Projet de loi de finances pour 2007 : Travail et emploi

B. UN SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI PLUS EFFICACE

Les moyens de l'ANPE ont augmenté ces dernières années pour lui permettre de mettre en place un suivi plus régulier et plus personnalisé des demandeurs d'emploi. L'Unedic, pour sa part, voit sa situation financière se redresser en 2006, après avoir accumulé une dette de 13 milliards d'euros entre 2002 et 2005. La coopération entre les deux organismes progresse et permet d'améliorer la qualité du service rendu aux demandeurs d'emploi.

1. L'ANPE

a) L'augmentation des moyens et des effectifs de l'ANPE

L'ANPE a bénéficié de moyens accrus ces dernières années qui lui ont permis de recruter 3.200 agents supplémentaires au cours de l'année 2006 ; l'année 2007 apparaît ainsi pour l'agence comme une année de « consolidation », avec une progression des dépenses qui devrait rester limitée à 0,4 %.

Evolution des effectifs de l'ANPE
Effectif budgétaire ETP 2004	Effectif budgétaire ETP 2005	Effectif budgétaire ETP 2006	Effectif budgétaire ETP 2007
21.342	23.540	27.451	28.195
ETP : équivalent temps plein
Note : Les effectifs visés sont ceux dont le financement est assuré soit par la subvention de l'Etat, soit par des dispositifs nationaux (Unedic, RMI, conventions partenariales).
Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement

La dotation de l'Etat à l'ANPE progresse de 7,3 % dans le projet de budget pour 2007, pour s'établir à 1,36 milliard d'euros, ce qui lui permettra de poursuivre, en particulier, la mise en oeuvre des « plates-formes de la vocation », qui visent à évaluer les aptitudes des jeunes à occuper des emplois dans les métiers « en tension », et le suivi mensuel personnalisé des demandeurs d'emploi.

Evolution et répartition des subventions allouées par l'Etat à l'ANPE depuis 2005
(en millions d'euros)
	2005	2006	2007
Personnel	770,4	807,1	897,5
Fonctionnement et interventions	443,6	453,7	457,4
Total fonctionnement	1.214,0	1.260,8	1.354,9
Investissement	10,6	6,7	5,1
Total subventions	1.224,6	1.267,5	1.360,0

Les ressources de l'ANPE, dont le budget total s'élève à 2,2 milliards d'euros, sont complétées par des versements de l'Unedic, à hauteur de 560 millions d'euros, des collectivités territoriales (55 millions d'euros) et du fonds social européen (40 millions, en baisse par rapport à 2006).

b) Une activité en progression

Ces moyens renforcés ont permis d'engager dans de bonnes conditions la politique de suivi individualisé des demandeurs d'emploi : elle vise à offrir à tout demandeur d'emploi inscrit depuis plus de trois mois à l'ANPE une prise en charge individualisée, assurée par un conseiller « référent » que le demandeur d'emploi rencontre au moins une fois par mois. A la fin du mois de septembre 2006, environ 800.000 personnes bénéficiaient de ce suivi, qui devrait concerner à terme deux millions de personnes.

Les demandeurs d'emploi s'inscrivent ensuite dans des parcours de retour à l'emploi différenciés en fonction de leur distance à l'emploi.

L'ANPE a par ailleurs été très sollicitée par le Gouvernement en 2005 et 2006 pour mener des actions de grande envergure au profit de certains publics :

- l'ANPE a d'abord été chargée de recevoir tous les jeunes habitants des zones urbaines sensibles à la recherche d'un emploi pour leur proposer un poste, une formation ou un accompagnement dans la recherche d'emploi. Au début du mois de juin 2006, un peu plus de 39.000 jeunes ont été reçus ; on peut estimer le nombre de jeunes ayant repris un emploi à environ 7.000 ;

- le plan d'action en direction des bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, lancé dans le cadre du plan d'urgence pour l'emploi, eut ensuite pour objectif d'accélérer le retour vers l'emploi de ces allocataires ; à la fin du mois de janvier 2006, 224.000 demandeurs d'emploi ont été reçus en entretien : 64 % se sont vu proposer une offre d'emploi, dont 46,1 % sur des contrats aidés et 51,7 % sur des contrats de droit commun, 25 % ont reçu une proposition de formation et 11 % une prestation de l'ANPE ;

