II. LA PROBLÉMATIQUE DES RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE
Le 12 septembre dernier, dans « Le Parisien » , notre collègue François Fillon a relancé la controverse sur la réforme des régimes spéciaux de retraite en annonçant que, dans le projet de l'UMP pour l'élection présidentielle, figurerait l'engagement de procéder à cette réforme dès le début de la nouvelle législature . S'il n'appartient pas à votre rapporteur pour avis de commenter cette déclaration (12 ( * )), elle ne peut toutefois laisser indifférente votre commission au regard du poids budgétaire que constitue, dans le cadre de la présente mission, la participation de l'Etat à l'équilibre d'un certain nombre de régimes spéciaux . Pour autant, lesdits régimes n'étant pas les seuls régimes spéciaux et les transferts de l'Etat à divers régimes spéciaux n'étant pas retracés exclusivement par la mission, la problématique globale des régimes spéciaux de retraite ne saurait être abordée seulement à l'aune du coût budgétaire de la mission « Régimes sociaux et de retraite » . En effet, la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), dans son rapport de septembre 2006, dénombre vingt-deux régimes spéciaux de salariés relevant de la branche vieillesse , dont neuf qui ne gèrent que ce risque.
Outre les régimes des trois fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière, comptabilisés comme des régimes spéciaux par la CCSS, et les différents régimes précédemment évoqués (SNCF, RATP, ENIM, SEITA, etc.), sont ainsi recensés la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés des notaires (CRPCEN), la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), la Caisse de réserve des employés de la Banque de France (CREBF), la Caisse d'assurance vieillesse invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC), ou encore les régimes vieillesse des théâtres nationaux (Opéra de Paris et Comédie-Française). L'ensemble de ces régimes, qui comptent quelque 4,8 millions de cotisants pour environ 3,5 millions de bénéficiaires , représente une masse financière de l'ordre de 62,5 milliards d'euros .
Reste que, si aucune décision précipitée ne saurait être prise, le contexte actuel se prête à une réflexion sur l'avenir des régimes spéciaux : outre qu'elle est prévue pour 2008 et que le débat précédant l'élection présidentielle va nécessairement l'activer, les déséquilibres des comptes , qui vont s'aggraver pour certains régimes tels celui de la RATP, comme la très prochaine mise en oeuvre de nouvelles obligations internationales en matière de règles comptables , la rendent nécessaire. A cet égard, deux points paraissent devoir être dès à présent mis en exergue : les réformes d'ores et déjà entreprises dans plusieurs régimes , qui démontrent que la situation n'est pas figée depuis 2003, et le caractère incomplet de la mission en ce qui concerne les engagements financiers de l'Etat à venir .
A. LA SITUATION N'EST PAS FIGÉE DEPUIS 2003
Si la réforme du 21 août 2003 n'a pas concerné les régimes de retraite considérés comme « spéciaux » par la CCSS autres que ceux des trois fonctions publiques, diverses évolutions touchant certains d'entre eux ont été engagées ces trois dernières années, ou sont susceptibles de l'être prochainement, sans attendre le « rendez-vous » de 2008 . Ces réformes, dont les motivations sont diverses et parfois complémentaires, visent pour l'essentiel à rétablir la situation financière de ces régimes .
1. L'adaptation aux nouvelles normes comptables internationales
A compter du 1 er janvier 2007 , les nouvelles normes comptables internationales, dites normes IFRS-IAS ( International financial reporting statements - International accounting standards ), vont s'imposer aux entreprises et établissements publics industriels et commerciaux faisant appel public à l'épargne sur le marché financier européen. Résultant de l'article 4 du règlement n° 1606/2002 CE du 19 juillet 2002 selon lequel les « sociétés régies par le droit national d'un Etat membre sont tenues de préparer leurs comptes consolidés conformément aux normes comptables internationales » , cette évolution a pour conséquence d'obliger les entreprises concernées à comptabiliser au passif de leur bilan des provisions représentant l'intégralité des avantages non salariaux qu'ils servent à leurs personnels. Cette obligation risque de déséquilibrer brutalement le bilan des entreprises ou établissements dont les charges de pension de retraite sont très importantes, au point même de les conduire à présenter une situation nette négative. Dans cette hypothèse, outre que, faute de pouvoir provisionner ces charges, leurs comptes ne seraient pas certifiés et l'accès aux marchés financiers leur serait donc interdit, ils seraient considérés en faillite virtuelle.
La solution pour maintenir hors bilan ces charges de retraite est l'adossement des régimes concernés au régime général d'assurance vieillesse des travailleurs salariés , dans le respect, exigé par le Sénat dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, de la neutralité financière de l'opération : en contrepartie de l'acquittement à la CNAVTS d'une soulte devant assurer cette neutralité (dont le montant est naturellement calculé sur la base d'un taux d'actualisation des engagements constatés), et de la perception des cotisations patronales et salariales de droit commun directement par la caisse, c'est celle-ci qui assure le calcul et la liquidation des pensions de retraite, là encore de manière analogue à ceux des salariés du secteur privé. Quant aux droits dits spécifiques des retraités des régimes adossés, ils sont financés par ces régimes, au besoin grâce à une subvention d'équilibre versée par l'Etat.
C'est ce mécanisme de l'adossement qui a été retenu, dès 2004, dans le secteur des industries électriques et gazières , par la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (la soulte ayant été fixée à 7,7 milliards d'euros). Il devait également l'être cette année pour le régime de la RATP , mais les négociations avec la CNAVTS ont pris un tel retard qu'il n'a pas encore été organisé. En outre, selon des informations relayées dans la presse à la mi-novembre, il pourrait également l'être pour le régime de la SNCF .
Il convient de noter que si ces réformes visent à satisfaire des prescriptions communautaires portant sur l'application de normes comptables, elles ont aussi des incidences économiques pratiques essentielles : elles doivent en effet conduire à placer les entreprises et établissements concernés dans des situations d' équité concurrentielles en matière de charges leur permettant de lever les handicaps structurels qui les affaiblissent face à leurs concurrents sectoriels.
* (12) Tout au plus peut-il relever que le conseiller politique du président de l'UMP envisage aujourd'hui de bouleverser un calendrier qu'il avait lui-même fixé en 2003 en tant que ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, prévoyant un « rendez-vous » en 2008 pour organiser le débat sur l'avenir des régimes de retraite : le II de l'article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a en effet prévu que le Gouvernement devrait élaborer avant le 1 er janvier 2008, sur la base notamment des travaux du Conseil d'orientation des retraites , un rapport faisant notamment apparaître l'évolution de la situation financière des régimes de retraite ainsi qu'un examen d'ensemble des paramètres de financement de ces régimes. C'est au vu de ce rapport, rendu public et transmis au Parlement, qu'un nouveau train de réforme devait être envisagé.