B. DES JURIDICTIONS FORTEMENT SOLLICITÉES PAR LES JUSTICIABLES, DES DÉLAIS DE JUGEMENT EN VOIE D'AMÉLIORATION
1. Une évolution encourageante des délais de jugement, en dépit d'un contexte difficile
Si l'objectif de réduction à un an des délais de jugement fixé dans la loi de programmation quinquennale du 2 septembre 2002 n'est pas atteint pour toutes les juridictions administratives, on constate néanmoins des avancées encourageantes en faveur d'une plus grande célérité de la justice rendue. En 2005, toutes les juridictions administratives sont parvenues à raccourcir la durée de traitement des affaires .
- Malgré une forte pression des affaires nouvelles, les délais de jugement s'améliorent progressivement dans toutes les juridictions administratives
En 2005, à l'exception du Conseil d'Etat, toutes les juridictions administratives ont subi une forte pression des flux d'affaires , ayant densifié leur activité juridictionnelle. Pour autant, ces dernières n'ont pas faibli dans leur volonté de lutte contre les délais excessifs de jugement .
Activité des juridictions administratives
(affaires enregistrées nettes)
2001-2005
|
Conseil d'Etat |
Cours administratives d'appel |
Tribunaux administratifs |
|
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2001 |
12 642 |
15 375 |
123 354 |
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2002 |
11 281 |
15 267 |
112 703 |
|
2003 |
9 905 |
15 640 |
128 422 |
|
2004 |
12 074 |
14 347 |
149 008 |
|
2005 |
11.196 |
20.208 |
156.994 |
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Évolution 2004-2005 |
-7 % |
+41 % |
+5 % |
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Délai moyen de jugement
- en 2005
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Source : Réponse au questionnaire budgétaire
S'il se maintient à un niveau élevé (au dessus du seuil de 11.000 affaires nouvelles), le rythme des flux nets enregistrés devant le Conseil d'Etat recule de 7 % en 2005 (+ 11.196 affaires). Cette évolution favorable se conjugue néanmoins avec un recentrage du rôle du Conseil d'Etat sur les pourvois en cassation (60 % des entrées contre 30 % en 2001), plus difficiles à traiter.
En effet, la part des affaires sans lien avec les pourvois en cassation diminue. La montée en puissance du décret 19 avril 2002 confiant aux présidents de tribunal administratif la possibilité de renvoyer une affaire ne relevant pas de la compétence de ce tribunal directement au tribunal compétent a allégé la charge du Conseil d'Etat. Ainsi, près de 1.200 affaires échappent désormais à la juridiction suprême. En outre, le transfert de l'appel du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière a soustrait à son activité un grand nombre de requêtes.
En parallèle, les pourvois en cassation augmentent sensiblement. Deux facteurs expliquent cette tendance. La mise en oeuvre des contrats d'objectifs conclus avec les cours administratives d'appel a entraîné une hausse de leur activité, induisant corrélativement une augmentation du nombre de pourvois en cassation (+ 25 % au 30 juin 2006, soit 600 dossiers supplémentaires). L'activité soutenue de la commission des recours des réfugiés dont les moyens ont été renforcés a également alimenté de nouveaux recours en cassation.
En dépit de la complexité accrue du contentieux à traiter, le nombre d'affaires jugées qui devrait atteindre 73 en 2006 (contre 69 en 2004) ne cesse de progresser 132 ( * ) . Cette évolution favorable témoigne de l'implication des membres du Conseil d'Etat dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles.
L'utilisation croissante des outils informatiques a en outre permis d'accroître les gains de productivité de cette juridiction.
La dématérialisation de la procédure contentieuse ( projet télérecours ) permettant le dépôt en ligne des recours et l'échange de mémoires par voie électronique constitue à cet égard un chantier privilégié 133 ( * ) . Une expérimentation est menée depuis juin 2005 avec huit cabinets d'avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Au 31 juillet 2006, on dénombrait 435 requêtes dématérialisées 134 ( * ) , contre 61 présentées sous forme papier. Par ailleurs, cette application informatique permet aux administrations impliquées dans les litiges de déposer des mémoires ou d'adresser des courriers par le même canal. Le projet de budget pour 2007 prévoit une enveloppe de 1,7 million d'euros destinée à la poursuite de ce projet 135 ( * ) (soit 28 % du total des dépenses consacrées au développement des applications informatiques).
