2. Les conséquences budgétaires et fiscales de la réforme
a) En 2006
S'agissant de l' exercice budgétaire 2006 , le transfert de compétences à compter du 1 er juillet dernier a eu pour conséquences, clairement énoncées par le PAP, de conduire :
- l'AFSSA à recruter 90 collaborateurs supplémentaires (soit 45 ETPT) pour le traitement des flux de dossiers , dont le nombre annuel avoisine le millier ;
- le ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP) à prévoir d' ajouter 3,2 M€ à la subvention pour charge de service public qu'il a versée à l'agence , dont 2,25 M€ pour le financement des 45 ETPT ;
- le MAP à mettre à disposition de l'agence 59,1 ETPT (soit 29,55 ETPT annuels) pour assurer la gestion d'une partie du stock des dossiers en instance , évalué à environ 5.000 ;
- l'Etat à relever le montant de la taxe d'homologation prélevée, en application de l'article 10 de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 modifiée et de l'article L. 255-10 du code rural, à l'occasion du dépôt des dossiers auprès du MAP, et qui était l'un des plus faibles d'Europe (22 ( * )).
Pour prendre acte de la nouvelle mission attribuée à l'AFSSA, une décision modificative DM2, approuvée par le conseil d'administration de l'agence le 28 juin 2006, a créé une nouvelle direction, la Direction du végétal et de l'environnement (DiVE), inscrit le transfert en gestion des personnels mis à disposition par le MAP, pris en compte le recrutement des collaborateurs supplémentaires et procédé aux ajustements consécutifs nécessaires des prévisions budgétaires en recettes et en dépenses.
Ainsi, un arrêté du 21 septembre 2006 fixant le montant des droits exigibles pour la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques a procédé à une très forte réévaluation des droits perçus (23 ( * )) au titre des modalités de financement du contrôle des produits d'assainissement non destinés à la protection des plantes ainsi que ceux perçus au titre du contrôle des produits phytopharmaceutiques définis à l'article L. 253-1 du code rural dont la demande sera faite entre le 22 septembre et le 31 décembre 2006.
Toutefois, compte tenu de la date de parution de ces décret et arrêtés, qui ne laisse en définitive qu'un peu plus d'un trimestre effectif pour la réévaluation des droits, votre rapporteur pour avis craint que le produit attendu de 3,2 M€ ne soit pas atteint . Dans ce contexte, il s'interroge sur le montant qui figurera dans le décret d'avance autorisant l'abondement supplémentaire de la SCSP versée au titre de l'année 2006 à l'AFSSA, souhaitant vivement qu'il ne soit pas demandé à celle-ci de financer sur son fonds de roulement ou par redéploiements internes l'essentiel des coûts de la nouvelle mission qui lui incombe .
b) En 2007
Pour l'an prochain, l' article 52 du projet de loi de finances organise les modalités du financement de cette mission en créant une taxe fiscale affectée au titre de l'évaluation et du contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Due par le demandeur et versée par celui-ci dans son intégralité à l'occasion du dépôt de sa demande, cette taxe aura un montant arrêté par les ministres chargés de l'agriculture et du budget en fonction de la nature de la demande et de la complexité de l'évaluation .
Dans le texte adopté par le conseil des ministres, quatre classes de demandes étaient définies , fixant pour les tarifs soit des plafonds (4.500 €, 15.000 € ou 33.000 €), soit une fourchette (80.000 à 100.000 €). Le produit de la taxe , recouvert par l'agent comptable de l'AFSSA, était affecté à celle-ci à hauteur de 86,5 %, le solde étant versé au budget général . Les bases législatives du mécanisme actuel de financement autorisant le prélèvement d'une taxe d'homologation étaient supprimées.
Lors de ses travaux, le 6 novembre dernier, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements visant :
- à transférer dans la première partie du projet de loi de finances, sous un article additionnel après l'article 30, l'abrogation des dispositions législatives applicables aujourd'hui ;
- à ajouter à la liste des produits concernés par la taxe les adjuvants aux produits et préparations phytopharmaceutiques ;
- à élargir la fourchette de la catégorie des tarifs les plus onéreux de 40.000 à 200.000 euros afin d'être en mesure de tenir compte des coûts réels de certaines analyses qui, selon des estimations de l'AFSSA, pourraient atteindre 170.000 euros ;
- à affecter l'intégralité du produit de la taxe à l'AFSSA .
