N° 80
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
SÉCURITÉ SANITAIRE
Par M. Daniel SOULAGE
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 et 78 (annexe n° 28 ) (2006-2007)
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
En tant que mission interministérielle du budget de l'Etat, la mission « Sécurité sanitaire » est assurée à la fois par le ministère de la santé et des solidarités (MSS) et par le ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP). Elle comprend ainsi deux programmes dont le premier, « Veille et sécurité sanitaires » (VSS), a pour responsable le directeur général de la santé (DGS) et le second, « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (SQSA), le directeur général de l'alimentation (DGAL).
On rappellera que, dans le cadre des pouvoirs que la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1 er août 2001 (LOLF) leur reconnaît pour répartir les crédits au sein d'une même mission , les parlementaires peuvent désormais, par amendement, transférer des crédits d'un programme à un autre . S'agissant en revanche des actions , qui subdivisent chaque programme, elles n'ont qu'un caractère indicatif . Il en résulte que l'administration peut, en cours d'exercice budgétaire, répartir les crédits entre les actions d'un programme donné différemment des abondements ayant été indiqués au cours de la discussion du projet de loi de finances. Ce n'est que lors de l'examen de la loi de règlement, six mois après l'exécution du budget, que le Parlement peut demander aux responsables de programme de justifier leurs choix.
Pour l' exercice 2007 , les crédits demandés au titre de la mission s'élèvent à près de 661 millions d'euros (M€) en crédits de paiements (CP), soit + 3,26 % par rapport à l'an passé, et à environ 608 M€ en autorisations d'engagement (AE), soit - 35,3 % . Le nombre maximal des emplois budgétaires demandés atteint 5.136 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit - 1,6 % par rapport au plafond autorisé l'an dernier .
En outre, pour financer diverses actions de la mission s'ajoutent aussi des fonds de concours provenant d' organismes communautaires , tels le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), ou nationaux , comme la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), pour des montants dépassant au total les 37 M€ (soit un peu plus de 5,6 % des CP de la mission ).
Les priorités de la mission définies pour 2007 sont au nombre de six :
- améliorer la qualité de la gestion des menaces sanitaires , notamment par une meilleure formation des agents assurant des astreintes, une accélération de la réalisation des plans opérationnels de gestion de crise et une prise en compte plus systématique des retours d'expérience ;
- améliorer le niveau d'information des professionnels et du public sur la gestion des risques ainsi que les conditions de recours à l'expertise par les pouvoirs publics ;
- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles et à gérer les crises pouvant menacer la santé de la population , en repérant et en signalant la survenue des risques de la manière la plus rapide, la plus précise et la plus fiable possible ;
- s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la protection de la santé publique et de l'environnement , par la vérification de la bonne utilisation des produits phytosanitaires par les agriculteurs ;
- améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie ;
- réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine animale , en s'assurant de l'efficacité des mesures prises par les services de contrôle dans le cadre communautaire.
Dans le cadre de ces priorités générales ont été définies pour 2007 les lignes directrices propres à chacun des deux programmes , qui s'expriment en particulier par des variations de leurs dotations budgétaires par rapport à 2006. Pour chaque programme, le présent rapport présentera succinctement les caractéristiques et les justifications de l'évolution de leurs crédits avant d'analyser les améliorations apportées à leurs projets annuels de performance (PAP) et d'évoquer les efforts à poursuivre.
Puis, dans une troisième partie, votre rapporteur pour avis fera le point sur deux dispositions particulières relatives à la lutte phytosanitaire , adoptées récemment par le Parlement dans le cadre de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et de la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006. A cette occasion sera examiné l' article 52 du projet de loi de finances, qui est rattaché à la mission « Sécurité sanitaire » , et seront présentés les deux amendements dont, sur proposition de votre rapporteur pour avis, votre commission a décidé d'accompagner les avis favorables qu'elle a donnés aux crédits de la mission et à l'article 52 rattaché .
Ces avis ont été donnés après un débat fructueux au cours duquel votre rapporteur pour avis a été chargé par ses collègues d'indiquer que la commission des affaires économiques , tout en reconnaissant la nécessité de garantir la sécurité sanitaire et en saluant le travail de surveillance, d'analyse, de préparation et de gestion des situations de crise accompli tant par les services de l'Etat que par le réseau des agences sanitaires, estimait indispensable de veiller à ce que l'application excessive du principe de précaution ne vienne pas bouleverser des filières économiques dont l'activité est exercée de manière responsable ni ne conduise à une aseptisation de l'alimentation qui conduirait à son affadissement, en particulier dans le secteur de la restauration collective.
La commission souhaite notamment que les normes et interdictions imposées par l'Etat soient similaires à celles appliquées dans le reste de l'Union européenne , par exemple en ce qui concerne la gestion de la fièvre catarrhale ovine et bovine. Elle considère également qu'eu égard au nombre et à la qualité des contrôles auxquels sont soumis dans notre pays les produits alimentaires, les filières professionnelles devraient davantage faire de la sécurité sanitaire de ces produits français un puissant argument de vente auprès du public .