Dans ce contexte favorable, le nombre d'affaires en stock marque une légère baisse tandis que le délai moyen de jugement -qui s'établit à 12 mois - s'est amélioré d'un mois par rapport à l'année 2004 136 ( * ) .
En 2005, la situation des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel a été plus tendue .
Les cours administratives d'appel ont subi la plus forte croissance de leur activité depuis 1999 (+ 41 %). Le transfert au 1 er janvier 2005 de l'appel du contentieux des reconduites à la frontière du Conseil d'Etat vers ces juridictions -qui représente le quart du volume global des entrées (5.100)- explique cette inflation du nombre d'affaires enregistrées. Si on exclut ce contentieux, l'augmentation des flux est nettement moindre (6 %) 137 ( * ) .
Après une forte hausse des entrées en 2003 et 2004, les tribunaux administratifs connaissent une croissance plus modeste (5 %). Plusieurs contentieux ont alimenté cette évolution : le contentieux de la reconduite à la frontière a cru de 9 %, le contentieux du permis de conduire de 80 %, compte tenu de la multiplication des procédures de retrait de points du fait du développement des radars automatiques auxquels s'ajoute le quadruplement du contentieux des taxes parafiscales et de la redevance télévisuelle, compte tenu des nouvelles modalités de rattachement. Parallèlement, les tribunaux administratifs se sont vu transférer le contentieux de certaines juridictions spécialisées (commissions départementales des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés) supprimées par la loi n° 2005-102 du 12 février 2005 (+2.700 affaires nouvelles enregistrées).
Au premier semestre 2006, le rythme de progression des flux d'affaires nouvelles qui s'établit pour les cours administratives d'appel à un peu plus de 7 % contre un peu moins de 4 % pour les tribunaux administratifs s'est ralenti. Toutefois, comme l'ont fait observer les représentants des syndicats de magistrats administratifs, l'augmentation observée s'impute sur un volume élevé des entrées. En outre, comme l'a souligné le SJA, les affaires nouvelles changent de nature, le nombre d'affaires en série 138 ( * ) marquant une diminution.
En dépit de cette situation délicate, le volume des affaires traitées par les cours administratives d'appel a progressé de plus de 82 % entre 2000 et 2005 pour atteindre 23.552 affaires jugées . Cette amélioration s'explique par le renforcement des moyens alloués à ces juridictions, notamment la création d'une nouvelle cour administrative d'appel à Versailles en septembre 2004 et par les efforts de productivité des magistrats et des agents de greffe pour juger un nombre de dossiers croissant.
Les contrats d'objectifs signés entre les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat le 9 décembre 2002 139 ( * ) ont également contribué à cette tendance. Ainsi, en 2005, les objectifs définis annuellement ont tous été atteints, voire pour la plupart, dépassés, même si les contraintes budgétaires n'ont pas permis de créer tous les emplois prévus par les contrats 140 ( * ) .
A l'exception de la cour administrative d'appel de Lyon, toutes les cours administratives d'appel ont réalisé des performances supérieures aux engagements inscrits dans leur contrat. Ainsi, le nombre moyen d'affaires réglées par magistrat (98) dépasse l'objectif fixé (95).