Selon l'exposé des motifs de l'article 52, le produit attendu de cette taxe pour l'année 2007 est évalué à 7,4 M€ . Outre les frais matériels occasionnés par les procès d'analyse et d'évaluation, cette somme aura naturellement vocation de financer les charges de personnel afférentes aux 90 ETPT recrutés dans le courant de l'année 2006 .
c) Les deux amendements présentés par votre commission
Toutefois, votre rapporteur pour avis a relevé, à la lecture du PAP, que l'AFSSA évaluait à une soixantaine d'ETPT par an les recrutements à effectuer dans les trois années à venir pour traiter le stock de dossiers en instance . Or, la SCSP de 49,1 M€ inscrite à l'action 04 du programme n'est en mesure de contribuer qu'à la rémunération des 994 ETPT de l'agence en 2007. Ainsi, aucun financement n'est prévu pour assurer, l'an prochain et les années suivantes, le traitement des quelque 5.000 dossiers de demande en souffrance , cette impasse budgétaire , aujourd'hui actée par la programmation budgétaire initiale (PBI), pouvant être estimée à 5 M€ (24 ( * )).
Votre commission estime que cette situation n'est pas satisfaisante et qu'il convient de prévoir les financements ad hoc pour assurer le traitement des dossiers déposés avant le 22 septembre dernier . Elle vous propose ainsi d'adopter un amendement visant à augmenter de 5 M€ les crédits du programme, afin que la SCSP attribuée par le MAP à l'AFSSA en 2007 soit abondée de cette somme .
Le plus logique eût été qu'à la place de cet amendement de la commission, le Gouvernement vienne accroître les crédits affectés à la mission « Sécurité sanitaire » pour combler l'impasse budgétaire précédemment décrite.
A défaut, il eût été à tout le moins normal que cette somme provienne d'un autre programme relevant du MAP. En effet, c'est une régie placée sous sa responsabilité qui a bénéficié du produit de la taxe d'habilitation versée par les demandeurs dont les dossiers sont encore en instance, et ce sont ses services qui n'ont pas été en mesure de « léguer » à l'AFSSA un stock aux dimensions suffisamment réduites pour que la question de leur traitement dans un délai raisonnable à moyens constants ne se pose pas. Mais les impératifs de la LOLF, qui interdisent aux parlementaires d'effectuer un transfert entre deux missions différentes, empêchent de gager ces 5 M€ en prélevant un montant identique sur, par exemple, le programme n° 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » , programme support de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales doté de plus de 441 M€ en 2007. Aussi est-ce sur les crédits de fonctionnement et d'intervention du programme n° 228 qu'il convient de prélever la somme nécessaire, en réduisant d'environ 22,8 % (25 ( * )) les dotations de chacune de ses quatre actions.
Par ailleurs, votre commission, qui approuve l'article 52 du projet de loi de finances, vous suggère cependant d'adopter un amendement technique supprimant toute solution de continuité entre le plancher de la catégorie de tarifs la plus onéreuse et le plafond de la catégorie suivante en fixant à 40.000 € la valeur de ce dernier.
Sous réserve de l'adoption de ces deux amendements , votre commission des affaires économiques vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission « Sécurité sanitaire » et à l' article 52 rattaché.
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Réunie le mardi 14 novembre 2006 sous la présidence de M. Gérard César , vice-président , la commission des affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis , M. Daniel Soulage , a adopté un amendement aux crédits budgétaires de la mission « Sécurité sanitaire » avant de leur donner un avis favorable , et adopté un amendement à l'article 52 rattaché avant de lui donner un avis favorable , le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant sur tous les votes. |
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* (22) Le fonds de concours n° 03-2-2-240 intitulé « Droits et redevances perçus à l'occasion de l'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole, de demande d'autorisation de mise sur le marché des médicaments vétérinaires et des campagnes de prophylaxie collective des maladies d'animaux » a été budgétisé en 2006. Ses recettes, qui se sont élevées à 542.991 € en 2005, sont toutefois toujours perçues par une régie existante au sein du MAP.
* (23) A titre d'exemple, le droit pour frais d'examen sur dossier et de contrôle des produits perçu lors de l'enregistrement de la demande de mise sur le marché d'une nouvelle préparation passe de 762,25 à 25.000 euros.
* (24) Le coût annuel de l'emploi de 90 ETPT étant assuré par le produit de la nouvelle taxe créée par l'article 52, soit 7,4 M€, le coût de l'emploi de 60 ETPT doit s'élever à (60/90) x 7,4 = 5 M€.
* (25) Ce pourcentage représente le prélèvement de 5 M€ sur la somme des crédits fléchés, qui s'élèvent à 21.898.486 €.