C. LA COMPTABILITÉ DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE : UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE
1. La règle de sincérité posée par le nouvel article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale
A l'initiative de votre rapporteur pour avis, la loi organique précitée relative aux lois de financement de la sécurité sociale pose un principe organique de sincérité des comptes des régimes de sécurité sociale. Reprenant la formule employée par l'article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), elle dispose, dans son article 1 er , que « les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière ».
L'un des corollaires de ce principe réside dans la certification des comptes de ces régimes et organismes, qui s'effectuera de manière différente suivant qu'il s'agit du régime général et des autres régimes ou organismes.
On rappellera tout d'abord que, en application de l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale tel que modifié par l'article 1 er de la LOLFSS, les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes créés pour concourir à leur financement appliquent un plan comptable unique, fondé sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont ainsi prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement.
2. La certification des comptes du régime général : le rôle de la Cour des comptes
S'inscrivant dans le prolongement des travaux menés par le Haut conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, l'article 64 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 25 ( * ) , qui a introduit un nouvel article L. 114-6 dans le code de la sécurité sociale.
Cet article crée une obligation légale, pour les organismes nationaux de sécurité sociale, de valider les comptes des organismes locaux de leur réseau et d'établir des comptes combinés de branche ou de régime. Les comptes annuels et infra annuels des organismes de base sont ainsi présentés par l'agent comptable, établis sous sa responsabilité et visés par le directeur avant d'être transmis à l'organisme national pour validation.
Les comptes annuels et les comptes combinés annuels doivent être adressés au ministre chargé de la sécurité sociale et à la Cour des comptes, ainsi que, dans le cas des comptes des régimes de protection sociale agricole, au ministre chargé de l'agriculture.
Les mêmes obligations sont applicables aux comptes des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.
L'article 1 er de la LOLFSS prévoit que la mission d'assistance du Parlement et du gouvernement confiée à la Cour des comptes comprend :
- la production d'un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos ;
- la production du rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général , relatifs au dernier exercice clos. Ce rapport présente le compte rendu des vérifications opérées aux fins de certification.
La Cour des comptes a consacré de longs développements à cette mission de certification des comptes au sein de son rapport de septembre 2005 sur la sécurité sociale et a précisé sa conception de ces missions, rappelés dans l'encadré qui suit.
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La conception de la Cour des comptes de sa mission de certification 1. La certification des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général La mission de certification des comptes des caisses nationales et des comptes combinés établis par les caisses nationales (CNAF, CNAMTS, CNAVTS et ACOSS) comportera deux types de vérification : - l'une portant sur les comptes des quatre établissements publics ; - l'autre sur les comptes combinés (bilan, compte de résultat et annexe) des branches du régime général établis par ces caisses et par l'ACOSS. La vérification des produits inscrits dans les comptes combinés établis par les caisses nationales du régime général supposera deux opérations distinctes : - la vérification de la concordance des sommes inscrites en produits dans les comptes établis par les caisses nationales avec celles notifiées par l'ACOSS ; - la certification des comptes combinés de l'ensemble URSSAF-CGSS 26 ( * ) -ACOSS. La certification comprendra des missions intermédiaires planifiées en cours d'année et une mission finale au printemps dite de « révision des comptes ». Les premières seront consacrées à l'évaluation du contrôle interne et à l'audit des systèmes d'information. Elles devront permettre d'identifier les zones de risque et de préciser les seuils de signification pertinents. Une mise à jour annuelle sera effectuée. La seconde portera uniquement sur la revue des comptes et se déroulera de mars à mai. La Cour s'attachera à articuler les missions de certification avec le contrôle juridictionnel qu'elle effectue au moins une fois tous les cinq ans sur les établissements publics. Les deux contrôles sont de nature différente mais pour partie complémentaire. Alors que la certification des comptes vise la régularité des enregistrements comptables au regard du référentiel comptable, le contrôle juridictionnel assure le contrôle de la régularité des opérations effectuées par le comptable au regard des règles législatives ou réglementaires qui s'appliquent à l'organisme : ainsi, une dépense effectuée en contradiction avec l'autorisation de dépense doit être comptabilisée dès lors qu'elle a été constatée. Le comptable pourra être mis en cause pour sa gestion sans que les états financiers de l'organisme appellent des réserves du certificateur (en l'espèce, les autorités de certification pourront émettre néanmoins une observation). Les vérifications opérées dans le cadre des travaux de certification ne sont pas orientées vers un contrôle de régularité juridique. Toutefois, la Cour fera mention des irrégularités les plus significatives qu'elle pourrait détecter à l'occasion de la révision des comptes, sans préjuger des résultats des contrôles juridictionnels des comptes et des contrôles effectués sur la gestion des établissements. La Cour articulera ses missions intermédiaires avec ses contrôles de la gestion, notamment dans le domaine des systèmes d'information et des environnements informatiques. 2. L'avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre des branches Il existe autant de comptes combinés que de régimes ou de branches ayant un réseau de caisses. Pour permettre à la Cour de formuler un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre, ils devront tous être soumis à une procédure de certification . Pour les régimes autres que le régime général, qu'ils aient ou non un réseau, l'obligation de faire certifier leurs comptes par un réviseur extérieur devra faire l'objet d'une disposition législative, par exemple dans une prochaine LFSS. La certification devra englober l'ensemble de l'activité des organismes et non, comme aujourd'hui au sein du régime agricole, les seules opérations de gestion administrative. Cette mission pourra être confiée à des commissaires aux comptes dont la Cour présenterait la synthèse des observations. Même si l'obligation de mettre en place une certification des comptes dans tous les régimes doit être fixée à une date unique, certains régimes risquent de ne pas voir leurs comptes certifiés ou certifiés sans réserves sérieuses avant plusieurs années , compte tenu des difficultés qui leur sont propres. Néanmoins, ces réserves seront utiles pour permettre au législateur d'apprécier la qualité des comptes qui font l'objet du second niveau d'agrégation : les tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base. A partir des différents comptes établis par les organismes nationaux, les tableaux d'équilibre par branche et pour l'ensemble du régime général sont établis par la MCP. Celle-ci les transmet à la Cour. Leur élaboration suppose l'élimination des transferts financiers entre caisses d'une même branche et, au sein du régime général, entre les branches de celui-ci et la prise en compte des financements assurés par les différents fonds. Cette dernière opération devrait permettre de faire apparaître d'éventuelles insuffisances globales de financement. La Cour s'assurera des modalités d'élimination des opérations réciproques entre branches et régimes retenues par la DSS et de la prise en compte des financements assurés par le FSV et le FFIPSA. Source : rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, septembre 2005 |
* 25 Loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004.
* 26 Caisses générales de sécurité sociale, dans les départements d'outre-mer.