Les contrats d'objectifs, des avancées prometteuses
|
Cour administrative d'appel |
Délai prévisible moyen de jugement fixé par les contrats d'objectifs pour 2005 |
Délai moyen de jugement des affaires en stock constaté en 2005 |
Ecart par rapport aux prévisions des contrats d'objectifs |
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Bordeaux |
1 an, 7 mois et 27 jours |
1 an, 7 mois et 7 jours |
- 22 jours |
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Douai |
10 mois et 14 jours |
8 mois et 9 jours |
-2 mois et 5 jours |
|
Lyon |
1 an et 8 mois |
1 an, 9 mois et 2 jours |
+ 1 mois et 2 jours |
|
Marseille |
1 an, 10 mois et 12 jours |
1 an, 8 mois et 25 jours |
- 1 mois et 16 jours |
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Nancy |
1 an, 11 mois et 18 jours |
1 an, 5 mois et 1 jour |
- 6 mois et 16 jours |
|
Nantes |
1 an et 5 jours |
9 mois et 23 jours |
- 2 mois et 12 jours |
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Paris |
1 an, 5 mois et 16 jours |
1 an, 2 mois et 24 jours |
- 2 mois et 22 jours |
|
Versailles |
1 an, 2 mois et 27 jours |
1 an, 2 mois et 27 jours |
- |
Source : Conseil d'Etat
L'accroissement de l'activité des cours administratives d'appel s'est traduit par une amélioration notable du délai de traitement des affaires en stock (1 an, 4 mois et 7 jours), qui diminue de 5 mois par rapport au délai constaté en 2004 et est inférieur de 2 mois à la cible prévue dans les contrats d'objectifs.
Cette conjonction favorable a permis une réduction notable du délai moyen de jugement qui s'élève en 2005 à 1 an et 4 mois (contre 1 an et 9 mois en 2004).
Les tribunaux administratifs se sont également particulièrement investis dans la lutte contre les délais de jugement excessifs .
Le nombre moyen d'affaires traitées par magistrat a cru de 31 % entre 2000 et 2005, pour s'établir à 261. Ce chiffre est largement supérieur à la cible définie pour 2007 dans le projet annuel de performance (240). Les efforts de productivité des magistrats administratifs semblent toutefois avoir atteint un palier. Comme le souligne l'annexe Conseil et contrôle de l'Etat au projet de loi de finances pour 2007, « il est désormais difficile de demander aux magistrats d'accroître encore le nombre de dossiers traités, sauf à courir le risque que les dossiers les plus lourds soient négligés au profit des dossiers les plus faciles » 141 ( * ) .
Ces efforts se sont répercutés dans le délai moyen de traitement -1 an et 4 mois , contre 1 an et 6 mois en 2004- qui s'améliore .
A l'instar des cours administratives d'appel, plusieurs tribunaux administratifs ont engagé une démarche de contractualisation avec le vice-président du Conseil d'Etat pour améliorer leurs performances. Un premier contrat a été signé en juin 2003 par le tribunal administratif d'Orléans dont le bilan fait apparaître un nombre d'affaires jugées supérieur à la cible. Toutefois, compte tenu de la croissance des entrées plus forte qu'aux termes des estimations du contrat, les affaires en stock n'ont pas baissé. Un deuxième contrat -dont il est encore trop tôt pour tirer le bilan- a été signé en juin dernier avec le tribunal administratif de Montpellier pour une période comprise entre 2006 et 2010.
Pour l'année 2005, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock (1 an et 4 mois) poursuit l'évolution à la baisse observée depuis 2003. Toutefois, comme l'a indiqué le Conseil d'Etat à votre rapporteur pour avis, ces bons résultats sont en partie liés à l'importance prise, dans le volume global des sorties, par les affaires régies par des procédures particulières imposant un règlement rapide par le juge (référé par exemple). Ainsi, pour les autres requêtes, ce délai augmente (2 ans et 1 mois).
- Un contexte délicat
* Un nombre de créations d'emplois décevant par rapport aux objectifs de la programmation quinquennale
Selon l'estimation du Gouvernement, les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) pour le programme s'élèvent en 2006 à 2.836 , répartis en 964 magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, 219 membres du Conseil d'Etat et 1.653 agents de greffe ou agents du Conseil d'Etat.
Le plafond d'emplois fixé par le projet de budget pour 2007 prévoit une légère hausse des personnels des juridictions administratives (2.898, soit + 62) qui bénéficierait aux magistrats administratifs (+ 26) et aux agents de greffe (+36).
Le taux de réalisation prévisionnel de la loi d'orientation et de programmation pour la justice en matière de créations d'emplois qui s'établit à un peu plus de 71 % se révèle décevant . Ainsi, seulement 342 postes sur les 480 attendus ont été effectivement créés, le solde des créations d'emplois non exécutées s'élevant à 138 postes dont 54 magistrats et 84 agents de greffe. Les représentants de l'USMA et du SJA ont déploré cette situation.
