Projet de loi de finances pour 2005 : Fonction publique

C. L'AFFECTATION DES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE POUR 2005

L'ensemble des crédits de la fonction publique est affecté :

- à l'action sociale interministérielle ;

- aux actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique ;

- aux subventions d'écoles ;

- aux études et à la communication sur la gestion publique.

Source : données du ministère de la fonction publique.

1. L'action sociale interministérielle

Les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle, répartis entre le chapitre 33-94 du titre III (51,36 millions d'euros) et l'article 10 du chapitre 57-06 du titre V (2,395 millions d'euros), s'élèvent pour 2005 à un peu plus de 53,75 millions d'euros, représentant une réduction de plus de 55 % par rapport aux dotations de l'an dernier.

Toutefois, cette baisse des crédits ne signifie pas une diminution à cette échelle de l'action sociale interministérielle. En effet, elle représente principalement le résultat de certains transferts de compétences.

Tout d'abord, comme cela a déjà été indiqué précédemment ^{6 ( * )} , la prestation de service « crèches » n'est plus prévue dans l'agrégat 21 au sein des crédits du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, ce qui représentait 55.091.453 euros dans la loi de finances initiale pour 2004, soit 45,42 % des dotations destinées à financer l'action sociale interministérielle et un peu moins de la moitié des crédits du chapitre 33-94 relatif aux prestations et versements facultatifs. Ces crédits seront désormais gérés par les caisses d'allocations familiales à partir de 2005. Par une circulaire du 28 août 2004, le Gouvernement a en effet indiqué que désormais l'ensemble des prestations familiales accordées aux fonctionnaires devrait être gérées par les caisses d'allocations familiales.

La prestation de service « crèches » avait pour objet de participer aux dépenses de la caisse nationale d'allocations familiales afin de permettre aux fonctionnaires de bénéficier des crèches gérées par les caisses d'allocations familiales.

Alors que cette prestation était jusqu'à présent financée aux frais réels, elle devrait désormais être forfaitisée dans le cadre de ce transfert de gestion, une cotisation devant être payée par l'Etat .

D'après le rapport précité de M. André Lardeux ^{7 ( * )} , rapporteur pour la famille du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, « le taux de cotisation employeur, à la base des remboursements de l'Etat à la branche famille, devrait s'établir à 5,3 %, soit 0,1 point de moins que le taux de droit commun, cette différence correspondant au coût de l'action sociale individuelle » qui demeure de la compétence de l'Etat. Le transfert de cette prestation d'action sociale collective devrait représenter un coût d'environ 80 millions d'euros en 2005 pour la Caisse nationale d'allocations familiales.

Le transfert de l'ensemble des prestations familiales des fonctionnaires devrait entraîner la suppression par l'Etat de 600 emplois équivalent temps plein et le redéploiement des personnels concernés. Il devrait en outre bénéficier aux fonctionnaires par la création d'un guichet unique pour les prestations d'action sociale collectives.

Par cette opération, seul le gestionnaire change et le contenu des prestations en matière de crèches n'est en aucun cas remis en cause.

En revanche, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit la suppression de l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires civils et militaires retraités et de leurs ayants cause. Cette prestation d'action sociale contribue au maintien à domicile des personnes âgées en permettant l'exécution de travaux dans leurs logements pour, d'une part, l'amélioration des conditions d'hygiène, de salubrité et de confort et, d'autre part, leur adaptation lorsque ces personnes deviennent moins autonomes. Elle est ouverte sous conditions de ressources aux personnes âgées de plus de 60 ans, propriétaires ou non de leurs logements. Le nombre des bénéficiaires de cette aide n'a cessé de diminuer ces dernières années :

Les perspectives de nouvelles demandes pour le bénéfice de cette aide n'étant pas plus favorables en 2004 et cette prestation ne paraissant plus répondre aux besoins des fonctionnaires, le gouvernement souhaite la retirer à partir de 2005.

Lors de son audition devant votre commission des Lois, M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ^{8 ( * )} , a expliqué que l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités ne répondait plus à un besoin particulier du fait de l'existence des prestations désormais gérées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

Par conséquent, le projet de loi de finances pour 2005 propose de supprimer les crédits affectés à cette prestation en 2004, équivalant à un montant de 1.329.794 euros.

La prestation de service « crèches » et l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités supprimés, les crédits consacrés aux prestations interministérielles d'action sociale , devraient permettre de gérer trois prestations maintenues par le projet de loi de finances pour 2005 :

- l'aide et le prêt à l'installation des personnels ;

- l'aide ménagère à domicile ;

- le chèque vacances.

Un peu plus de 47,71 millions d'euros sont inscrits sur cette ligne budgétaire pour 2005 (article 30 du chapitre 33-94 de l'agrégat 21), représentant encore près de 89 % du total des crédits affectés pour l'action sociale interministérielle (titres III et V compris).

La gestion de ces trois prestations est actuellement assurée par la mutualité fonction publique.

