C. DES INTERROGATIONS PERSISTANTES
Au-delà de cette dernière observation, et malgré les améliorations apportées par la DGS à la présentation du PAP, une difficulté persistante , déjà relevée par votre rapporteur pour avis l'année dernière, empêche la correcte appréciation du coût du programme n° 228 : l'absence de prise en compte des charges de personnel . Par ailleurs, certains modes de financement des opérateurs associés au programme semblent très contestables et rendent difficile une analyse pluriannuelle des contributions publiques à leur fonctionnement .
1. Une appréciation incomplète des coûts du programme
a) Les charges de personnel
Comme l'an dernier, votre rapporteur pour avis se voit en effet contraint de regretter l' absence de mise en perspective des charges de personnel . Certes, pour concourir à sa mise en oeuvre, le programme bénéficie d'agents rémunérés, à hauteur de près de 210,6 M€ , par le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission ministérielle « Solidarité et intégration » . Mais cette équivalence globale et sa ventilation par actions ne permettent nullement d'apprécier le nombre des agents nécessaires à l'efficacité du programme, ni par conséquent leur évolution .
Il existe peut-être des difficultés techniques et méthodologiques pour calculer précisément les ETPT affectés à la conduite du programme. Pour autant, outre qu'elles n'interdisent manifestement pas d'évaluer les masses financières en jeu, votre rapporteur pour avis s'étonne qu'elles n'aient pas parues insurmontables au MAP qui, pour le second programme de la mission, est quant à lui en mesure d'apporter de très utiles précisions sur les dépenses de personnel et sur leur nombre. Certes, cet effort n'évite pas totalement l'attribution au programme n° 206 de crédits de soutien et/ou de polyvalence de la part tant du ministère lui-même que des deux autres départements ministériels concernés par certaines de ses actions, le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI), et dans des proportions qui demeurent non négligeables puisque le total de ces CP s'élève à près de 76,7 M€.
Reste que la démarche répond bien davantage aux principes et préoccupations de la LOLF, qui ont pour objectif de permettre la correcte appréciation des coûts budgétaires des missions et des programmes. Or, à cet égard, votre rapporteur pour avis regrette que l'absence de données relatives aux emplois altère l'analyse qu'il peut faire du programme VSS. Ainsi, le constat que le niveau du transfert a très significativement augmenté de 12,4 % ne peut être assorti d'aucun commentaire pertinent sur les raisons mêmes de cette augmentation.
Du reste, votre rapporteur pour avis relève que les deux « pères » de la LOLF que sont nos collègues Alain Lambert, sénateur de l'Orne, et Didier Migaud, député de l'Isère, ont une fois de plus, dans leur tout récent rapport (5 ( * )), rappelé la nécessité de « créer une action support dans chaque programme pour y imputer les actions indivises » , au premier rang desquelles figurent naturellement les dépenses de personnel. Il semble donc indispensable que le MSS parvienne, l'an prochain, à créer cette action support dans le programme n° 228 .
L'une des difficultés réside certainement dans la faible importance relative du programme au regard des moyens dont dispose, dans son ensemble, le MSS. L'importance du nombre des budgets opérationnels de programme (9) rendrait en effet difficile, en gestion, la ventilation des ETPT. A cet égard, une des pistes de réflexion pourrait être, conformément à une recommandation du CIAP, de fusionner le présent programme avec le programme n° 204 « Santé publique et prévention » de la mission « Santé » . Les raisons qui avaient justifié la distinction de ces deux programmes lors de la définition de la maquette de la loi de finances ne sont peut-être plus pertinentes aujourd'hui : la nécessité de mener une politique spécifique de veille et de sécurité sanitaires ne pouvant plus, désormais, faire l'objet de contestation, la crainte que les besoins budgétaires en matière de santé publique et de prévention viennent amoindrir les crédits attribués à cette politique spécifique devient infondée. Dans cette hypothèse se trouverait toutefois posée la question de la mission de rattachement du nouveau programme issu de la fusion, la pérennité de la mission « Sécurité sanitaire » dépendant directement de la réponse qui y serait apportée.
b) Les fonds de concours
A l'inverse, un changement notable a été opéré en matière de fonds de concours . L'an dernier, leur montant global avait été de près de 183,2 M€ , c'est-à-dire presque 1,8 fois supérieur aux CP du programme . Environ 97 % de cette somme abondait l'action 2 ( « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » ) au titre du fonds de concours « Achat, stockage et livraison de traitement pour les pathologies résultant d'actes terroristes ou de menaces sanitaires graves » et correspondait à une contribution obligatoire des régimes obligatoires d'assurance-maladie à la prévention d'une éventuelle épidémie de grippe aviaire.