I. LE PROGRAMME N° 228 « VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES »
La demande de crédits pour le programme « VSS » en 2007, où les AE sont identiques aux CP , s'élève à 105,25 M€ (+ 1,7 %), représentant ainsi 16 % des CP et 17,3 % des AE demandés pour la mission. Ce montant est réparti entre les quatre actions du programme de la manière suivante :
- l'action 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » , pour 63,8 M€ (soit des CP en augmentation de + 24 % ) ;
- l'action 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » , pour 12,3 M€ ( + 54 % ) ;
- l'action 3 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » , pour 18,3 M€ ( - 43 % ) ;
- l'action 4 « Information et formation » , pour 10,85 M€ ( - 8,4 % ).
On observe ainsi que si le total des CP demandés n'évolue guère entre la loi de finances initiale pour 2006 (LFI 2006) et le présent projet de loi de finances pour 2007 (PLF 2007), leur répartition à l'intérieur du programme n° 228 est en revanche l'objet de très considérables modifications .
Ce programme comporte six objectifs et neuf indicateurs de performance . Lui sont associés sept opérateurs principaux spécialisés dans la veille et la sécurité sanitaires : l' Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l' Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), l' Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), l' Institut de veille sanitaire (InVS), l' Agence de la biomédecine (ABM), l' Etablissement français du sang (EFS) et enfin l' Institut national de transfusion sanguine (INTS).
A. LES ORIENTATIONS PRINCIPALES DU PROGRAMME EN 2007
Tout comme en 2006, la première priorité du programme pour 2007 porte sur la préparation à une pandémie de grippe aviaire (1 ( * )). Si le financement des mesures sanitaires pilotées par l'Etat (achats de produits antiviraux, de vaccins, de masques et autres matériels) est pour l'essentiel assuré par l'intermédiaire de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), au travers de mécanismes techniques appelés à évoluer et compte tenu de besoins dont l'estimation est actuellement menée par une mission de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), l'objectif de la DGS est de mettre l'accent sur la mobilisation sociale , c'est-à-dire la capacité à faire connaître au public les mesures à prendre pour lutter contre les risques (800.000 euros sont ainsi prévus au titre de la campagne « info grippe aviaire » ).
Toujours dans le prolongement des crises intervenues en 2006, et qui ont du reste mobilisé, par voie de décrets d'avance, mesures de redéploiement et levée des réserves de précaution, des moyens supplémentaires non inscrits en loi de finances initiale, l'attention sera particulièrement portée sur :
- la lutte contre les arboviroses dans les départements et territoires d'outre-mer, notamment le chikungunya à La Réunion et la dengue en Guyane, avec des crédits d'ores et déjà inscrits à hauteur de 3 M€ ;
- le traitement des méningites et, notamment, de la souche propre à l'agglomération de Dieppe, atypique et persistante depuis 2003, dont les taux d'incidence et de létalité traduisent la virulence particulière.
A cet égard, une réflexion portant sur la constitution d'une « réserve sanitaire » , relative non seulement à la pandémie grippale mais aussi aux risques de bioterrorisme et à l'ensemble des menaces sanitaires, a été engagée par la DGS. En outre, celle-ci a décidé une réorganisation interne destinée à mieux anticiper les problématiques émergentes afin d'améliorer et d'accélérer la réactivité des services de l'Etat face à des menaces nouvelles.
Par ailleurs, la protection renforcée des périmètres autour des captages d'eau constituera l'une des actions prioritairement financées par les 2,5 M€ attribués aux services déconcentrés pour la mise en oeuvre du Plan national santé-environnement (PNSE).
Enfin, les crédits attribués aux opérateurs associés au programme , au titre de leurs subventions pour charge de service public (SCSP), seront notamment accrus :
- pour l'AFSSAPS, eu égard aux dispositions de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique qui lui a confié la responsabilité du nouveau régime d'autorisation des opérations sur les microorganismes et toxines (pour le financement de 7 ETPT supplémentaires) ;
- pour l'InVS, afin de renforcer, en application de son contrat d'objectif et de moyens 2006-2009, les cellules régionales d'épidémiologie (CIRE), les systèmes de surveillance à finalité d'alerte, les programmes sur les pathologies professionnelle et le développement de la veille internationale (pour le financement de 9 ETPT supplémentaires) ;
- pour l'ABM, de manière à achever la montée en charge des nouvelles missions qui lui ont été assignées par la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique en matière d'embryologie, de génétique et d'assistance médicale à la procréation, et de finaliser la mise en oeuvre de son schéma directeur des systèmes d'information visant à améliorer la gestion des listes d'attente de greffes et l'évaluation des activités de l'agence.
* (1) Important sujet de sécurité sanitaire auquel votre commission a consacré une attention soutenue cette année, au travers notamment de la question orale avec débat sur les conséquences économiques de l'épidémie de grippe aviaire sur la filière avicole, posée par notre collègue Dominique Mortemousque et discutée en séance publique le 12 avril 2006.