnent sur l'effet volume du fait de l'augmentation des entrées dues à l'abonnement.

Néanmoins, de nombreux professionnels déplorent le manque de transparence du système.

S'agit-il d'un procès d'intention ou y a-t-il véritablement un risque de spoliation des ayants droit ?

Votre rapporteur ne souhaite pas arbitrer ce débat, mais il a interrogé la ministre sur ce point , à l'occasion de sa récente audition par votre commission. Cette dernière a estimé que « l''impératif de transparence s'impose pour la régulation et l'encadrement des formules d'abonnements illimitées. Ces obligations de transparence font actuellement défaut dans le dispositif légal mis en place en 2001, ce qui constitue un frein à une régulation du dispositif conforme à l'intérêt général. »

La mission lancée sur le thème « Cinéma et droit de la concurrence », mentionnée ci-après, pourra formuler des propositions à ce sujet. Parallèlement, relevons qu'une autre mission a été confiée à la présidente de la commission d'agrément des formules illimitées, Mme Marie Picard, afin qu'elle dresse un bilan de l'application du dispositif d'encadrement législatif et réglementaire des cartes.

b) La remise en cause du code de bonne conduite entre distributeurs et exploitants

L'économie de la diffusion des films en salles est extrêmement particulière puisque les distributeurs sont rémunérés proportionnellement au prix public. Le niveau de la rémunération des distributeurs, et par conséquent, de l'ensemble des ayants droit de l'oeuvre, est donc directement lié à celui du prix public des billets, prix qui est unilatéralement fixé par les exploitants de salles. Il s'agit là d'un modèle économique quasi unique, dans lequel le fournisseur ne décide pas de son prix de vente et n'a donc aucune prise sur sa propre rémunération.

Du fait du système de la remontée des recettes propres au cinéma, la rémunération des différents intervenants du secteur est donc calculée selon un pourcentage de la recette encaissée aux guichets des salles.

C'est en raison de cette particularité que les pouvoirs publics avaient , dès 1997, fortement incité les professionnels à réguler de façon collective les mouvements de prix à la baisse. En effet, au delà d'une certaine ampleur, ceux-ci présentent des répercussions immédiates très négatives sur l'économie de l'ensemble de la filière cinématographique, de l'exploitation jusqu'à la création.

C'est pourquoi, en 1999, un code de bonne conduite ^{4 ( * )} avait été adopté, qui pouvait servir de référence pour la mise en oeuvre des diverses politiques tarifaires des salles de cinéma :

- les opérations promotionnelles devaient être limitées à deux semaines par an et par établissement cinématographique. Elles devaient faire l'objet d'une information auprès des distributeurs au plus tard deux semaines avant leur début ;

- en cas de désaccord entre un distributeur et un exploitant sur l'application ou l'interprétation de ce code de bonne conduite, la saisine des commissions de conciliation professionnelles étaient prévues.

Cependant, en 2001, le Conseil de la concurrence s'est saisi d'un dossier relatif à la situation de la concurrence dans le secteur de l'exploitation des salles de cinéma portant sur cet accord. Et, le 10 octobre 2006, le Conseil a exprimé des préoccupations de concurrence relatives à plusieurs dispositions du code de bonne conduite et à leur mise en oeuvre.

Ce code ayant été ainsi invalidé , les organisations professionnelles signataires ont pris des engagements afin de répondre à ces préoccupations.

2. Le cadre de la réflexion à conduire

a) Pour une régulation de la concurrence adaptée aux particularités du marché du cinéma

Il n'existe donc plus aujourd'hui d'outil de régulation collective permettant de contenir d'éventuelles tensions sur les prix.

Or, il est évidemment souhaitable d'éviter tout phénomène de « guerre des prix » dans le secteur du cinéma, en raison des effets très négatifs que cela pourrait avoir :

- à la fois pour la création, une baisse de la remontée de recettes aux producteurs entraînant un appauvrissement des moyens à réinvestir dans de nouvelles oeuvres ;

- et pour l'exploitation, car une baisse des prix affaiblirait ce secteur à faible rentabilité -ainsi qu'il sera exposé ci-dessous- et pourrait se solder par la fermeture de salles.

Interrogée par votre rapporteur sur ce sujet, Mme Christine Albanel a estimé que « s'il faut encourager les politiques promotionnelles, notamment celles visant certaines catégories de publics, elles ne doivent pas aboutir à une guerre des prix qui ne peut satisfaire le spectateur à long terme ». Votre rapporteur partage ce point de vue.

Il se réjouit qu'une mission sur le thème « cinéma et droit de la concurrence » ait été confiée, par les ministres respectivement chargées de l'économie et de la culture et de la communication, à Mme Anne Perrot et à M. Jean-Pierre Leclerc. Son objectif est d'explorer tout moyen permettant de restaurer une forme de régulation des pratiques tarifaires des exploitants et de leur relation aux distributeurs , qu'assurait en partie le code de bonne conduite précité et remis en cause par le Conseil de la concurrence. Cette régulation pourrait passer par la mise en oeuvre de normes de droit sectoriel adaptées aux particularités du marché du cinéma.

Précisons que, parallèlement, la présidente de la commission d'agrément des formules illimitées du CNC, Mme Marie Picard, doit dresser un bilan de l'application du dispositif d'encadrement législatif et réglementaire des cartes.

b) Une illustration concluante : le Médiateur du cinéma, autorité administrative indépendante

L'anniversaire des 25 ans du Médiateur du cinéma, en 2007, marque le succès de cette autorité administrative indépendante, spécifique au secteur du cinéma et qui permet de prendre pleinement en compte ses modes de fonctionnement afin d'en améliorer efficacement la régulation.

Votre rapporteur a souhaité auditionner son titulaire : M. Roch-Olivier Maistre, entretien qui a permis de conforter sa conviction de la grande utilité de cette autorité pour les professionnels du secteur. Réactive et souple, cette institution apparaît en effet très complémentaire de l'action conduite par le Conseil de la concurrence.

Rappelons que le Médiateur du cinéma a été institué par la loi du 29 juillet 1982. Il est chargé d'une mission de conciliation préalable en cas de « litiges relatifs à la diffusion en salle des oeuvres cinématographiques et qui ont pour origine une situation de monopole de fait, une position dominante ou toute autre situation ayant pour objet ou pouvant avoir pour effet de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence et révélant l'existence d'obstacles à la plus large diffusion des oeuvres cinématographiques conforme à l'intérêt général ».

La fonction essentielle du Médiateur du cinéma est la conciliation par laquelle il invite les parties à mettre fin au litige qui les oppose en parvenant à un accord amiable. Le cas échéant, le Médiateur rappelle l'existence des règles applicables, qu'elles soient relatives à la concurrence, aux pratiques commerciales, à l'exploitation des films en salles et à leur distribution. En cas d'échec de la conciliation, il peut, dans un délai maximum de deux mois à compter de la saisine, émettre une injonction, décision exécutoire qui s'impose aux parties. Il prescrit alors les mesures qui lui paraissent de nature à mettre fin à la situation litigieuse.

En outre, il s'est vu attribuer, par la loi du 15 mai 2001, le pouvoir de faire appel des décisions des Commissions départementales d'équipement cinématographique (CDEC) devant la Commission nationale d'équipement cinématographique (CNEC) chargée de statuer sur les demandes d'autorisation de complexes cinématographiques supérieurs à 300 fauteuils.

Le Médiateur est l'objet chaque semaine d'un nombre croissant de saisines. D'une petite dizaine par an lors de sa création, ce sont à présent plus de 90 dossiers qui sont officiellement ouverts chaque année : difficultés d'accès aux films, problèmes de concurrence entre salles indépendantes et grands circuits, questions tarifaires, conflits entre entreprises privées et entreprises soutenues par les pouvoirs publics, litiges liés à des initiatives à caractère non commercial, conséquences de la modernisation ou de l'extension du parc cinématographique sur une zone de chalandise, cartes illimitées ou encore mise en oeuvre des dispositifs scolaires.

