D. L'AIDE À L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
L'aide apportée par l'Etat pour l'accession à la propriété transite principalement par les prêts à taux zéro (PTZ) et par la garantie accordée aux prêts à l'accession sociale (PAS).
1. Le prêt à taux zéro
Le PTZ a été réformé en profondeur l'an dernier à l'occasion de la loi de finances pour 2005 afin de le rendre « plus social, plus familial » et d'orienter cet outil vers l'acquisition de logements anciens.
A cet effet, les plafonds de ressources donnant droit au PTZ ont été relevés et harmonisés en fonction des zones A, B et C du dispositif d'amortissement fiscal « Robien ». La composition familiale des bénéficiaires a également été mieux prise en compte, aussi bien pour le montant total de prêt sans intérêt consenti aux bénéficiaires que pour l'appréciation des plafonds de ressources du foyer. Enfin, les opérations d'acquisition de logements anciens, auparavant exclues du bénéfice du PTZ, y ont été rendues éligibles. Au total, le Gouvernement a souhaité, avec cette réforme, que plus de 250.000 ménages puissent bénéficier chaque année de ce dispositif.
Enfin, la loi de finances pour 2005 a réformé le mode de financement du PTZ. Alors que celui-ci était auparavant assuré par un abondement de crédits budgétaires, son financement a été remplacé par un mécanisme de crédit d'impôt sur les sociétés des établissements bancaires distribuant des PTZ.
Tout en saluant les efforts faits par le Gouvernement l'an dernier, votre rapporteur pour avis avait cependant indiqué que cette réforme allait « constituer un chèque sur l'avenir, et notamment sur les prochains exercices budgétaires, assez lourd », la perte de recettes fiscales liée au développement du PTZ étant estimée à environ 1,4 milliard d'euros par an .
Dans le PLF 2006, il est, à nouveau, prévu une réforme, moins importante que l'année dernière mais tout aussi symbolique, du PTZ. En effet, le Gouvernement a proposé d'élargir le bénéfice de ce prêt à des ménages avec trois enfants, localisés dans les zones tendues 10 ( * ) , gagnant jusqu'à 7.000 euros par mois . Le Gouvernement a précisé à plusieurs reprises qu'il entendait faciliter l'accession à la propriété des classes moyennes dans les grandes agglomérations se caractérisant par une forte tension des marchés immobiliers.
A titre personnel, votre rapporteur pour avis juge plus qu'extensive la définition de classes moyennes retenue par le Gouvernement . Cette analyse a, au demeurant, été partagée par la commission des finances du Sénat qui, exprimant ses doutes sur le caractère social de cette réforme, a proposé, dans un premier temps, de supprimer cette mesure du PLF. In fine , la commission des finances a soumis au Sénat, qui l'a adopté, un amendement tendant à ramener à un niveau inférieur la hausse des plafonds de ressources pour le bénéfice du PTZ en zone A. En définitive, pourront bénéficier du PTZ les ménages avec trois enfants gagnant jusqu'à 6.000 euros par mois. Votre rapporteur pour avis considère qu'il s'agit d'un progrès notable même s'il considère que ce niveau est encore élevé . A titre personnel, il aurait préféré que des moyens budgétaires supplémentaires soient orientés vers le renforcement de la véritable accession sociale à la propriété par une majoration à due concurrence des prêts à l'accession sociale.
2. Les évolutions de l'accession sociale à la propriété
Le Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS), créé en 1993, gère, pour le compte de l'Etat, la garantie que celui-ci accorde aux prêts aidés à l'accession à la propriété. En pratique, le fonds a pour mission d'indemniser les établissements bancaires des pertes qu'ils subissent dans les cas où les bénéficiaires de ces prêts aidés ne peuvent remplir leurs obligations de remboursement. Depuis sa création, le FGAS a garanti plus d'un million de prêts, pour un montant total de 46,7 milliards d'euros.
Le fonds n'ayant pas la personnalité morale, il est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS). Le FGAS tire actuellement ses ressources d'une cotisation de l'Etat, d'une cotisation de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat, d'une commission annuelle sur l'encours de prêts garantis et de la rémunération de l'ensemble de ces fonds.
Tirant argument du fait que le FGAS était « surdimensionné » par rapport aux besoins des accédants à la propriété et qu'il disposait de liquidités abondantes inutilisées, le Gouvernement a, dans le PLF 2006 initial, prévu de transférer à l'Etat la gestion directe de la garantie accordée aux PAS, ainsi que la charge de la garantie de l'encours des dettes et, en contrepartie, de reverser au budget général la totalité des disponibilités financières du FGAS .
A la suite de cette proposition de réforme, le monde bancaire a fait part de sa vive émotion, estimant que cette modification avait été proposée sans concertation préliminaire. Les banques ont , en conséquence, menacé de ne plus procéder à la distribution des PAS et des PTZ . L'exécution de cette menace aurait été de nature à obérer gravement l'efficacité du soutien apporté par l'Etat aux ménages les plus modestes pour accéder à la propriété. En conséquence, des discussions entre les représentants des établissements de crédits et le Gouvernement ont débouché sur la définition d'un compromis, qui s'est traduit par l'adoption au Sénat d'un amendement gouvernemental à la première partie du PLF 2006. Le nouveau système proposé par cet amendement rendrait l'Etat garant en dernier ressort des PAS . L'octroi de la garantie de l'Etat serait désormais subordonné à une participation financière des établissements de crédits à un fonds de garantie privée, qui ne serait plus cofinancé par l'Etat, dont ils assureraient la gestion.
En définitive, votre rapporteur pour avis note qu'en dépit de l'absence de concertation préalable qui peut être reprochée au Gouvernement, celui-ci a réussi à « sauvegarder de justesse » le système de garantie de l'accession sociale à la propriété. Il ne peut toutefois, à titre personnel, que déplorer les atermoiements de l'Etat qui ont vraisemblablement été de nature à susciter des inquiétudes légitimes des ménages souhaitant accéder à la propriété. Il juge d'autant plus sévèrement les hésitations de ces dernières semaines qu'elles n'auront conduit, au final, qu'à recréer un dispositif similaire au système antérieur, à la seule différence que l'Etat n'apporterait plus de financements directs au FGAS. Toujours à titre personnel, votre rapporteur pour avis déplore la méthode qui a été retenue par le Gouvernement ainsi que la nature de cette réforme qui n'aura eu comme objectif que de permettre à l'Etat de « récupérer » la trésorerie du FGAS qui ne lui appartenait pourtant pas entièrement.
Par ailleurs, votre rapporteur pour avis estime que ces débats ont détourné l'attention d'un élément pourtant essentiel de la politique de soutien à l'accession sociale à la propriété. Il juge qu'il aurait été plus opportun de provoquer un débat sur les conditions d'accès aux prêts à l'accession sociale. En effet, comme il l'a précisé dans le rapport du groupe de travail « foncier et logement » 11 ( * ) , il n'existe aujourd'hui aucune règle d'indexation automatique des plafonds d'éligibilité aux PAS , ce qui réduit son efficacité sociale, alors même que ce prêt s'adresse en particulier aux catégories socio-professionnelles les moins fortunées.
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Réunie le mardi 29 novembre 2005, votre commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006, M. Pierre André, rapporteur pour avis, ayant appelé à voter en ce sens et M. Daniel Raoul, représentant M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, à voter en sens inverse . |
* 10 Zones A du « Robien ».
* 11 Rapport n° 442 (2004-2005) fait par M. Thierry Repentin au nom du groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement - Foncier, Logement : sortir de la crise.