L'aide et le prêt à l'installation des personnels ont été mis en place en 1990 afin d'aider les agents de l'Etat à accéder au logement locatif lorsqu'ils sont affectés en Ile-de-France, en Provence-Alpes-Côtes d'Azur ou dans une zone urbaine sensible.

L'aide à l'installation des personnels, qui ne peut être supérieur à 609,80 euros, sert au fonctionnaire pour prendre en charge ses dépenses au titre de son premier mois de loyer, provisions pour charges comprises.

Le prêt à l'installation des personnels vise à financer les dépenses de caution exigées avant l'entrée dans le logement. Son montant maximum est de 1219,60 euros, dans la limite de deux mois de loyer.

Le nombre de dossiers concernant ces prestations d'aide au logement a oscillé entre augmentation (+ 24,5 % en 2001, année de la plus forte progression depuis l'instauration de cette aide, et + 6 % en 2003, avec 3361 bénéficiaires) et diminution (- 14 % en 2002). En 2004, les bénéficiaires devraient être plus nombreux, le ministère de la fonction publique annonçant un chiffre d'environ 3.764 personnes.

Comme l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités, l'aide ménagère à domicile a été instituée afin de faciliter le maintien à domicile des personnes âgées, évitant ainsi l'hospitalisation ou l'hébergement collectif. Le bénéficiaire de cette aide doit avoir plus de 65 ans et ne pas déjà disposer de l'aide personnalisée à l'autonomie, de la prestation dépendance, de l'allocation compensatrice tierce personne ou de la majoration tierce personne.

Depuis la création de l'aide personnalisée à l'autonomie au 1 ^er janvier 2002, le nombre de dossiers d'aide ménagère à domicile n'a cessé de baisser (-10 % en 2003 et prévision de -5 % en 2004 avec 24.126 bénéficiaires potentiels). Cette prestation est toutefois maintenue dans le projet de loi de finances pour 2005.

S'agissant des chèques vacances , qui s'adressent à l'ensemble des fonctionnaires, actifs ou retraités, 2003 constitua une année de hausse du nombre de dossiers de plus de 8,5 %, après quatre années consécutives de baisse.

Comme cela avait déjà été indiqué dans le précédent avis budgétaire de la commission des Lois relatif aux crédits consacrés à la fonction publique ^{9 ( * )} , cette progression s'explique par l'adoption de plusieurs mesures incitatives en 2002 et 2003 : revalorisation de 13 % du revenu fiscal de référence et création d'une tranche de bonification supplémentaire de 10 % en 2002, relèvement de 7 % des plafonds d'attribution des chèques vacances pour toutes les tranches de bonification, augmentation de 6,6 % des pas entre les parts fiscales et uniformisation du pas de la tranche de bonification à 20 %.

D'après les estimations fournies par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le nombre de dossiers gérés devrait continuer d'augmenter en 2004, avec une progression plus légère qu'en 2003 d'environ 3 %, passant de 141.195 bénéficiaires à 145.431.

Evolution des prestations
d'action sociale interministérielle

	2001		2002		2003
	Nombre d'aides	Coût unitaire (en €)	Nombre d'aides	Coût unitaire (en €)	Nombre d'aides	Coût unitaire (en €)
Aides au maintien à domicile :
- Aides à l'amélioration de l'habitat - Aide ménagère à domicile	1.114 30.441	1.550 642	906 38.106	1.569 517	749 33.967	1.602 579
Aides à l'enfance :
- Prestations de service crèches	18.010	2.734	nc	nc	23.000	nc
Aides aux vacances :
- Chèques-vacances	134.518	212	130.156	217	141.195	225
Aides au logement des agents de l'Etat
- Réservations de logement	nc	nc	331	20.839	381	nc
- Aides à l'installation (AIP-PIP)	3.691	652	3.156	528	3.379	559

« Bleu budgétaire » - Services généraux du Premier ministre - Projet de loi de finances pour 2005

Au total, les crédits concernant les prestations sociales interministérielles autres que la prestation de service « crèches » et l'aide à l'amélioration de l'habitat des retraités diminuent de 9,5 millions d'euros . Cette réduction de la dotation de ce chapitre n'entraîne pour autant aucune modification du volume des prestations accordées aux fonctionnaires, le fonds de roulement de la mutualité de la fonction publique s'élevant à plus de 44 millions d'euros à la fin de l'année 2004.

Outre les prestations interministérielles d'action sociale, le chapitre 33-94 de l'agrégat 21 affecte également des crédits pour le financement de dépenses déconcentrées d'action sociale interministérielle (article 20) et pour la participation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (article 60).

Les dotations prévues pour ces deux lignes budgétaires par le projet de loi de finances pour 2005 sont identiques à celles votées pour 2004 , soit :

- 1.824.490 euros pour les dépenses déconcentrées ;

- 1.829.388 euros pour la participation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Enfin, les crédits d'investissements consacrés à l'action sociale interministérielle (article 10 du chapitre 57-06) subissent pour 2005 une baisse de plus de 40 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, passant de 4 à 2,395 millions d'euros.