Près des deux tiers des cas qui lui sont soumis trouvent une issue positive, que ce soit par conciliation (60 % des dossiers en 2006) ou injonction (5 dossiers en 2006). La médiation est rapide : les réunions de conciliation se tiennent dans les jours qui suivent les demandes, permettant ainsi de suivre au plus près l'actualité cinématographique et les « sorties » du mercredi.

Depuis sa création, cette autorité administrative indépendante s'est imposée comme l'un des acteurs importants du paysage cinématographique français. Par ses médiations et des injonctions , il contribue , de manière discrète mais efficace, au règlement des conflits et participe à la régulation du marché. Par ses avis et ses recommandations, il veille au respect des règles du jeu et du droit de la concurrence . Le Médiateur du cinéma joue ainsi un rôle essentiel en faveur de la préservation de la diversité de l'offre cinématographique .

C. LA RELATIVE NERVOSITÉ DES EXPLOITANTS

1. Vers une maturité du marché

a) Des spectateurs de plus en plus sollicités

Face à la multiplication des supports de diffusion et des offres culturelles ou de divertissement, on peut penser que la fréquentation des salles de cinéma par le public français stagnera à l'avenir à un niveau élevé.

(1) L'évolution des pratiques cinématographiques des Français

D'après une récente étude ^{5 ( * )} du Département des études, de la prospective et des statistiques (DEPS) du ministère de la culture et de la communication, la sortie au cinéma est une activité dont le niveau semble relativement stabilisé dans la population française et pour laquelle l'effet générationnel apparaît inexistant, du moins jusqu'à une période très récente.

Par ailleurs, une enquête réalisée par le CNC, Médiavision et Screenvision sur le public du cinéma permet de suivre l'évolution des pratiques cinématographiques des Français en 2007.

Pour l'ensemble des spectateurs, le cinéma est une pratique collective : 40,5 % des Français y vont en couple et 51 % entre amis ou en famille. Les spectateurs assidus  - c'est-à-dire ceux allant au cinéma au moins une fois par semaine - se démarquent : 39,7 % d'entre eux déclarent s'y rendre seuls (contre 25,5 % en 2006).

La salle de cinéma demeure le meilleur moyen pour découvrir un film, mais elle est petit à petit contestée par les autres supports de diffusion. En effet, la salle est citée par 69,7 % des personnes interrogées en 2007, contre 79,3 % en 2006.

La part d' Internet s'avère particulièrement significative chez les adolescents et les jeunes adultes. De 15 à 34 ans, plus de 20 % des spectateurs considèrent Internet comme le meilleur moyen pour découvrir un film. Internet progresse sur toutes les tranches d'âge. A l'inverse, le DVD recule sur l'ensemble des catégories et n'est cité que par 4,5 % des 15-19 ans et 3,5 % des 20-24 ans.

Le caractère festif d'une sortie au cinéma est incontestable, de même que la qualité supérieure du film regardé sur grand écran. Il n'empêche que le développement des supports de diffusion, auxquels s'ajoutera prochainement la télévision mobile personnelle, vient concurrencer les salles.

En 2007, les autres supports de diffusion du film semblent gagner en attractivité. Pour autant, les spectateurs apparaissent toujours particulièrement satisfaits des salles de cinéma. En outre, 62,8 % des spectateurs estiment que les films restent suffisamment longtemps à l'affiche dans les salles.

(2) Des pratiques culturelles et de divertissement diversifiées

La concurrence vient également de la multiplication des offres culturelles et de divertissement, qui impose au spectateur d'arbitrer en permanence entre des sollicitations multiples.

Le développement de la télévision numérique terrestre contribue d'ailleurs à cette évolution. Celui de la pratique des jeux vidéos également, ainsi que le confirme la récente étude de la DEPS sur « l'approche générationnelle des pratiques culturelles et médiatiques ».

b) Un équipement satisfaisant du territoire en salles de cinéma

Les investissements très lourds réalisés par les exploitants ont permis de reconquérir le public.

Depuis une dizaine d'années, de nombreuses salles ont été construites, notamment par le biais des multiplexes. Le parc a été ainsi modernisé, restructuré et étendu. Le rythme d'ouverture de salles se ralentit cependant depuis 2002. En effet, l'équipement cinématographique du territoire est désormais globalement satisfaisant et il a atteint une phase de maturité.

Avec la quasi-totalité des agglomérations de plus de 20 000 habitants et le tiers des agglomérations de moins de 10 000 habitants équipées de salles de cinéma, la France possède ainsi le parc de salles le plus important et le plus diversifié d'Europe (5 364 écrans implantés sur 1 696 communes au 31 décembre 2006).

Le nombre de nouvelles salles demeure cependant élevé, avec en moyenne 12 écrans par mois en 2006, contre 21 en 2001, dont environ la moitié dans des multiplexes. On assiste essentiellement au remplacement d'équipements existants et, globalement, on enregistre pour la première fois une légère baisse du nombre total d'écrans. Il s'agit désormais surtout de développer l'équipement de villes petites et moyennes.

c) La nécessité de maintenir le dispositif de régulation des constructions ou extensions de salles

Parmi les propositions récemment avancées par la Commission pour la libération de la croissance française (CLCF), présidée par M. Jacques Attali, figure l'abrogation des dispositifs de régulation des implantations de grandes surfaces commerciales et de complexes cinématographiques, afin de permettre la libre entrée dans le commerce de détail, la distribution, l'hôtellerie-restauration et les salles de cinéma.

Au cas où le Gouvernement suivrait ces préconisations, en proposant une abrogation des lois Royer de 1973 et Raffarin de 1996, votre commission défendra fermement le maintien des dispositions régulant les créations et extensions d'établissements cinématographiques.

En effet, il serait à terme dommageable et contre-productif de prendre le risque d'une forme de « guerre commerciale » dans ce secteur, qui porterait préjudice à l'ensemble de la chaîne du cinéma, pour les raisons exposées précédemment. Ces dispositions font partie intégrante de notre politique en faveur du cinéma et elles ont largement contribué à l'aménagement d'un réseau de salles dense et équilibré sur l'ensemble de notre territoire. La France peut s'enorgueillir de cette réussite - semble-t-il unique au monde - et on ne doit pas menacer cet équilibre fragile.

2. La cohabitation entre salles privées et salles publiques

Cet équilibre est tellement fragile, que l'actualité récente est venue nous rappeler qu'il convenait d'y veiller en permanence, la prise en compte des réalités locales étant évidemment incontournable.

a) Une actualité brûlante

La récente décision de la ville de Montreuil de doubler le nombre de salles (afin de passer de 3 à 6) du cinéma municipal a suscité réactions et polémiques.

Estimant qu'il subirait une concurrence déloyale de ces salles fortement subventionnées, un exploitant a engagé un recours.

C'est pourtant en raison de l'absence de salles privées que la commune avait créé ce cinéma d'art et essai. La question se pose de savoir si leur doublement est ou non susceptible d'entraîner l'établissement dans une politique commerciale, plutôt que culturelle et éducative, et d'entraver la concurrence.

b) Un rappel des règles

Votre rapporteur souhaite rappeler le cadre législatif et réglementaire applicable en la matière.

RAPPEL DU CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DES INTERVENTIONS
DES COLLECTIVITÉS EN FAVEUR DE L'EXPLOITATION CINÉMATOGRAPHIQUE

Les communes, les départements et les régions peuvent attribuer des subventions aux salles de cinéma, en vertu des articles L.2251-4, L.3232-4 et L.4211-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Ces articles disposent que ces subventions :

- ne peuvent être attribuées qu'aux établissements qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou qui font l'objet d'un classement art et essai dans des conditions fixées par décret ;

- ne peuvent bénéficier aux entreprises spécialisées dans la projection de films pornographiques ou d'incitation à la violence ;

- sont attribuées conformément aux stipulations d'une convention conclue entre l'exploitant et la collectivité.

Le montant de ces aides fait l'objet d'un plafonnement par voie réglementaire. En effet, l'article R.1511-43 du CGCT dispose que, par année, le montant de subvention accordé par une ou plusieurs collectivités territoriales ne peut excéder 30 % du chiffre d'affaires de l'établissement, ou 30 % du coût du projet si celui-ci porte exclusivement sur des travaux susceptibles de donner lieu à l'octroi d'un soutien financier (application des dispositions de l'article 11 du décret n° 98-750 du 24 août 1998 relatif au soutien financier à la diffusion de certaines oeuvres cinématographiques et au soutien financier à la modernisation et à la création des établissements de spectacles cinématographiques).

La mission Perrot-Leclerc sur l'application du droit de la concurrence au secteur du cinéma devra permettre de clarifier ce type de situation.

3. Entre frilosité et volontarisme face à la projection numérique

La fiabilité des équipements numériques est désormais avérée et le contexte normatif stabilisé. Toutefois, les exploitants, souvent en situation économique fragile, ne montrent pas tous le même empressement à sauter le pas vers la projection numérique. En outre, le modèle économique d'un développement de ces technologies dans les salles de cinéma en France n'est pas encore trouvé à ce jour, même si les réflexions progressent en la matière.

a) Des avancées en termes de technologie et de coût

Rappelons que la projection numérique en salles de cinéma consiste à remplacer les traditionnels projecteurs 35 mm et la pellicule par un projecteur numérique associé à un serveur informatique.

Deux progrès notables méritent d'être soulignés :

- les équipements numériques sont désormais fiables et les normes techniques ont été arrêtées au niveau européen ;

- leur coût a déjà sensiblement diminué. Ainsi, le prix d'une cabine numérique peut être évalué à environ 70 000 euros aujourd'hui, contre 100 000 euros il y a seulement 18 mois.

En revanche, de fortes incertitudes subsistent s'agissant de la durée de vie de ces nouveaux équipements et donc de leur durée d'amortissement, ainsi que des besoins en termes de maintenance.

A cet égard, votre rapporteur s'interroge sur la possible transposition, à ce type de matériel, de solutions du type location longue durée , à l'instar de ce qui est proposé en matière de reprographie par exemple.

b) Un contexte difficile : la situation économique fragile des exploitants

Le passage à la technologie numérique s'avère inéluctable, à plus ou moins long terme.

Néanmoins, certains des exploitants entendus par votre rapporteur ont exprimé leur peu d'empressement à s'engager dans les lourds investissements que requièrent les équipements nécessaires à la projection numérique.

En effet, d'une part, si l'apport de ces nouvelles technologies est évident pour les distributeurs, il ne semble l'être en revanche ni pour les spectateurs ni pour les exploitants ; d'autre part, ces derniers souffrent d'une situation économique fragile.

Divers facteurs expliquent cette fragilité économique des salles de cinéma.

Les importants investissements réalisés

En effet, les exploitants ont investi 1,7 milliard d'euros en 20 ans (pour plus de 1 000 nouvelles salles, plusieurs centaines de rénovations, et l'implantation de 146 multiplexes). Ils sont, par conséquent, lourdement endettés.

Une gestion des équipements plus coûteuse

Ces investissements se sont effectués au prix d'équipements plus lourds en termes à la fois de construction (le coût de la construction a doublé en dix ans, passant de 700 à 1 300 euros du m ² ) et en charges d'exploitation (climatisation, informatisation, sécurité, accessibilité aux personnes handicapées, réglementations sociales, etc.).

Une augmentation modeste du prix du billet

Les salles de cinéma ont contenu la croissance du prix du billet à un niveau inférieur à celui de l'inflation.

Le taux de retour du fonds de soutien apparaît faible aux exploitants

En revanche, leur taux de contribution au fonds de soutien est supérieur à celui des autres professionnels du secteur

Le taux de la taxe sur le prix du billet (TSA), de 10,72 %, est d'un niveau deux fois plus élevé que celui du taux de la taxe appliquée au chiffre d'affaires des chaînes de télévision et cinq fois plus élevé que celui appliqué à la vidéo.

Les exploitants font valoir que les salles de cinéma sont toujours les premières contributrices à la production malgré l'apparition de très nombreux autres diffuseurs du cinéma. Ainsi, en 2006, les salles ont reversé aux ayants-droit français 201 millions d'euros, contre 127 millions en 1984.

En outre, ils font valoir que les investissements considérables pesant sur les seules salles de cinéma ont permis de reconquérir le public au bénéfice de l'ensemble de la filière. Dans ce contexte, la fragilisation de l'équilibre économique des salles se voit renforcée par la constante apparition de nouveaux diffuseurs des oeuvres (télévision, DVD, VOD) et le développement du piratage, qui touche prioritairement la salle.

c) La poursuite des réflexions sur le modèle économique

Rappelons que le rapport remis par M. Daniel Goudineau en août 2006, intitulé « Adieu à la pellicule ? Les enjeux de la projection numérique », a permis de faire progresser un débat qui, en France, n'avait été qu'à peine amorcé. Il a mis en lumière les bouleversements profonds que le développement de la projection numérique entraînera pour l'ensemble de la filière cinématographique.

Une position d'étape du CNC sur les principales questions soulevées par la projection numérique a été proposée au deuxième trimestre 2007 à la concertation des différentes parties concernées. L'objectif est de définir le cadre général du déploiement de la projection numérique, puis, sur cette base, de constituer un groupe de travail sur ses conditions économiques et de préparer les mesures qui apparaîtront nécessaires.

En effet, l'accompagnement de ces mutations soulève des questions de régulation publique et appelle sans doute une adaptation du soutien financier géré par le CNC.

Il convient de déterminer des modes de financement mobilisant, en complément des économies réalisées par les distributeurs, une palette de moyens, tout en garantissant l'indépendance de programmation des exploitants, ce que votre commission considère comme un impératif.

Parmi ces moyens, les pistes de réflexion et d'action suivantes ont été identifiées :

- permettre une mobilisation accrue du soutien automatique par les exploitants ;

- permettre cette mobilisation en cas de non propriété des matériels ;

- donner aux exploitants des possibilités de garanties par l'IFCIC ;

- envisager une coordination avec les aides des collectivités territoriales ;

- étudier l'intérêt de regroupements d'exploitants pour bénéficier d'économies d'échelle.

Trois modèles économiques principaux sont évoqués :

- celui dans lequel l'installateur (ou tiers investisseur) se voit confier plus ou moins globalement l'équipement de la salle et la gestion de la projection numérique en se finançant au moins partiellement directement auprès des distributeurs ;

- celui où l'exploitant commande et finance lui-même les différentes prestations qui lui sont nécessaires ;

- celui proposé par le rapport susmentionné de M. Daniel Goudineau, qui impose une gestion centralisée publique ou parapublique de certains maillons de la chaîne, notamment la génération des clefs.

Estimant que ce dernier modèle ne paraît pas faire l'objet d'un consensus suffisant au sein de la profession et qu'il nécessiterait un dispositif législatif lourd, le CNC semble privilégier la deuxième voie évoquée.

En tout état de cause, les exploitants seront contraints de gérer la période délicate de la transition d'une technologie vers l'autre, avec une phase de coexistence des deux types d'équipement - dans les cabines de projection qui le permettront - qui peut s'avérer coûteuse mais nécessaire tant que l'ensemble des films ne seront pas eux-mêmes produits en numérique.

Il conviendra aussi de prendre en compte la nécessaire formation des personnels concernés.

Enfin, votre rapporteur insiste sur la vigilance dont devront faire preuve tant les pouvoirs publics que les professionnels afin que des écarts ne se creusent pas durablement entre des salles « à plusieurs vitesses ». A cette fin, une attention particulière devra sans doute être portée envers les salles d'art et essai ainsi que les salles jouant un rôle spécifique en matière d'aménagement culturel du territoire.

III. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES ET DU CADRE JURIDIQUE

A. LE PROGRAMME « INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES » DU COMPTE D'AFFECTION SPÉCIALE

1. Les recettes

Rappelons que la mission « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » retrace les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par l'article 35 du projet de loi de finances pour 2006.

Il est composé de trois sections, dont les deux dernières - qui couvrent les programmes « industries audiovisuelles » et « soutien à l'expression radiophonique locale » - sont analysées par M. Louis de Broissia dans l'avis budgétaire « médias » qu'il présente au nom de votre commission.

La première section du compte correspond, quant à elle, au programme 711 consacré aux industries cinématographiques . Ses recettes devraient s'élever à 280,8 millions d'euros en 2008 (contre 269,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007), soit 11 millions supplémentaires et une hausse de + 4,54 % . Elles sont financées par des taxes prélevées, au stade de la diffusion, sur le chiffre d'affaires des professionnels du secteur . Elles proviennent de différentes sources.

a) La taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques (TSA)

La taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques (TSA), affectée intégralement à la section « cinéma » du compte d'affectation spéciale, est acquittée lors de l'achat de chaque billet par le spectateur. Son assiette est constituée par le prix d'entrée payé par le spectateur, ou, pour les formules d'accès donnant droit à des entrées multiples -les « cartes d'abonnement illimité »- par le prix de référence servant de base de répartition des recettes entre l'exploitant et le distributeur.

Le transfert du recouvrement de la TSA de la direction générale des impôts au CNC, au 1 ^er janvier 2007, s'est accompagné d'une importante simplification du barème, avec le passage d'un système comportant plus de vingt tranches d'imposition, à un taux unique fixé à 10,72 % du prix des entrées.

Dans le projet de loi de finances pour 2008, le produit de la TSA a été évalué à 119,9 millions d'euros, contre 121,07 millions d'euros en 2007, soit une baisse de 0,9 %. Cette estimation est bâtie sur un léger tassement de la fréquentation attendue en 2008, estimée à 185 millions d'entrées en 2008, et un prix moyen du billet, base du calcul de la prévision de taxe pour 2008, fixé à 6,05 €.

b) La taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision

En second lieu, la section « cinéma » reçoit 36 % du produit des taxes et prélèvements sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision.

Rappelons que l'article 35 de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a procédé à un aménagement de la taxe sur les services de télévision prévue à l'article 302 bis KB du code général des impôts. A compter du 1 ^er janvier 2008, la taxe existante sera ainsi répartie entre éditeurs de services et distributeurs de services de télévision.

- En premier lieu, la taxe est due par les éditeurs de services de télévision établis en France , qui ont programmé au cours de l'année civile précédente une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides du compte d'affectation spéciale, quel que soit leur réseau de diffusion. Elle est assise sur le montant hors TVA des recettes publicitaires et de parrainage, après abattement forfaitaire de 4 % pour frais de régie, du produit de la redevance audiovisuelle ainsi que du produit des appels téléphoniques à revenus partagés et envois de minimessages électroniques liés aux programmes, à l'exception de ceux servant une grande cause nationale ou d'intérêt général.

La taxe fait l'objet d'un taux unique de 5,5 % applicable à partir d'un seuil de recettes de 11 millions d'euros. En outre, ce taux est majoré de 0,1 point pour les services de télévision mobile personnelle et de 0,2 point pour les services diffusés en haute définition.

- En second lieu, la taxe est due par les distributeurs de services de télévision établis en France, ainsi que les éditeurs qui s'auto distribuent , indépendamment de la technologie utilisée. Elle est assise sur le montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittées par les usagers en rémunération des services de télévision. Pour les offres mixtes (Internet, téléphonie, etc.), la taxe est assise sur la seule part de l'abonnement correspondant aux services de télévision, soumise au taux réduit de TV.

La taxe fait l'objet d'un taux progressif de 0,5 % à 4,5 %, à partir de 10 millions d'euros d'encaissements et après application d'une déduction d'assiette de 10 %.

Cette modernisation de la taxe, en 2008, par l'extension de son périmètre aux revenus des distributeurs de services de télévision constitue une réforme majeure. Celle-ci permettra de faire également contribuer au financement de la création les Fournisseurs d'accès à Internet (FAI) ou bien encore les opérateurs de téléphonie mobile dès lors qu'ils proposent des chaînes de télévision à leurs abonnés. En effet, pour ces sociétés, qui n'étaient auparavant pas soumises à la taxe, la distribution de chaînes de télévision constitue souvent un produit d'appel. Elles contribueront ainsi désormais à la solidarité économique du secteur, à proportion des revenus tirés de la commercialisation des chaînes de télévision. Il en sera désormais de même pour les chaînes qui diffuseront en haute définition et pour la télévision mobile personnelle , au fur et à mesure du déploiement de ces technologies.

Le produit prévisible de la taxe sur les services de télévision pour 2008 est en progression de 7,95 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, avec un rendement estimé à 377,35 millions d'euros . Ce chiffre s'appuie principalement sur la prise en compte de l'élargissement de l'assiette de la taxe, ainsi que sur des prévisions d'évolution positive du volume global des investissements publicitaires consentis par les annonceurs.

c) La taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes

Enfin, la section « cinéma » reçoit 80 % de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes. Rappelons que cette part était déjà fixée à ce niveau en 2004 et 2005 mais qu'elle avait été réduite à 65 % à compter de 2006, pour gérer une conjoncture difficile sur le marché de la télévision. Compte tenu de la nouvelle assiette de la taxe sur la télévision, dont le produit bénéficie majoritairement à la section audiovisuel, la clé de répartition de la taxe vidéo est donc rétablie à son niveau antérieur, soit 80 % pour la section cinéma et 20 % pour la section audiovisuel.

Rappelons que le taux de cette taxe est de 2 % et que :

- depuis le 1er juillet 2003, cette taxe est assise non plus sur le chiffre d'affaires des éditeurs, mais sur l'ensemble des ventes et locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé au niveau du détaillant ;

- depuis le 1er juillet 2004, les recettes au titre de la vidéo à la demande (VOD) sont soumises à cette taxe.

La prévision du produit de la taxe vidéo en 2008, estimée à 30,8 millions d'euros , est en diminution de 10 % par rapport à 2007. Cette estimation prend en compte à la fois le fléchissement du marché de la vidéo et l'entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2007, de la surtaxation appliquée aux vidéogrammes à caractère pornographique et d'incitation à la violence votée en loi de finances initiale pour 2006, dont le taux de taxation passe de 2 % à 10 %.

Le tableau ci-dessous fait apparaître l'évolution de ces ressources depuis 2006.

ÉVOLUTION DES RECETTES DU COMPTE DE SOUTIEN DESTINÉES AU SOUTIEN DE L'INDUSTRIE CINÉMATOGRAPHIQUE (en millions d'euros)

		Exécution 2006	Budget voté 2007	Prévisions pour 2008
TOTAL		265 510 197	269 816 000	280 809 000
01	Produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques	119 720 927	121 068 000	119 956 000
02	Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence	316 368	350 000	350 000
03	Taxe spéciale sur les films pornographiques ou d'incitation à la violence produits par des entreprises établies hors de France
04	Contributions des sociétés de programmes
05	Taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements	122 500 056	125 841 000	135 848 000
06	Taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes	22 960 045	22 257 000	24 655 000
07	Recettes diverses ou accidentelles	12 801	300 000
08	Contribution du budget de l'État

Source : ministère de la culture et de la communication.

• Rappelons qu'outre ces fonds, le CNC gère les crédits d'intervention et d'investissement des actions financées directement par le ministère de la culture et de la communication.

2. Les dépenses

En 2008, les dépenses du compte de soutien en faveur du cinéma devraient se répartir comme suit :

- 156,4 millions d'euros pour ce qui concerne le soutien automatique, dont 71,5 millions d'euros destinés aux producteurs, 21,8 millions d'euros aux distributeurs, 57 millions d'euros aux exploitants, et 6 millions d'euros aux éditeurs vidéo ;

- s'agissant du soutien sélectif, 110,9 millions d'euros devraient lui être consacrés (en hausse de +11,2 % par rapport à 2007).

ÉVOLUTION DU PROGRAMME « INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES »

	2007 Loi de finances	2008 Loi de finances	Variation 2007/2008
Production et création	118 800 000	126 300 000	+ 7 500 000
Distribution et promotion	41 453 000	45 381 000	+ 3 928 000
Diffusion	96 612 000	95 650 000	- 962 000
Fonction support (crédits destinés à la gestion du CNC)	12 951 000	13 478 000	+ 527 000

Source : ministère de la culture et de la communication

a) Le soutien à la production et à la création

(1) Les différents types d'aides directes

La production cinématographique bénéficie de plusieurs types d'aides.

Le soutien automatique aux producteurs est généré à raison de la diffusion des films en salles, à la télévision ou sur vidéogramme ; il peut être mobilisé pour être réinvesti dans la production d'autres oeuvres. Plus de 61 % des recettes du compte de soutien au cinéma lui sont consacrées.

Les crédits nécessaires à cet effet sont évalués à 71,5 millions d'euros pour 2008. Rappelons que les modalités de calcul de ce soutien ont été révisées en 2006 , afin de tenir compte de la forte progression de la part de marché des films français (qui est désormais supérieure à 40 %) et de la stagnation des ressources de la section « Industries cinématographiques » du compte de soutien. L'objectif poursuivi est le maintien du niveau d'intervention relevant des aides sélectives, ce qui s'effectue logiquement au détriment du soutien automatique.

L es aides sélectives aux oeuvres de long métrage (avance sur recettes, par exemple), de court métrage et aux industries techniques, sont attribuées sur dossier après avis de commissions composées de professionnels du secteur. Les besoins à ce titre sont évalués à 43,5 millions d'euros . Près de 39 % des recettes du compte leur sont attribuées.

Depuis 2006, une priorité est donnée aux aides à la création en amont de la production . Il s'agit là, en effet, de l'un des segments les plus fragiles du secteur, qui rencontre souvent des difficultés à mobiliser des financements. Il est, en même temps, le plus porteur d'innovation et de renouvellement culturel. Cette politique a été renforcée en 2007 et devrait se poursuivre en 2008 . Ainsi, l'an prochain, près de 9 millions d'euros seront consacrés aux aides à la création en amont de la production cinématographique et audiovisuelle, avec notamment :

- 3,4 millions d'euros pour l'aide au développement de projets de long métrage (+ 0,4 million d'euros par rapport à 2007) ;

- 1,8 million d'euros pour le soutien au scénario de long métrage (+1,3 million d'euros par rapport à 2007) ;

- 1,1 million d'euros pour l'aide à la création de long métrage (+0,2 million d'euros par rapport à 2007).

Dans la même optique, au sein de la section cinéma du compte de soutien, 2 millions d'euros supplémentaires seront consacrés à l'avance sur recettes afin d'augmenter le montant moyen des aides.

Enfin, le système d'aide à la création tend à se structurer sur de nouveaux supports. En effet, conformément à la loi du 5 mars 2007, il s'agit de favoriser le développement de projets créés dès l'origine pour plusieurs supports de diffusion . L'objectif visé est de stimuler, en amont de la phase de production, l'innovation, le renouvellement et la diversification des modes créatifs, et de contribuer à développer les passerelles entre les nouveaux médias numériques, le cinéma et la télévision. A cet effet un appel à projet a été lancé à titre expérimental au second semestre 2007. Il conviendra d'en tirer les leçons pour adapter pleinement les dispositifs de soutien aux enjeux de l'ère numérique. Cette politique bénéficiera de 6 millions d'euros supplémentaires en 2008 .

Le fonds d'aide à la production de longs métrages doté par les collectivités territoriales , est abondé sur la base d'un rapport minimum de 1 euro de financement de l'État pour 2 euros versés par ces dernières, ainsi qu'il sera exposé ci-dessous. 9 millions d'euros sont prévus à ce titre pour 2008, soit 1 million d'euros supplémentaire ;

Le financement d'un fonds de garantie destiné aux productions cinématographiques de sociétés indépendantes, géré par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), bénéficiera de 2,3  millions d'euros .

(2) Une politique fiscale incitative

Par ailleurs, il convient de rappeler que la production cinématographique bénéficie d'une importante politique d'incitation fiscale, avec 80 millions d'euros de dépenses fiscales , dont :

- 30 millions au titre des SOFICA . Rappelons qu'il s'agit de sociétés d'investissement qui collectent des fonds auprès des particuliers pour les investir dans la production cinématographique et audiovisuelle, et qui ont permis de collecter 65,7 millions d'euros en 2006 dans le cinéma et l'audiovisuel (correspondant aux investissements à réaliser en 2007). La modification du régime fiscal des SOFICA intervenue en fin d'année 2006 - la déduction de revenu étant remplacée par une réduction d'impôt- incite les SOFICA à se diriger non seulement vers le financement des oeuvres mais également vers les fonds propres des sociétés de production ;

- 50 millions au titre du crédit d'impôt cinéma , comme en 2007. Ce dispositif offre à tout producteur de long métrage réalisant l'essentiel de ses dépenses de tournage et de post-production en France un crédit d'impôt de 20 % de ces dépenses, plafonné à 500 000 euros par film (porté à 750 000 euros pour les films d'animation). Cette mesure contribue au maintien de la compétitivité des industries techniques. Elle a aussi permis d'augmenter le nombre total de semaines de tournage en France, passé à 78,5 % en 2006.

b) L'aide à la distribution et la promotion

45,4 millions d'euros, contre 41,4 millions d'euros en 2007, sont prévus en 2008 pour le soutien au secteur de la distribution en France ainsi que pour les actions de promotion du cinéma en France et du cinéma français à l'étranger. Ces crédits devraient permettre :

- le soutien automatique aux sociétés de distribution , généré à raison des films distribués et qui doit être réinvesti dans la distribution d'oeuvres nouvelles ( 21,8 millions d'euros, contre 19 millions l'année précédente) ;

- les aides sélectives aux entreprises de distribution ou à la distribution d'oeuvres de qualité ( 7 millions d'euros) ;

- les aides sélectives aux entreprises exportatrices ( 2,7 millions d'euros) ;

- le soutien financier à des organismes en charge de la promotion du cinéma en France et à l'étranger (Festival international du Film de Cannes, Quinzaine des réalisateurs, Semaine de la critique, association Unifrance...), à hauteur de 13,8 millions d'euros.

c) Le soutien à la diffusion

En 2008, l'aide à la diffusion devrait s'établir à 95,6 millions d'euros , contre 96,6 millions d'euros en 2007. Il s'agit ainsi de soutenir les secteurs de l'exploitation et de l'édition vidéographique, au travers :

- du soutien automatique à l'exploitation , résultant de l'application d'un barème lié à la fréquentation de l'établissement (58,1 millions d'euros) ;

- du soutien automatique à l'édition vidéo , assis sur le chiffre d'affaires des ventes d'oeuvres françaises de moins de six ans (8 millions d'euros) ;

- des aides sélectives à l'exploitation , principalement aux salles classées « art et essai », pour 22,5 millions d'euros ;

- d'une aide au tirage de copies (notamment via une subvention à l'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC)), à hauteur de 3,8 millions d'euros ;

- des aides sélectives à l'édition vidéo , destinées à promouvoir l'édition d'oeuvres de qualité (4 millions d'euros) ;

- du soutien à la diffusion auprès de publics spécifiques (jeune public, zones rurales et villes moyennes...), notamment au travers de la subvention versée à l'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC) (4 millions d'euros).