Le montant de cette participation était fixé chaque année par la LFSS. Or, par une décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 portant sur la LFSS pour 2006, le Conseil constitutionnel a relevé d' office que cette procédure n'était pas conforme à l'article 17 de la LOLF , aux termes duquel les versements aux fonds de concours doivent avoir un caractère volontaire . Si, pour tenir compte de l'intérêt général de valeur constitutionnelle qui s'attache à la protection sanitaire de la population, le Conseil n'a pas censuré l'article concerné, il a toutefois ordonné que le financement de cette action soit mis en conformité, à compter de l'année 2007, avec les prescriptions organiques régissant les procédures comptables particulières d'affectation de recettes.
Aussi l' article 51 du PLFSS pour 2007 , très profondément modifié par le Sénat à l'initiative de sa commission des affaires sociales, complète-t-il le code de la santé publique (6 ( * )) afin de substituer à l'actuel fonds de concours un Fonds de prévention des risques sanitaires , établissement public de l'Etat à caractère administratif ayant pour mission de financer la prévention des risques sanitaires exceptionnels, notamment l'achat, le stockage et la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou au traitement d'un grand nombre de personnes exposées à une menace sanitaire grave, quelles que soient son origine ou sa nature (7 ( * )). Ce Fonds sera alimenté par des contributions des régimes obligatoires d'assurance maladie fixées chaque année par la LFSS sans pouvoir excéder 50 % de ses dépenses effectivement constatées. Le montant de ces contributions pour 2007 a été arrêté à 175 M€ , somme identique à la dotation versée en 2006.
Ce changement technique transforme les apparences budgétaires dès lors que, désormais, aucune somme ne viendra plus, au titre de la prévention des risques sanitaires, abonder le programme n° 128. Les flux semblent même devoir s'inverser puisque l'Etat aura à contribuer au financement du fonds, aux côtés de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) et des autres régimes obligatoires d'assurance maladie. Pour autant, si les procédures budgétaires sont désormais respectées, il ne semble pas que l'on puisse considérer, dans les faits, que le présent programme rende bien compte des sommes mises en oeuvre pour assurer la veille et la sécurité sanitaires : pour votre rapporteur pour avis, il y a dans cette sorte de « bonneteau comptable » matière à engager une réflexion approfondie sur la manière dont les annexes au PLF exposent effectivement la teneur d'une politique publique .
En revanche, l'abondement de 5,5 M€ de l'action 3 (Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et d'autres dispositifs ») au titre du fonds de concours « Qualité des eaux non minérales destinées à la consommation humaine - Frais de prélèvement et d'analyse d'échantillons d'eau » est renouvelé en 2007, pour exactement le même montant qu'en 2006. Il s'agit du produit acquitté par les collectivités territoriales pour le contrôle obligatoire des eaux destinées à la consommation humaine (prélèvements et analyses des différents paramètres physicochimiques et bactériologiques). Toutefois, l'article 24 quinquies du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, en instance de deuxième lecture à l'Assemblée nationale, prévoit que les analyses soient transférées des DRASS à des laboratoires, qui recouvreront alors directement la créance. A terme, ce fonds de concours a donc vocation à disparaître.
* (5) Rapport sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances , remis au Premier ministre le 31 octobre 2006.
* (6) Création de trois articles L. 3110-5-1 à L. 3110-5-3 et modification de l'article L. 3110-10.
* (7) Pour permettre l'installation des organes de gestion du Fonds, celui-ci sera géré à titre transitoire par le Fonds de solidarité vieillesse .