Evolution des crédits d'investissement
relatifs à l'action sociale (en millions d'euros)

		2000	2001	2002	2003	2004	2005
Article 10	Action sociale interministérielle	5,34	9,91	9,91	0	4	2,395
Article 20	Logement en Ile de France	4,57	4,57	4,57	0	0	0
Total	Equipements : actions interministérielles	9,91	14,48	14,48	0	4	2,395

Source : données du ministère de la fonction publique

Il s'agissait jusqu'à présent de crédits d'équipements destinés à la mise aux normes des restaurants inter-administratifs et à la réserve de logements pour les fonctionnaires. Cette réserve de logement pour les fonctionnaires visait principalement à aider les plus jeunes ayant des difficultés de location dans les régions Ile-de-France ou Provence-Alpes-Côtes d'Azur. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit de supprimer cette mesure interministérielle de réservation des logements spécifiquement réservée aux fonctionnaires, dans la mesure où la réservation de logements peut désormais être exercée par chaque ministère, à la suite d'une réforme du code de la construction et de l'habitation ^{10 ( * )} .

Votre commission espère que les ministères emploieront une partie de leurs crédits d'action sociale pour financer l'exercice de cette nouvelle compétence.

Evolution par ministère des crédits consacrés à l'action sociale
(en millions d'euros)

Ministères		1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Affaires étrangères		3,666	3,787	5,102	5,241	5,238	5,669	5,659	5,663
Santé et solidarité		5,558	5,920	5,793	6,796	7,711	8,690	15,690	16,142
Emploi		4,996	5,412	6,069	6,098	6,250	6,528	-	-
Agriculture et pêche		7,799	8,182	8,839	9,420	9,755	9,980	9,980	10
Aménagement du territoire		0,044	0,044	0,056	0,056	0,049	0,049	-	-
Anciens combattants		0,726	0,715	1,096	-	-	-	-	-
Coopération		0,604	0,584	-	-	-	-	-	-
Culture		3,073	3,531	3,531	3,663	3,740	3,815	3,843	3,94
Défense		102,865	101,927	96,592	94,058	94,470	94,448	99,883	102,129
Outre-mer		0,297	0,297	0,297	0,335	0,351	0,362	0,361	0,362
Economie, finances, industrie		94,441	94,346	114,027	116,656	119,511	119,842	121,479	121,946

- 20 -

61,332

Environnement	0,453	0,470	0,534	0,573	0,651	0,715	0,731	0,729
Equipement, logement, transport, tourisme	21,517	22,078	22,094	22,517	22,532	22,733	22,431	23,121
Industrie	3,023	2,979	-	-	-	-	-	-
Intérieur et décentralisation	24,788	30,124	32,411	32,432	32,737	31,068	32,567	32,34
Jeunesse et sports	0,532	0,532	0,532	0,532	0,532	0,578	0,577	0,578
Justice	12,213	13,280	14,417	15,829	17,141	18,284	19,496	20,412
Mer	0,178	0,188	0,189	0,183	0,177	-	-
Premier ministre -services généraux - SGDN - plan - aménagement du territoire	0,527 0,008 0,084 -	0,527 0,008 0,076 -	0,527 0,008 0,076 -	0,802 0,008 0,076 -	0,008 0,802 0,076 -	0,818 0,008 0,076 -	0,817 - 0,076 0,048	0,879 - 0,076 0,048
Enseignement sup., recherche	0,247	0,271	-	-	-	-	-	-
Tourisme	0,137	0,137	0,137	0,140	0,140	0,140	-	--
Action sociale interministérielle (1)	97,008	137,204	137,966	118,148	130,496	128,380	118,979	124,941
Fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (2)	-	-	-	2,287	2,287	4,574	6,860	7,64
TOTAL	442,547	490,381	508,327	494,647	518,023	521,526	524,468	532,278

Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique
(1) dont 230 MF (35,063 M€) en 1998 et 1999 (crédits exceptionnels issus de l'accord salarial)
(2) non compris le crédit inscrit en LFR 2001 d'un montant de 1,981 M€ (13 MF)

* ⁶ Voir le précédent B. du I de cet avis.

* ⁷ Voir rapport précité pour la branche famille au nom de la commission des Affaires sociales.

* ⁸ Bulletin des Commissions précité de la semaine du 15 novembre 2004.

* ⁹ Voir l'avis n° 78 - Tome IX Sénat (2003-2004) de M. Pierre Fauchon au nom de la commission des Lois sur les crédits de la fonction publique dans le projet de loi de finances pour 2004.

* 10 Seuls les ministères de l'intérieur, des finances, de l'équipement et de la défense pouvaient auparavant réserver eux-mêmes des logements pour leurs fonctionnaires.