3. Vers une réforme du dispositif de soutien ?

a) Une proposition de votre commission : la taxation des recettes de publicité de la vidéo à la demande

Le vaste mouvement de réforme et de modernisation des taxes engagé depuis 2005 est maintenant quasiment achevé. Cependant , afin de compléter la prise en compte dans l'assiette des taxes des modèles économiques émergents, votre commission s'est interrogé sur l'extension de l'assiette de la taxe sur la commercialisation des vidéogrammes à la publicité diffusée sur les services de la vidéo à la demande, qui lui semble pertinente et respectueuse du principe de la neutralité technologique.

En effet, la contribution de la VOD est aujourd'hui circonscrite à l'acte de consommation et à la location d'une oeuvre dématérialisée. Alors même que les modèles économiques de la VOD tendent à se rapprocher de ceux de l'audiovisuel et que le recours à la publicité devient de plus en plus important, on voit mal pourquoi les ressources publicitaires dont bénéficient les éditeurs de service de VOD ne participeraient pas, elles aussi, au financement de la création et de la production audiovisuelle et cinématographique.

En outre, n'y a-t-il pas, à l'heure actuelle, une inégalité de traitement, dans la mesure où la publicité sur les autres supports de diffusion des oeuvres fait l'objet d'une taxe ? Enfin, il convient de prendre en compte le développement très important de la publicité dans les offres de VOD, qu'elles soient gratuites ou payantes. En effet, les opérateurs commercialisent de plus en plus leur espace publicitaire, sous forme de bandeau publicitaire sur les pages d'accueil par exemple, quand ils ne vont pas jusqu'à proposer aux consommateurs un accès gratuit aux oeuvres en échange de l'insertion de messages publicitaires dans les films.

Toutefois, les réflexions en cours sur la réforme globale du dispositif de soutien du CNC et des règles régissant la publicité télévisée conduisent à reporter à l'an prochain la mise en oeuvre de cette proposition.

b) Les réflexions en cours sur l'évolution des mécanismes de soutien

Un vaste chantier a été lancé en 2007 par le CNC, en concertation avec les professionnels du cinéma et de l'audiovisuel, qui porte sur l'ensemble des dispositifs de soutien afin d'évaluer la raison d'être et la pertinence des mécanismes d'aide existants au regard des évolutions technologiques et économiques.

Une évaluation des différentes aides est donc en cours, afin de préparer les réformes nécessaires dans un contexte de profusion des moyens de diffusion. L'objectif premier est de faire en sorte que la production française et européenne soit présente, et visible, sur l'ensemble des supports « classiques » (salle de cinéma, télévision, vidéo) et nouveaux (VOD, Internet, téléphones mobiles...).

Ceci passe notamment par le soutien financier à la création en amont de la production (écriture, maquette, pilote, développement), évoqué ci-dessus.

Parallèlement, une réflexion est menée sur l'impact des soutiens automatiques sur l'équilibre du financement des différentes étapes allant de la création à la production.

Enfin, les évolutions technologiques rendant de plus en plus ténue la frontière entre oeuvres cinématographiques et oeuvres audiovisuelles, le CNC estime que des passerelles sont à trouver entre les deux sections du compte de soutien, par exemple pour les aides à l'animation et à la création « multisupports ».

c) Vers une réforme budgétaire et statutaire du CNC

Une réforme a été annoncée pour 2008, en vue de moderniser tant la gestion que la gouvernance du CNC.

D'après les informations fournies, à sa demande, à votre rapporteur par Mme Christine Albanel ^{6 ( * )} , ministre de la culture et de la communication, voici quelle en serait la teneur :

- s'agissant de la gestion, l'objectif est de simplifier les circuits des flux financiers en affectant directement au CNC les taxes qui sont aujourd'hui imputées sur le compte d'affectation spéciale et suivies selon une comptabilité de caisse d'un autre âge. Cette réforme sera proposée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Toutefois , afin de faire coïncider recouvrement et gestion directe en ce qui concerne la TSA, le Gouvernement proposera dans le projet de loi de finances rectificative pour 2007, une disposition permettant au CNC de conserver la trésorerie de la TSA qu'il recouvre depuis le 1er janvier 2007. Votre rapporteur est satisfait de cette proposition, car il était, en effet, illogique que le CNC ne puisse pas bénéficier de cette trésorerie, alors même que la réforme des modalités de recouvrement de la TSA avait généré environ 3 millions d'économies au bénéfice du ministère des finances ;

- pour ce qui concerne la modernisation de la gouvernance du CNC, il s'agirait de le doter d'un conseil d'administration , ce qui n'est pas aujourd'hui le cas de cet établissement public sui generis . A cet égard, votre rapporteur insiste pour que cette réforme n'entraîne pas un affaiblissement du pouvoir réglementaire de l'organisme.

B. UN SOUTIEN CROISSANT DES RÉGIONS

Votre rapporteur a souhaité apporter cette année un éclairage spécifique sur le soutien des régions à la production cinématographique. En effet, tant l'important développement des fonds régionaux d'aide à la production et aux tournages en région depuis une dizaine d'années que l'arrivée à échéance des conventions de développement cinématographique et audiovisuel passées entre l'Etat, le CNC et les régions, justifient que soit établi un bilan et que soient évoquées les perspectives pour l'avenir.

1. Le bilan des fonds régionaux et des conventions de développement cinématographique et audiovisuel

a) Une amélioration des modes de fonctionnement

Les contributions financières des régions représentent aujourd'hui un élément de plus en plus essentiel du financement du cinéma et de l'audiovisuel en France.

Le fonctionnement de ces fonds régionaux d'aide à la production et aux tournages s'est considérablement amélioré au cours des dernières années. Les régions se sont en général dotées des moyens humains et logistiques nécessaires à l'instruction et au suivi des dossiers. Elles ont mis en place des comités de lecture, composés majoritairement de professionnels, chargés d'établir des recommandations aux élus auxquels incombe la décision finale d'aide. On peut se réjouir qu'elles aient entrepris un important effort de professionnalisation, de transparence et de communication.

Il faut relever que la concurrence qui s'est instaurée entre les régions pour attirer les tournages, a conduit à une saine émulation mais aussi à certains effets pervers et à un risque de marginalisation des collectivités les moins dotées. Cependant, on peut se féliciter des efforts entrepris par certaines collectivités pour mettre en place une coopération infra ou interrégionale. Votre rapporteur souhaite que ces démarches soient encouragées, afin de renforcer l'efficacité des interventions.

Par ailleurs, la généralisation des conventions de développement cinématographique et audiovisuel passées entre l'Etat, le CNC et les régions a permis une sécurisation juridique des aides ainsi qu'une harmonisation des procédures mises en place par les collectivités, ceci afin d'aider les auteurs et les producteurs dans le processus de dépôt de leurs demandes de soutien.

Les collectivités territoriales financent quasi-intégralement les bureaux d'accueil des tournages (également appelés « commissions du film »), qui offrent aux professionnels une assistance gratuite portant sur différents types de services.

Soulignons également l'apport de la Commission nationale du film français (CNFF), association subventionnée par le CNC, qui fédère le réseau des « commissions du film » afin de développer les tournages en région et de promouvoir les tournages et la postproduction en France. Précisons qu'elle conseille les sociétés de production françaises et étrangères pour la recherche de lieux de tournage, de soutiens logistiques locaux et d'aides financières des collectivités territoriales.

