Projet de loi de finances pour 2006 : Culture

B. LES INDICATEURS DE PERFORMANCE : UNE CONSTRUCTION DÉLICATE DANS LE SECTEUR DE LA CULTURE

Votre commission se réjouit que, mise en oeuvre de la LOLF oblige, le ministère de la culture et de la communication soit amené à développer des outils de connaissance et de suivi qui faisaient jusqu'ici défaut. Elle a toutefois conscience des difficultés méthodologiques auxquelles il est confronté , dans un domaine qui se prête sans doute moins que d'autres à une approche par la performance et l'évaluation. S'il ne faut pas s'enfermer dans une approche exclusivement financière, cette nouvelle démarche doit être mise au service de la création -et de la démocratisation de cette dernière- et le ministère devra donc progresser dans cette voie.

Vos rapporteurs retracent dans l'encadré ci-dessous l'essentiel des difficultés ainsi mentionnées par le ministère.

DIFFICULTÉS MÉTHODOLOGIQUES RENCONTRÉES PAR LE MINISTÈRE
POUR CONSTRUIRE OU RENSEIGNER CERTAINS INDICATEURS DE PERFORMANCE

Des difficultés méthodologiques dans la construction ou le renseignement des indicateurs ont été relevées, qui s'expliquent d'une part, par la complexité de l'évaluation et de la mesure des politiques culturelles par essence, d'autre part, par l'absence de culture de gestion au ministère de la culture et enfin par le fait que le ministère de la culture n'est jamais un opérateur direct pour la plupart de ses actions.

Plusieurs objectifs stratégiques du ministère de la culture et de la communication portent sur des champs d'intervention difficilement mesurables . Ainsi comment mesurer la qualité de la création artistique ? Le champ culturel est un champ en perpétuelle évolution dans le domaine de la création et ce contexte s'accommode difficilement d'une logique de la mesure. Par conséquent, il a été d'autant plus complexe de définir des indicateurs de performance portant sur l'efficience et la qualité du service rendu ; le ministère de la culture devra progresser dans ce domaine sur les prochaines années.

Par ailleurs, dans la sphère culturelle, l'action de l'Etat est majoritairement indirecte , l'Etat intervenant en soutien de projets mis en oeuvre par des opérations des collectivités territoriales ou des structures subventionnées. L'absence d'études statistiques et prospectives sur l'effet de levier de l'action de l'Etat dans le champ culturel (notamment sur les questions de fréquentation des structures subventionnées) constitue un réel handicap dans la construction d'indicateurs de performance pertinents (l'identification des leviers d'action du ministère de la culture étant parfois très complexe).

La majorité des indicateurs des projets annuels de performance (PAP) de la mission culture sont nouveaux, expressément créés dans le but de répondre aux exigences de la LOLF dans une logique de mesure de résultats et de la performance. Le ministère de la culture ne dispose donc pas d'historiques chiffrés , rendant toute prévision ou fixation de cible complexe voire, dans certains cas, hasardeuse. Par ailleurs la majorité des indicateurs sont de nature déclarative (enquêtes auprès des structures...) ce qui pose des difficultés en termes de fiabilité de certaines données . Le ministère de la culture s'emploie donc à la réalisation d'outils (bases de données par exemple) qui permettront à terme le renseignement fiable et plus automatisé de ces indicateurs.

Afin de faciliter la remontée d'information, le ministère a mis en oeuvre une application OPUS (Outil de Pilotage à l'Usage des Services), déjà déployée dans les services centraux et déconcentrés et qui a vocation à couvrir l'ensemble des entités du ministère y compris les établissements publics, voire les structures subventionnées. D'ici fin 2005, pour permettre le pilotage des programmes et des actions d'un programme, OPUS accueillera l'ensemble des indicateurs des PAP, les indicateurs des Budgets opérationnels de programme (BOP) centraux et locaux, les indicateurs de suivi des politiques culturelles, les autres indicateurs permettant le pilotage par action par les directions. Chaque indicateur a fait l'objet d'une définition précise de toutes les données le composant afin de garantir des modes de collecte homogènes.

La principale difficulté de construction des indicateurs du programme « Patrimoines » réside dans l' agrégation de données disparates . En effet, il pourrait sembler souhaitable à terme de ne plus faire mention des secteurs d'activité du ministère de la culture pour des indicateurs tels que le coût moyen des m² mis aux normes de conservation, l'amélioration des procédures de protection, la mise à disposition d'outils de connaissance, l'accessibilité physique des collections au public, le taux de satisfaction des publics des institutions patrimoniales ou encore la fréquentation par le public jeune des sites patrimoniaux.

A ce jour, les modes de calcul des indicateurs par secteur rendent impossible toute tentative d'agrégation pertinente. En outre, la déclinaison dans la gestion interne nécessite une précision dans la formulation des indicateurs. Néanmoins, d'ici le projet de loi de finances pour 2007, le ministère de la culture essayera de construire, dans la mesure où cela reste pertinent pour la gestion, des indicateurs agrégés par programme.

Dans le programme « Création » , la principale difficulté méthodologique réside dans l'exercice de définition de certains concepts artistiques ou culturels . Ainsi l'indicateur sur la résidence artistique nécessite de formaliser des critères objectifs relatifs à la nature de la résidence artistique ; une circulaire sur ce sujet est en cours d'élaboration et devrait faciliter la construction de cet indicateur dans la perspective du PAP annexé au projet de lois de finances pour 2007. De même l'indicateur sur le taux de la création par rapport au nombre de fauteuils mis en vente implique une définition objective de ce qu'est une création, ce qui reste un exercice délicat et a d'ores et déjà fait l'objet de nombreuses réunions de mise eu point.

Enfin, pour le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » , une difficulté majeure réside dans la collecte des données en vue de la construction et du renseignement des indicateurs de ce programme. L'indicateur relatif au taux d'insertion en fournit un exemple éloquent. Son renseignement suppose que les structures d'enseignement sous tutelle du ministère de la culture soient en mesure de suivre leurs étudiants trois ans après l'obtention du diplôme et disposent pour ce faire d'un fichier actualisé des coordonnées de chacun d'eux. L'absence quasi systématique d'associations d'anciens élèves dans ce type de structures renforce la difficulté de suivre les diplômés après l'obtention de leur diplôme. Le taux de retour au questionnaire est souvent faible et la fiabilité d'un tel indicateur s'en ressent.