En effet, le présent projet de budget, compte tenu du contexte budgétaire contraint, n'a pu rattraper le retard observé depuis 2005. Sont prévus pour 2007 57 nouveaux emplois au total (29 magistrats et 28 agents de greffe), soit 12 % seulement des créations programmées. Ces mesures représentent une dépense nouvelle de 3 millions d'euros . La correspondance de ces emplois en ETPT -14,5 ETPT magistrats et 14 ETPT agents de greffe) aboutit à un résultat inférieur dans la mesure où 1 ETPT équivaut à 2 emplois budgétaires compte tenu de la période à laquelle interviennent les recrutements (en milieu d'année).
Pour la période 2002-2005, les créations d'emplois d'agents de greffe ont été localisées dans les tribunaux administratifs (32) 142 ( * ) et surtout dans les cours administratives d'appel (79) 143 ( * ) . En 2006, la majorité des emplois créés ont été affectés au tribunal de Nîmes. Pour 2007, le Conseil d'Etat a indiqué à votre rapporteur pour avis que « la répartition des renforts entre les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel n'était pas encore arrêtée ».
Exécution du programme quinquennal
(2002-2006)
|
Toutes
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LFI 2003 |
LFI 2004 |
LFI 2005 |
LFI 2006 |
Projet de loi de finances 2007 |
Créations d'emplois budgétisées |
Créations d'emplois prévues |
|
-
Magistrats
|
42
20 %
|
42
55
|
21
25
|
22
27
|
29
|
156
|
210
|
|
Total Créations d'emplois
|
100
|
91
|
45
|
49
|
57
|
342
|
480 |
Source : Rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2005 - Ministère de la justice - Octobre 2006 - page 13
En particulier, la forte décélération des créations d'emplois dans les greffes, inférieures à celles des magistrats, contribue à l'absence d'amélioration du ratio agents de greffe-magistrats stabilisé à 1,3 144 ( * ) . Ainsi, cette situation pèse sur l'activité juridictionnelle, l'aide à la décision apportée par les agents de greffe aux magistrats se révélant insuffisante.
Le nombre d'assistants de justice mis à la disposition des juridictions administrative s affiche également un décalage par rapport aux engagements inscrits dans la LOPJ. 170 postes d'assistants de justice ont été créés en 2003 puis 15 en 2004 et en 2005 auxquels se sont ajoutés 3 postes supplémentaires en loi de finances pour 2006. Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit d'augmenter les effectifs de 6, soit un total de 210. On constate donc un écart de 20 postes avec les prévisions de 2002.
* Des sujétions nouvelles pour les magistrats administratifs, la présidence des instances disciplinaires de certaines professions de santé
La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a confié aux magistrats administratifs la présidence des chambres disciplinaires de différentes professions de santé : médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, plusieurs professions para-médicales. Plusieurs lois sont intervenues depuis pour compléter cette liste (loi n° 2004-806 du 9 août 2004 s'agissant des masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 s'agissant des pharmaciens).
A l'exception du régime applicable aux pharmaciens dont l'application est effective depuis le 1 er mars 2006, l'entrée en vigueur de ces dispositions doit intervenir au début de l'année 2007. Ainsi , un accroissement sensible de la charge de travail des magistrats administratifs est prévisible . En 2003 par exemple, les ordres concernés ont tenu 413 audiences disciplinaires.
Votre rapporteur pour avis avait insisté l'année dernière sur la nécessité de renforcer les effectifs, après avoir observé que dans le contexte actuel d'une progression constante du contentieux, il serait difficile de demander aux magistrats administratifs d'assumer à moyens constants l'exercice de missions nouvelles .