Outre les régions, un certain nombre d'autres collectivités territoriales interviennent également en appui des professionnels du secteur du cinéma. Depuis 2001, les conventions avec les communes, les syndicats intercommunaux et les départements relèvent de la compétence déconcentrée des directions régionales des affaires culturelles, qui disposent désormais de conseillers spécialisés pour le cinéma et l'audiovisuel.

b) Le bilan du financement en 2006

E n 2006, en comptant les apports du CNC dans le cadre du dispositif « 1 euro du CNC pour 2 euros de la collectivité », les collectivités territoriales ont engagé 49,4 millions d'euros dans le cadre de leur politique de soutien à la production cinématographique et audiovisuelle, soit une progression de 12 % par rapport à 2005 et une multiplication par plus de 3 en 5 ans.

En 2006, les aides régionales ont représenté 1,5 % du financement des films de long métrage d'initiative française, contre 1 % en 2002. Près d'un long métrage sur deux bénéficie d'une ou plusieurs aides régionales. Ces chiffres sont encore plus élevés en ce qui concerne le court métrage et surtout le documentaire. Ceci s'explique par la faiblesse relative des apports des producteurs et des diffuseurs dans ces domaines. Globalement, les aides des collectivités sont devenues de plus en plus fréquentes dans le montage financier des projets, aussi bien en amont (aide à l'écriture et au développement) qu'au stade de la production.

L'année 2006 a été marquée par l'extension au secteur de la production de court métrage du mécanisme « 1 euro pour 2 euros » et par la poursuite du développement des fonds régionaux, à un rythme cependant moins soutenu qu'en 2005.

Au total, fin 2006, on comptait 25 conventions couvrant 32 collectivités territoriales (24 régions, 6 départements, 1 communauté de communes et la ville de Paris). Le montant total des engagements inscrits dans ces conventions s'élève à 67,6 millions d'euros (soit 10 % de plus qu'en 2005). Le tableau ci-après précise leur répartition.

BILAN DU VOLET « CINÉMA » DES CONVENTIONS DE DÉVELOPPEMENT
CINÉMATOGRAPHIQUE ET AUDIOVISUEL EN 2006

(en millions d'euros)

Objet de l'aide	Montant total	Dont :
		Collectivités territoriales	CNC
Écriture et développement ^1	2,9	2,3	0,6
Production de court métrage	6,0	4,1	1,9
Production de long métrage	23,4	18,3	5,1
Accueil des tournages ^1	4,3	4,1	0,2
Éducation artistique et diffusion culturelle ^1	13,3	7,3	5,5

¹ NB : Pour ce volet, les données fournies à votre rapporteur concernent cependant à la fois les volets « cinéma » et « audiovisuel ».

Au total, l'effort combiné de l'Etat, du CNC et des régions dans le cadre de ces nouvelles conventions a donc permis de mobiliser environ 37 millions d'euros pour le soutien à la création, à la production et à l'accueil de tournages et 13,3 millions d'euros pour la diffusion culturelle et l'éducation artistique.

En 2006, le ratio « apport des régions / apport du CNC » ^{7 ( * )} s'est élevé à 3,6 pour l'aide à la production de long métrage, 2,1 pour la production de court métrage, 4,2 pour l'écriture et développement, 3,7 pour l'aide à la création cinématographique et audiovisuelle, et à 2 pour l'aide à la production audiovisuelle. Ces chiffres montrent l'impact très positif des dispositifs mis en place.

2. La négociation des nouvelles conventions

Toutes les conventions existantes sont arrivées à expiration fin 2006. Cependant, compte tenu de ce bilan, les parties prenantes (Etat, CNC et régions) ont souhaité s'engager dans une nouvelle génération de conventions afin de poursuivre et de développer leur collaboration.

Le CNC a donc engagé les négociations avec les régions en confirmant la poursuite de la politique du « 1 euro du CNC pour 2 euros de la collectivité » dans les fonds d'aides à la production ainsi que le principe du conventionnement triennal (avec un avenant financier annuel).

D'après les informations fournies à votre rapporteur, il propose aux régions d'inscrire désormais dans les conventions un chapitre sur l'exploitation cinématographique, afin de permettre aux collectivités, aux DRAC et au CNC de mener une concertation approfondie, notamment dans la perspective du développement de la projection numérique. Celui-ci entraînera, en effet, une mutation profonde du secteur de l'exploitation, ainsi que votre rapporteur l'avait exposé dans son rapport l'an dernier. Cette évolution des conventions est donc tout à fait souhaitable .

D'une manière plus générale, le CNC a préconisé, pour cette nouvelle génération de conventions, une approche plus individualisée , en fonction des politiques mises en oeuvre par les collectivités, et plus sélective . Il s'agit ainsi de prendre en compte les objectifs culturels mis en oeuvre par les collectivités dans le choix des projets soutenus, dans la structuration des fonds d'aides et dans le fonctionnement des comités de sélection des projets.

C. UN ENVIRONNEMENT EUROPÉEN PLUS FAVORABLE, MAIS À SÉCURISER DAVANTAGE

1. La prolongation du régime d'aide publique au cinéma par la Commission européenne

a) Une prolongation jusque fin 2011

En juin dernier, la Commission européenne a reconduit, jusqu'à la fin 2009 au plus tard, le régime d'aide publique aux oeuvres cinématographiques et télévisuelles en vigueur dans l'Union européenne depuis 2001, alors que celui-ci était initialement autorisé jusqu'au 30 juin 2007. L'encadré ci-dessous en rappelle les lignes directrices.

LES LIGNES DIRECTRICES DU RÉGIME D'AIDE PUBLIQUE AUX OEUVRES CINÉMATOGRAPHIQUES ET TÉLÉVISUELLES DE 2001,
RENOUVELÉ EN 2004, ET VALIDE JUSQU'À LA FIN 2009

1. L'aide doit être destinée à un produit culturel.

2. La Commission accepte un niveau de 80 % de territorialisation des dépenses. Cela signifie que le producteur doit avoir la liberté de dépenser au moins 20 % du budget du film dans d'autres Etats membres sans que l'aide prévue par le régime national d'aide ne soit réduite de ce fait.

3. L'intensité de l'aide ne peut excéder 50 % du budget de production (sauf pour les films difficiles et à petit budget).

4. Les aides destinées spécifiquement à la postproduction ne sont pas autorisées.

Votre commission s'en réjouit tout particulièrement, car cela lui semble être une juste application du principe de diversité culturelle. Elle est préoccupée néanmoins par le fait qu'au coeur du débat figurent toujours les clauses de « territorialisation » des aides .

Rappelons qu'en vertu de celles-ci, un Etat membre qui accorde une aide publique à un film peut imposer à un producteur de dépenser jusqu'à 80 % du budget du film sur son territoire. Devant la fronde des Etats membres et des professionnels du secteur, la Commission avait abandonné, lors de la première prolongation du dispositif, en 2004, son idée de modifier ou de supprimer ce critère de la territorialisation des aides. Elle ne semble pas pour autant avoir renoncé à sa position.

Dans une analyse récente, la Direction générale « concurrence » de la Commission européenne a considéré que d'une part, de telles conditions peuvent se justifier pour assurer la présence continue d'un personnel qualifié et de l'expertise technique que requiert une création culturelle, mais que, d'autre part, les clauses obligeant les producteurs à dépenser un montant considérable des aides du budget d'un film dans le territoire qui les lui offre sont susceptibles de constituer une barrière à la libre circulation des travailleurs, des biens et des services dans l'Union européenne. Elle a ajouté qu'elles pouvaient aussi renforcer la fragmentation du secteur du film européen . En outre, cette même direction générale ne voit pas pourquoi certains coûts devraient être pris en compte parmi les critères culturels qui justifient l'aide, tels que ceux de la restauration, souvent considérés comme partie intégrante du budget de production d'un film et, par conséquent, sujets à des conditions territoriales.