- le 8 juin 2005, le Premier ministre a demandé à l'ANPE de recevoir individuellement les 57.000 jeunes au chômage depuis plus d'un an pour leur proposer une solution adaptée, lançant ce qui allait devenir le « Plan Jeunes ». La totalité des jeunes relevant de ce plan ont été convoqués par l'ANPE, soit 57.430 personnes ; 76.365 entretiens ont été conduits dans le cadre du plan d'action. L'ANPE a formulé plus de 83.000 propositions, dont 70 % concernaient des offres d'emploi, 21 % des prestations d'aide à la recherche d'emploi et 9 % des formations. Ce plan a contribué à accroître de 20 % le taux de sortie du chômage de cette population par rapport à la même période de l'année précédente.

c) Les perspectives ouvertes par le nouveau contrat de progrès Etat-ANPE

Le quatrième contrat de progrès, conclu entre l'Etat et l'ANPE le 23 juin 2006, fixe les orientations de l'agence pour la période 2006-2010. Deux objectifs majeurs lui sont assignés :

- centrer son action sur le placement de tous les demandeurs d'emploi : afin d'accroître les taux de sortie du chômage, l'agence s'engage à apporter un appui plus précoce et mieux ciblé aux demandeurs d'emploi en leur offrant un service plus personnalisé, reposant sur une appréciation de leur distance à l'emploi ; ce diagnostic sera formalisé dans un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) ; le conseiller ANPE pourra mobiliser une offre de service plus flexible en fonction de l'évolution des besoins du demandeur d'emploi au fil de son parcours ;

- améliorer son pilotage en s'appuyant sur la mesure de ses performances : centrer l'ANPE sur le placement suppose une organisation plus souple et réactive, grâce à un approfondissement du processus de déconcentration ; les directeurs régionaux devront appuyer leur gestion sur une analyse de l'efficacité des moyens engagés et tenir compte d'objectifs de résultats ; le pilotage stratégique de l'agence devra être coordonné entre la direction générale et les directeurs régionaux.

Le renforcement de la coopération entre l'ANPE et l'Unedic fait également partie des objectifs poursuivi par le contrat de progrès.

2. L'Unedic

Après avoir enregistré des déficits élevés pendant quatre ans, l'Unedic devrait retrouver une situation légèrement excédentaire en 2006, à la faveur de la baisse du nombre de demandeurs d'emploi. La résorption complète des déficits accumulés ne devrait cependant pas intervenir avant 2010.

La prévision pour 2006 fait état d'un excédent de 296 millions d'euros et de près de 2,8 milliards d'euros l'an prochain.

Résultats financiers de l'assurance chômage
(en millions d'euros)
Situation financière	2003 (R)	2004 (R)	2005 (R)	2006 (P)	2007 (H)	2008 (H)
Recettes	25.784	26.732	27.695	29.324	30.333	31.154
Dépenses	30.067	31.152	30.887	29.028	27.535	26.241
Résultat de l'année (R-D)	- 4.282	- 4.420	- 3.192	296	2.798	4.913
Situation financière au 31 décembre	- 5.836	-10.260	- 13.452	- 13.156	- 10.358	- 5.445
(R) : réalisé
(P) : prévision
(H : hypothèse Source : Unedic

Le déficit cumulé serait ramené de 13,4 milliards d'euros en 2005 à 13,1 milliards en 2006, puis 10,4 milliards en 2007.

L'Etat détient depuis 2001 une créance de 1,2 milliard d'euros sur l'Unedic. Cette créance trouve son origine dans les conditions de financement de la politique de réduction du temps de travail : Martine Aubry, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, avait à cette époque exigé de l'assurance chômage le versement d'une somme de 20 milliards de francs, arguant que les créations d'emplois produites par les trente-cinq heures lui permettraient de réaliser des économies et qu'il était donc légitime qu'elle contribue au financement de cette politique. Une partie seulement de cette somme ayant été versée, l'Etat détient toujours une créance sur l'assurance chômage, que l'article 31 du projet de loi de finances prévoit d'affecter au fonds de solidarité, qui verse notamment l'ASS. Le même article fixe la date d'exigibilité de la créance au 1 ^er janvier 2011.

L'Unedic s'efforce de gagner en efficacité et a expérimenté depuis deux ans le recours à des opérateurs privés pour assurer la prise en charge des demandeurs d'emploi ; cette expérimentation a concerné 5.000 personnes par an et a donné satisfaction à l'assurance chômage, qui envisage, de ce fait, d'y avoir plus largement recours à compter de 2007. La durée de chômage des bénéficiaires des prestations de ces opérateurs privés a été réduite de sept mois en moyenne, ce qui a permis à l'assurance chômage d'économiser environ 7.000 euros par demandeur d'emploi. Le coût moyen de prise en charge d'un demandeur d'emploi par ces opérateurs étant de 3.400 euros, l'Unedic estime être gagnante financièrement dans ce type d'opérations, qui pourraient concerner 92.000 demandeurs d'emploi au cours des deux prochaines années.