Votre rapporteur pour avis se réjouit d'avoir été entendu . En effet, une part des créations d'emplois prévues cette année, 4,5 ETPT sont destinées à compenser les sujétions nouvelles résultant de la présidence des chambres disciplinaires de certaines professions de santé. Le secrétaire général du Conseil d'Etat M. Patrick Frydman a indiqué que ces créations d'emplois permettraient d'accorder des décharges partielles d'activité aux magistrats sollicités pour présider les instances disciplinaires. En outre, il est envisagé de rémunérer sous forme de vacations les magistrats qui ne bénéficieraient pas d'une décharge partielle dans le cadre de cette activité.
Prenant acte de cette avancée, les représentants des deux syndicats de magistrats administratifs ont jugé insuffisants les renforts prévus cette année . En effet, compte tenu de la création récente de chambres de discipline pour les professions paramédicales, le Conseil d'Etat a évalué le nombre d'audiences pour 2007 à 530, une audience demandant 3 jours de travail. Les besoins induits par cette réforme ont été estimés à 1.590 jours par an, soit l'équivalent de 8 ETPT. En outre, il s'agit d'une prévision a minima, l'impact de nouvelles dispositions susceptibles de générer une forte augmentation du nombre de mises en cause des professionnels de santé concernés 145 ( * ) étant difficile à anticiper. Au surplus, la création d'un nouvel ordre -l'ordre national des infirmiers- envisagée dans le cadre d'une proposition de loi en instance de deuxième lecture à l'Assemblée nationale 146 ( * ) inquiète les syndicats quant à la charge nouvelle susceptible d'en résulter, et renforce la légitimité des demandes de créations d'emplois supplémentaires .
* 132 Annexe Conseil et contrôle de l'Etat - page 26.
* 133 Le décret n° 2005-222 du 10 mars 2005 a donné une base légale au dépôt par voie électronique des mémoires et des pièces, permettant de déroger au code de justice administrative.
* 134 Cette expérimentation concerne uniquement les recours en cassation devant le Conseil d'Etat relatifs au contentieux fiscal de l'assiette.
* 135 Une deuxième expérimentation est prévue qui doit concerner la dématérialisation des affaires de contentieux fiscal portées devant la cour administrative d'appel de Paris et au tribunal administratif de Paris. Elle sera ouverte à plusieurs cabinets d'avocats ainsi qu'aux directions parisiennes des services fiscaux.
* 136 Ces statistiques ne prennent pas en compte les requêtes en appel à l'encontre des reconduites à la frontière pour tenir compte du transfert de ce contentieux aux cours administratives d'appel depuis le 1 er janvier 2005.
* 137 Le contentieux des titres de séjour a encore fortement progressé en 2005 (+ 23,5 %).
* 138 Ainsi, par exemple, les recours massifs destinés à obtenir le bénéfice des dispositions prévues à raison du nombre d'enfants élevés au profit des fonctionnaires de sexe masculin devraient se tarir, depuis l'entrée en vigueur du décret n° 2005-449 du 10 mai 2005 qui a ouvert aux pères et aux mères de famille de trois enfants justifiant de 15 ans de service la possibilité de partir en retraite avec la jouissance immédiate de leur pension, sous réserve qu'ils aient interrompu leur activité.
* 139 Chaque contrat alloue des moyens supplémentaires (créations d'emplois, affectation d'assistants de justice, investissements immobiliers, crédits de fonctionnement, renforcement des moyens informatiques) à la cour signataire sur la période 2003-2007. En contrepartie, cette cour s'engage sur des objectifs précis en vue de moderniser ses méthodes de travail et réduire ses délais de jugement.
* 140 Au total, les moyens supplémentaires alloués aux cours entre 2003 et 2006 se répartissent en 76 postes de magistrats et 84 emplois d'agents de greffe.
* 141 Page 26.
* 142 Notamment ceux de Montpellier, Cergy Pontoise ou encore Paris.
* 143 Notamment celles de Versailles (28) et Marseille (14).
* 144 En ETPT, ce ratio est moindre -1,28- compte tenu du fait qu'on dénombre beaucoup plus d'agents de greffe que de magistrats à temps partiel.
* 145 La loi du 4 mars 2002 précitée a ouvert aux particuliers la possibilité de saisir directement les juridictions disciplinaires.
* 146 Texte n° 3357, Assemblée nationale, Douzième législature.