Il semble que la Commission n'exclut pas l'option d'une proposition de règlement d'exemption. Dans ce cas, les clauses de territorialisation seraient sans doute remises en cause et les conditions d'approbation pourraient, quant à elles, évoluer. Elles pourraient ainsi prendre en compte non pas seulement les aspects culturels présentés par les Etats membres, mais également les aspects industriels et d'élargissement de l'Union européenne.

Les agences nationales européennes chargées du cinéma s'inquiètent également des récentes orientations prises par la Commission en faveur d'une éventuelle introduction automatique de « tests culturels ». Cela aboutirait, selon elles, à adopter une approche restrictive, et par trop réductrice, de la culture et du cinéma.

b) Une nécessaire priorité pour la présidence française de l'Union européenne

Ainsi, la Commission européenne pourrait envisager de proposer d'autres options d'ici à 2009, ce qui ne va pas sans inquiéter les professionnels du secteur.

Votre commission des affaires culturelles souhaite que la pérennisation du régime d'aide publique aux oeuvres cinématographiques soit inscrite à l'Agenda de la prochaine présidence française de l'Union européenne.

La Communauté européenne a ratifié, le 18 décembre 2006, la Convention de l'Unesco sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. Votre commission juge nécessaire que les institutions européennes en tirent toutes les conséquences. A cette fin, il est essentiel que les questions culturelles, qui relèvent de ce principe intangible de diversité culturelle, soient prioritairement traitées par la direction générale de la Commission européenne en charge de ces secteurs.

2. La défense de la diversité culturelle sur la scène internationale

A cet égard, on peut saluer le fait que l'Union européenne ait conclu une série de négociations avec 17 membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les modifications à apporter aux engagements commerciaux relatifs aux services en vertu de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) , à la suite de l'adhésion à l'Union européenne de 13 nouveaux membres depuis 1995 (et avant l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie).

Selon la Commission européenne, l'issue de ces négociations constitue un résultat positif pour la diversité culturelle car le secteur audiovisuel bénéficie désormais, dans toute l'Union élargie, des mêmes garanties en vertu de l'AGCS (absence d'engagement relatif au marché et au traitement national). Il est maintenant expressément établi, pour les Etats membres, que la fourniture de contenus est exclue des engagements relatifs aux services de télécommunications et des garanties sont fournies concernant l'exclusion des services audiovisuels activés par services informatiques et connexes des engagements relatifs aux services informatiques.

3. Le programme Média 2007-2013

Le 24 octobre dernier, le Parlement européen s'est prononcé en deuxième lecture sur le programme MEDIA 2007-2013. Après l'aval final du Conseil, il sera mis en oeuvre au 1er janvier prochain. Il est doté d'un budget de 755 millions d'euros pour l'ensemble de la période.

Le nouveau programme, qui fusionne les deux volets précédents (MEDIA Formation et MEDIA Plus), reste dans leur continuité puisque 75 % des ressources seront consacrées à la distribution et au développement des oeuvres européennes, et qu'il comporte les mêmes lignes d'actions principales.

Relevons que deux innovations ont été fortement soutenues par la France :

- un instrument financier qui facilite l'accès des sociétés du secteur au crédit bancaire,

- et le soutien à la distribution numérique des oeuvres européennes, en particulier de la vidéo à la demande.

*

* *

Votre rapporteur pour avis émet un avis favorable à l'adoption des crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » dans le projet de loi de finances pour 2008.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 21 novembre 2007, la commission a entendu le rapport pour avis de M. Serge Lagauche sur les crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » dans le projet de loi de finances pour 2008 .

Après avoir félicité le rapporteur pour avis pour la grande qualité de son rapport et des perspectives ainsi tracées, M. Jacques Valade, président , a estimé très intéressante l'idée d'élargir l'assiette de la taxe sur la VOD à la publicité sur ce support et a jugé cohérent d'insérer cette réflexion dans celle, plus large, relative à la réforme du dispositif de soutien du CNC.

M. Louis de Broissia s'est déclaré satisfait que soit évoquée la chronologie des médias, dans la mesure où celle-ci, déconcertante pour le consommateur, est susceptible d'encourager le piratage des oeuvres.

M. Ivan Renar a exprimé son inquiétude concernant le recours engagé contre la mairie de Montreuil, qui risque de décourager les collectivités territoriales souhaitant développer des salles publiques de cinéma.

M. Louis Duvernois a constaté que le cinéma français peinait parfois à se développer sur les marchés extérieurs, en raison notamment de l'insuffisante utilisation des nouvelles technologies.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de réponse suivants :

- il conviendra de ne pas attendre trop longtemps pour engager la réforme sur la taxe de la VOD, car la réforme globale du système ne doit pas être paralysante ;

- le CNC va encourager le démarrage de la VOD et faciliter ainsi la diffusion des films français à l'étranger ;

- par ailleurs, la modernisation passera par les technologies numériques. A cet égard, l'aide des collectivités territoriales sera nécessaire et il conviendra d'encourager la mutualisation des achats d'équipements.

La commission a donné, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption des crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » pour 2008.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

• AFCAE (Association française des cinémas d'art et d'essai)

- M. Patrick BROUILLER, président

• ARP (Société civile des auteurs réalisateurs et producteurs)

- M. Michel GOMEZ, délégué général

• BLOC (Bureau de liaison des organisations du cinéma)

- Mme Laure TARNAUD, déléguée générale

- M. Christian VINCENT, réalisateur et président de la Société des réalisateurs de films

• Cabinet de Mme Christine ALBANEL, ministre de la culture et de la communication

- M. François HURARD, conseiller cinéma

• CNC (Centre national du cinéma)

- Mme Véronique CAYLA, directrice générale, Mme Audrey AZOULAY, directrice des affaires financières et juridiques

- M. Olivier WOTLING, directeur du cinéma

• CNT (Centre national du théâtre)

- M. Jacques BAYON, directeur

• EAT (Les Ecrivains associés du théâtre)

- M. Jean-Paul ALLÈGRE, directeur

• FNDF (Fédération nationale des distributeurs de films)

- M. Victor HADIDA, président

• FNCF (Fédération nationale des cinémas français)

- M. Jean LABBE, président

- M. Marc-Olivier SEBBAG, délégué général adjoint

• GAUMONT

- M. Nicolas SEYDOUX, président-directeur général

• Médiateur du cinéma

- M. Roch-Olivier MAISTRE

• MK2

- M. Marin KARMITZ, président-directeur général

• SACD (Société des auteurs et compositeurs dramatiques)

- M. Pascal ROGARD, directeur général

- M. Guillaume PRIEUR, directeur des relations institutionnelles

• SYNDEAC (Syndicat national des entreprises artistiques et culturelles)

- M. François LE PILLOUER, président

• SEVN (Syndicat de l'Edition Vidéo Numérique)

- M. Jean-Yves MIRSKI, délégué général

• UGC

- M. Guy VERECCHIA, président-directeur général

* ¹ « La gratuité, c'est le vol. » de M. Denis Olivennes - Éditions Grasset - 2007.

* ² Autorité de régulation des mesures techniques.

* ³ Voir les propositions de la SACD à la mission Olivennes (septembre 2007).

* ⁴ Accord du 6 janvier 1999 intitulé « code de bonne conduite sur les politiques promotionnelles des salles de cinéma », conclu entre la Fédération nationale des distributeurs de films, la Fédération nationale des cinémas français, la Chambre syndicale des producteurs et exportateurs de films français (désormais dénommée la Chambre syndicale des producteurs de films) et le Syndicat des producteurs indépendants.

* ⁵ « Approche générationnelle des pratiques culturelles et médiatiques » - DEPS - Ministère de la culture et de la communication - Juin 2007.

* ⁶ À l'occasion de son audition devant votre commission le mercredi 14 novembre 2007.

* ⁷ Ce ratio mesure l'effet du levier du dispositif conventionnel, c'est-à-dire sa capacité à susciter une dynamique forte de financement par les collectivités territoriales.