L'actualité récente a cependant mis en évidence l'existence d'une fraude organisée aux Assedic reposant sur la falsification des dossiers de demandeur d'emploi. Le directeur général de l'Unedic a indiqué à votre rapporteur avoir connaissance d'une vingtaine de dossiers de ce type, ayant occasionné un préjudice de 80 millions d'euros. Pour lutter contre cette fraude, l'Unedic prévoit de rendre nominatif l'encaissement des cotisations Assedic à compter du deuxième semestre 2007.

L'Unedic est également pénalisée par des formes de fraude plus quotidiennes, qui ne présentent pas le même caractère criminel mais sont très répandues : un assuré sur trois s'abstiendrait ainsi d'informer son antenne Assedic de sa reprise d'emploi et continuerait donc de percevoir indûment ses indemnités. Le préjudice supporté par l'Unedic à ce titre est évalué entre 200 et 300 millions d'euros par an. Le croisement des fichiers détenus par différentes administrations pourrait permettre de repérer ces situations.

3. La modernisation des services du ministère du travail

Deux réformes lancées en 2006 devraient contribuer à améliorer l'efficacité du ministère du travail, qui est aussi un acteur majeur du service public de l'emploi :

- une nouvelle direction générale du travail (DGT) a été instituée par un décret en date du 22 août 2006 : elle regroupe des structures de l'administration centrale du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, jusqu'ici éclatées entre plusieurs directions. Sa mission consiste en l'élaboration de la politique du travail et le pilotage de sa mise en oeuvre. Elle est structurée autour de deux services : un service des relations et des conditions de travail centré sur la production de la règle de droit, son évaluation et l'animation des relations sociales au niveau national ; un service chargé de l'animation territoriale de la politique du travail et de l'action de l'inspection du travail ;

- l'inspection du travail fait elle-même l'objet d'une réforme, annoncée le 19 mars 2006 par le ministre délégué au travail, à l'emploi et à l'insertion professionnelle des jeunes, Gérard Larcher : tout en préservant sa vocation généraliste, l'inspection du travail bénéficiera de l'appui de compétences plus spécialisées et inscrira son action dans le cadre d'orientations définies au niveau national ; surtout, ses effectifs devraient augmenter de 700 postes d'ici 2010 ; 200 recrutements devraient intervenir dès 2007 (soixante-dix inspecteurs, cent vingt contrôleurs du travail et dix médecins et ingénieurs). Votre commission se félicite de ce renforcement longtemps attendu des moyens de l'inspection du travail.

En dépit de ces recrutements, le plafond d'emploi de la mission s'établit en légère baisse par rapport à 2006 (- 95 postes), à 10.457 équivalents temps plein. Le ministère du travail participe ainsi au nécessaire effort de maîtrise des effectifs de la fonction publique.

4. La meilleure coordination des différents acteurs du service public de l'emploi

La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a prévu que l'Etat, l'ANPE et l'Unedic signent une convention pluriannuelle pour définir, notamment, les modalités de coordination des actions des services de l'Etat, de l'ANPE et des organismes de l'assurance chômage.

Cette convention a finalement été signée le 5 mai 2006 et s'articule autour de trois grands axes :

- améliorer la cohérence entre les offres de services des différents partenaires, afin d'offrir aux demandeurs d'emploi des parcours diversifiés dépendant de leur distance à l'emploi ;

- mettre en place des « guichets uniques » , afin de faciliter les démarches des demandeurs d'emploi ; 180 guichets uniques devraient être opérationnels fin 2006, obtenus par le rapprochement physique des agences locales pour l'emploi et des antennes Assedic ou résultant de la création des maisons de l'emploi ;

- doter l'ANPE et l'Unedic d'un système informatique commun, géré par un groupement d'intérêt économique (GIE), qui devrait voir le jour dans les prochains mois.

La mise en place des maisons de l'emploi se poursuit par ailleurs : 174 d'entre elles ont été labellisées et une vingtaine d'autres devraient l'être d'ici la fin de l'année.

Le nombre de maisons de l'emploi qui fonctionnent effectivement demeure cependant très inférieur au nombre de projets labellisés. Une fois la labellisation obtenue, une convention pluriannuelle d'objectifs doit être conclue entre les partenaires de la maison de l'emploi, notamment pour déterminer ses financements, puis être transmise pour approbation à la délégation générale pour l'emploi et la formation professionnelle (DGEFP). Or, si quatre-vingt dix conventions ont été adressées à la DGEFP, quarante-trois seulement ont été approuvées à ce jour.