Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2006

IV. LES MESURES RELATIVES À LA TRÉSORERIE, À LA DETTE ET À LA COMPTABILITÉ

A. LA FIXATION DES PLAFONDS D'AVANCES DE TRÉSORERIE

1. Les règles posées par le nouvel article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale

Antérieurement à la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale disposait que la loi de financement de la sécurité sociale devait fixer les autorisations de recours à l'emprunt pour financer les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants.

Cette compétence a été élargie depuis l'entrée en vigueur de la LOLFSS. Le e du 2° du C de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose, en effet, que la loi de financement de la sécurité sociale « arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ».

L'article 25 du présent projet de loi de financement fixe ainsi les plafonds d'avances de trésorerie de six régimes obligatoires de base ou organismes ayant pour mission de concourir à leur financement, qui étaient déjà autorisés à recourir à des ressources non permanentes avant l'entrée en vigueur de la LOLFSS :

- le régime général ;

- le régime des exploitants agricoles (Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles - FFIPSA) ;

- la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

- le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) ;

- la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) ;

- la Caisse nationale des industries électriques et gazières, créée par la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux industries électriques et gazières.

Les autres régimes ne sont pas autorisés à recourir à l'emprunt dans la mesure où ils disposent d'une trésorerie autonome.

2. Le plafond d'avances de trésorerie du régime général en nette augmentation

a) Les besoins de trésorerie ont été limités, en 2005, par les reprises de dette

Les reprises de dettes opérées par la CADES, en application de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ont profondément modifié l'état de la trésorerie du régime général, retracé dans le tableau qui suit :

En effet, hors reprise de 35 milliards d'euros par la CADES fin 2004, le solde au 31 décembre 2004 aurait été de - 31,6 milliards d'euros et la variation de trésorerie correspondante de -17,6 milliards d'euros.

Sur le premier semestre 2005 les encaissements se sont élevés à 146,9 milliards d'euros tandis que les tirages ont atteints 155,4 milliards d'euros. Sur le second semestre 2005, les prévisions d'encaissements (153,9 milliards d'euros) et de tirages (161,3 milliards d'euros) conduiraient à une variation de trésorerie de - 7,4 milliards d'euros (contre - 8,3 milliards d'euros sur le second semestre 2004). Le nouveau transfert opéré le 7 octobre 2005 devrait permettre de maintenir le solde de trésorerie à un niveau inférieur au plafond d'avances fixé à 13 milliards d'euros par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Les conditions de financement des avances en 2005

L'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) est autorisée à recourir à l'emprunt pour couvrir ses besoins de trésorerie. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) est, en ce domaine, son partenaire historique, même si l'ACOSS peut désormais, depuis 2004, avoir recours à d'autres intermédiaires financiers.

La convention liant l'ACOSS et la CDC, ainsi que des protocoles d'accord complémentaires prévoient différentes formes d'emprunt :

- l es avances au jour le jour : Leur coût s'établit à EONIA + 0,20 lorsque leur montant est inférieur à 3 milliards d'euros et à EONIA + 0,25 au delà de ce montant ;

- les avances prédéterminées : Elles complètent le dispositif d'avances au jour le jour depuis le mois de juin 2003 et permettent à l'ACOSS d'emprunter à l'avance, pour une période donnée, un montant fixé préalablement (par tranche de 500 millions d'euros). Du fait de la réduction de l'incertitude pour le prêteur, (l'ACOSS s'engage un mois à l'avance sur le montant et la durée exacts de l'emprunt) le coût des avances prédéterminées est moins élevé. Il était fixé à EONIA + 0,07 jusqu'à mai 2004 inclus et à EONIA + 0,05 ensuite ;

- l es avances prédéterminées de courte durée : A partir de mai 2005, un système d'avances prédéterminées d'une durée plus courte (15 jours calendaires au minimum) a également été proposé par la CDC. Le taux de référence reste l'EONIA, avec une marge plus élevée que pour les avances prédéterminées instituées en 2003 (+ 0,10).

Le délai de sollicitation des avances a été réduit à partir de 2005. La date limite a été ramenée, pour les avances d'un mois donné, du 1 ^er au 20 ^ème jour du mois précédent. Les différents instruments ainsi offerts présentent une grande souplesse. L'ACOSS a principalement recours aux avances prédéterminées, moins onéreuses, pour les périodes où le besoin de trésorerie est élevé et durable. Cependant, pour éviter le risque de surmobilisation financière, les avances prédéterminées ne couvrent qu'une partie du besoin prévisionnel de trésorerie d'une période donnée, l'ajustement quotidien aux besoins étant opéré grâce aux avances au jour le jour.

Compte tenu de ses moindres besoins de trésorerie, de la souplesse d'utilisation des instruments proposés et de l'amélioration des conditions tarifaires obtenues en 2004 de la part de la CDC, l'ACOSS n'a pas eu recours, en 2005, à d'autres sources de financement, comme ce fut le cas en 2004.

Pendant la quasi-totalité du premier trimestre 2005, l'ACOSS a enregistré, de façon continue, des soldes quotidiens de trésorerie positifs (jusqu'au 30 mars inclus). Elle n'a donc pas eu besoin de devoir recourir à l'emprunt au cours de cette période.

Les besoins de financement externes ne sont apparus qu'au cours du deuxième trimestre mais sont restés, dans un premier temps, relativement ponctuels . Entre le 31 mars et le 8 juin, confrontée à 24 jours de trésorerie négative (sur 69 jours), l'ACOSS a eu recours à des avances au jour le jour de la CDC

La situation s'est ensuite dégradée : en effet, les réalisations entre le 9 juin et la fin du 2 ^ème trimestre, de même que les prévisions pour le second semestre, font apparaître un solde de trésorerie presque constamment négatif (179 jours de trésorerie négative sur 206 jours entre le 9 juin et le 31 décembre). Pour la première fois de l'année, l'ACOSS a ainsi dû faire appel, le 9 juin, aux avances prédéterminées prévues dans le cadre de ses accords avec la CDC.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale