II. LE DEVENIR DE CHAQUE COLLECTIVITÉ
Un rapport d'information a rendu compte de la mission effectuée par votre commission des Lois en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003 1 ( * ) .
A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE : UNE NOUVELLE DONNE POLITIQUE ET DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT
1. La nouvelle donne politique après les élections territoriales du 9 mai 2004
L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie résulte pour l'essentiel de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, approuvé lors de la consultation de la population par le référendum du 8 novembre 1998, et concrétisé par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999. Aux termes de cet accord, la Nouvelle-Calédonie jouit d'un statut d'autonomie devant aboutir, à l'issue d'une période de quinze à vingt ans, à un référendum d'autodétermination.
Les institutions calédoniennes comprennent :
- le Congrès , formé par la réunion d'une partie des membres des trois assemblées de province (32 pour la Province Sud, 15 pour la Province Nord et 7 pour la province des Iles Loyauté), soit 54 membres élus au suffrage universel direct pour cinq ans ;
- le Gouvernement , élu par le Congrès pour cinq ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle ;
- les provinces , dont les assemblées, élues au suffrage universel pour cinq ans, comportent respectivement 40 (Sud), 22 (Nord) et 14 membres (Iles Loyauté).
A l'issue des élections provinciales du 9 mai 2004, le Rassemblement-UMP de M. Jacques Lafleur a perdu la majorité au sein de l'assemblée de la Province Sud, revenue à la liste de l'Avenir Ensemble (ex RPCR, Rassemblement pour la Calédonie dans la République), conduite par Mme Marie-Noëlle Thémereau. Le président de cette province, la plus riche et la plus peuplée, est désormais M. Philippe Gomes, la province Nord étant présidée par M. Paul Neaoutyne, leader de l'Union nationale pour l'indépendance (UNI-FLNKS, Front de libération kanak socialiste), et la province des Iles Loyauté par M. Néko Hneupeune (Union calédonienne).
La nouvelle composition du Congrès résultant des élections provinciales du 9 mai 2004 s'établit de la façon suivante :
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Liste |
Nombre de sièges |
|
L'Avenir Ensemble |
16 |
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Rassemblement-UMP |
16 |
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Front national |
4 |
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UNI-FLNKS |
8 |
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Union calédonienne |
7 |
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UC-Renouveau |
1 |
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Libération kanak socialiste (LKS) |
1 |
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Fédération des comités de coordination indépendantiste (FCCI) |
1 |
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TOTAL |
54 |
Source : ministère de l'outre-mer.
M. Harold Martin (l'Avenir Ensemble), maire de Paita, a été élu président du Congrès le 21 mai 2004.
Cette nouvelle donne politique et l' absence de majorité au Congrès ont provoqué une brève crise institutionnelle lors de l'élection du Gouvernement le 10 juin 2004. En effet, alors que le Rassemblement -UMP pouvait prétendre, comme l'Avenir Ensemble, à quatre sièges au sein du Gouvernement , il n'en a obtenu que trois -contre cinq à l'Avenir Ensemble- en raison du dépôt d'un bulletin nul. Les trois membres élus du Rassemblement-UMP et leurs suivants de liste ont alors démissionné, entraînant la démission de tout le Gouvernement, réitérant une pratique déjà utilisée par l'Union calédonienne sous le gouvernement précédent. Cette possibilité de dissolution du gouvernement calédonien par la démission d'élus d'une seule liste, prévue par l'article 121 de la loi organique, soulève d'ailleurs un problème auquel il convient de réfléchir 2 ( * ) .
Lors de la nouvelle réunion du Congrès pour l'élection du Gouvernement, le 24 juin 2004, le Rassemblement UMP a obtenu quatre sièges, à égalité avec l'Avenir-Ensemble. Mme Marie-Noëlle Théméreau a finalement été élue présidente du Gouvernement, recueillant les quatre voix de son parti, l'Avenir Ensemble, mais aussi celles du Rassemblement-UMP, qui a choisi ainsi de mettre fin à la crise institutionnelle.
Le gouvernement élu le 24 juin comprend en outre trois indépendantistes, dont deux issus de l'UNI-FLNKS et un de l'Union calédonienne.
Les élections du 9 mai 2004 ont par conséquent modifié le paysage politique de la Nouvelle-Calédonie, avec l'émergence de la liste l'Avenir Ensemble, composée de représentants de l'Alliance de M. Didier Leroux et de dissidents du Rassemblement-UMP, présidé par M. Jacques Lafleur.
L'Avenir Ensemble, constitué en parti politique le 1 er septembre 2004, disposant d'une majorité relative au Congrès, Mme Théméreau a indiqué dans sa déclaration du politique générale, prononcée le 17 août 2004 3 ( * ) , qu'elle souhaitait parvenir à un consensus par la concertation et le dialogue, en respectant l'esprit de collégialité voulu par l'accord de Matignon.
Après l'annulation du recensement de la population prévu en juillet 2003 pour défaut de consultation du gouvernement calédonien, des opérations de recensement ont été conduites du 30 août au 5 octobre 2004. Elles ne comportaient pas de question relative à l'appartenance ethnique et les refus de répondre ont été limités, l'INSEE estimant que la population pourrait être sous évaluée de 3 %.
Mme Brigitte Girardin a annoncé à votre commission que les communes dont la population a enregistré une hausse par rapport au recensement de 1996 devraient bénéficier d'une hausse des dotations de l'Etat versées proportionnellement à la population, dès le début de l'année 2005 si les résultats sont officiellement publiés avant la fin de l'année.
La question du corps électoral
Le corps électoral appelé à se prononcer pour les élections au congrès et aux assemblées de province est plus restreint que le corps électoral des autres élections. En 1988, le FLNKS admit en signant les accords de Matignon avec l'État et le RPCR que les « populations intéressées » à l'avenir du territoire, seules habilitées à se prononcer sur les scrutins jugés déterminants (élections au congrès et aux assemblées de province, scrutin d'autodétermination), comprennent non seulement la « nation kanak », mais aussi tous ceux arrivés en Nouvelle-Calédonie avant 1988 .
En 1998, dans le cadre de l'accord de Nouméa, le FLNKS a accepté, à la demande du RPCR, de reculer la date limite, étendant aux électeurs arrivés avant 1998 la possibilité de participer aux élections au congrès et aux assemblées de province s'ils justifiaient de dix années de résidence à la date de l'élection . Cette évolution s'accompagna de la reconnaissance par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie , traduction d'une communauté de destin choisie qui s'organiserait en nationalité s'il devait en être décidé ainsi.
La loi organique du 19 mars 1999 prévoit ainsi la coexistence de plusieurs listes électorales :
- la liste électorale générale comprend les électeurs admis à participer aux scrutins nationaux, municipaux et européens ;
- la liste électorale spéciale est quant à elle composée des seuls électeurs admis à participer aux élections des membres du congrès et des assemblées de province. Y sont inscrits les électeurs figurant sur la liste électorale générale et remplissant en particulier la condition de domicile continu depuis au moins dix ans en Nouvelle-Calédonie ;
- un tableau annexe des autres électeurs non admis à participer à ces élections dans l'attente de satisfaire à la condition des dix années de résidence ;
- la liste complémentaire des électeurs européens admis à participer aux seules élections européennes et municipales.
Le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 15 mars 1999 que les dix années de domicile devraient s'apprécier « à la date de l'élection quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie, même postérieure au 8 novembre 1998 ». Cette interprétation contestée par les indépendantistes tend à accroître chaque année le corps électoral. Le projet de loi constitutionnelle élaboré en 1999 par le Gouvernement pour figer le corps électoral en ne prenant en compte que les personnes entrées en Nouvelle-Calédonie entre 1988 et 1998 n'ayant jamais été soumis au Congrès, la question du corps électoral reste en suspens.
Lors de son déplacement en Nouvelle-Calédonie en juillet 2003, M. Jacques Chirac, Président de la République, s'est engagé à régler cette question en concertation étroite avec l'ensemble des calédoniens avant la fin de son quinquennat.
Mme Brigitte Girardin a indiqué à votre commission que la Cour européenne des droits de l'homme, saisie de la conformité des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 avec les stipulations de la Convention européenne des droits de l'homme 4 ( * ) devrait se prononcer au cours du premier trimestre de 2005.
La question du corps électoral est liée à celle de la citoyenneté calédonienne, qui détermine le bénéfice des dispositions favorisant l'emploi local et provoque un regain de tensions. A la différence des indépendantistes de l'Union calédonienne, favorables à une condition de dix années de résidence, M. Jacques Lafleur, député, souhaiterait restreindre cette condition à trois ans.
2. Les effets favorables de la hausse des cours du nickel et les avancées des projets d'usine de traitement
La Nouvelle-Calédonie demeure le troisième producteur mondial de nickel avec une production de 6,6 millions de tonnes de minerai, en hausse de 12 % en 2003, représentant 112.000 tonnes de métal contenu 5 ( * ) .
Le nickel, qui est le plus gros fournisseur d'emplois privés avec 3.250 emplois, occupe ainsi une place déterminante dans l'économie calédonienne, les exportations représentant en 2003 621 millions d'euros contre 583 millions en 2000. La part du nickel dans le produit intérieur brut de la Nouvelle-Calédonie est estimée à 11 %, soit un niveau comparable au secteur du bâtiment et des travaux publics.
L'amélioration sensible des cours du nickel depuis l'année 2003, sous l'effet de l'accroissement de la demande chinoise, s'est révélée bénéfique pour l'économie calédonienne. Alors que le cours d'équilibre est évalué à 2,5 euros par livre, le cours du nickel est passé de 3,15 euros par livre début 2003 à 5,99 euros fin 2003 et se maintient à 4,85 euros au 15 septembre 2004.
Les travaux d'extension des capacités minières et métallurgiques de la Société Le Nickel (SLN) ont abouti, faisant passer la production de l'usine de Doniambo à Nouméa de 60.000 à 75.000 tonnes de métal contenu par an, grâce à l'exploitation du nouveau massif de Tiebaghi.
Les deux projets majeurs dans le secteur du nickel ont connu des évolutions contrastées au cours des derniers mois.
Le projet Goro Nickel d'exploitation du gisement de latérites situé à Goro, dans la province du Sud, suspendu en décembre 2002 après l'apparition de surcoûts, a été relancé par le groupe canadien INCO le 19 octobre 2004. Sa réalisation nécessitera un investissement de 1,878 milliard de dollars et devrait entraîner la création de 800 emplois directs et 2.000 emplois indirects. Les sociétés japonaise Sumitomo Metal minig et Mitsui participeront au capital de Goro Nickel à hauteur de 21 %, les trois provinces étant quant à elles parvenues à un accord pour prendre 10 % des parts et faire bénéficier toute la Nouvelle-Calédonie des fruits de cet investissement. Les travaux, qui reprendront début 2005, s'étendront sur 35 mois, et permettront la production de 60.000 tonnes de nickel et 5.000 tonnes de cobalt par an.
Le projet de construction d'une usine dans le Nord , auquel participent la SMSP (société minière du Sud Pacifique) détenue par la Province Nord, et le groupe canadien Falconbridge, respectivement à hauteur de 51 % et de 49 %, devrait contribuer au rééquilibrage économique en faveur de cette province. Les accords de Bercy du 1 er février 1998 qui ont transféré la propriété du massif de Koniambo, dans la province Nord, de la SLN à la SMSP, ont fixé une échéance au 1 er janvier 2006. L'Etat s'est engagé à assurer une participation financière conséquente de 630 millions d'euros d'investissements défiscalisés. Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a indiqué devant votre commission que Falconbridge finalisait une étude de faisabilité, qui devrait être assortie d'un engagement des banquiers, pour un projet évalué à 2 milliards de dollars et une capacité de production de 55.000 tonnes de nickel par an.
L'élaboration du schéma de mise en valeur des richesses minières, prévu par l'article 39 de la loi organique du 19 mars 1999, qui doit faire l'objet d'une délibération du Congrès et comporter notamment des orientations en matière de développement industriel nécessaire à l'exploitation rationnelle des richesses minières dans une perspective de développement durable, devrait fournir un instrument d'analyse de l'exploitation du nickel en Nouvelle- Calédonie.
3. La diminution de la délinquance générale
- Le reflux de la délinquance générale
Après avoir augmenté de 45,9 % entre 2001 et 2000 et de 16 % entre 2002 et 2001, la délinquance a connu une baisse de 8,1 % en 2003, avec 7.461 faits constatés par les services de police, contre 8.119 en 2002. Les crimes et délits constatés par la gendarmerie ont connu la même évolution, passant de 5.096 en 2000 à 3.925 en 2003, soit une diminution de 23 %.
La tendance observée au cours de la décennie, avec une augmentation de 338 % des faits de délinquance constatés par la police entre 1994 et 2002, connaît donc une inversion, qui concerne plus particulièrement les vols avec violence (-37,5 %), les vols de deux roues motorisées (-36,8 %), les vols à la roulotte (-19,2 %) et les dégradations (-17,8 %). Les cambriolages ont néanmoins augmenté de 20,8 % entre 2002 et 2003, et les gardes à vue de 9,5 %.
Le taux de criminalité s'établit à 53,45 %o en 2003, contre 57,35 %o en 2002, soit un taux inférieur à celui de la métropole (66,6 %o). Toutefois, il s'élève à 93,26 %o dans la zone de compétence de la police, soit à Nouméa, qui concentre 62,45 % de la population.
Le taux d'élucidation global, qui s'élève à 45,9 % en 2003 contre 43,9 % en 2002, poursuit sa progression et reste supérieur à celui de la métropole, où il n'est que de 28,83 %.
La Nouvelle-Calédonie est par ailleurs confrontée à une immigration clandestine originaire du Vanuatu, d'où sont issus plus de 50 % des étrangers en situation irrégulière interpellés au cours du premier trimestre 2004. Le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie, consulté sur la délivrance des titres de séjour comme le prévoit l'article 7 de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, donne un avis favorable à la régularisation des étrangers vanuatais installés depuis plus de dix ans et ayant des attaches familiales et, la plupart du temps, un travail, en raison de leur origine mélanésienne et des motifs familiaux.
- l'activité des juridictions des ordres judiciaire et administratif
Pour l'ordre judiciaire, la Nouvelle-Calédonie dispose, à Nouméa, d'un tribunal de première instance et d'une cour d'appel également compétente pour les îles Wallis et Futuna, avec en 2004 un effectif réel de 26 magistrats pour un effectif budgétaire de 33, et 68 fonctionnaires dont 31 greffiers (effectifs budgétaires : 72 et 29).
Le nombre d'affaires civiles nouvelles du tribunal de première instance est stable, puisqu'il est passé de 3.427 en 1997 à 3.339 en 2002, le nombre d'affaires civiles terminées ayant connu un léger fléchissement, de 3.581 en 2001 à 2.983 en 2002.
Le nombre d'affaires civiles nouvelles dont a eu à connaître la cour d'appel de Nouméa a progressé (601 en 2002, contre 517 en 2001), le contentieux pénal étant quant à lui marqué par la grande stabilité du nombre d'arrêts de la chambre des appels correctionnels (230 en 2002, 235 en 2000).
Pour l'ordre administratif, le tribunal administratif situé à Nouméa, a traité 671 affaires en 2003, dont 31 relevant de procédures d'urgence (référés). Un quatrième conseiller y a été affecté en 2004, portant l'effectif réel à 3,25.
Au cours de l'année 2003, 203 affaires ont été examinées lors des dix audiences à juge unique, concernant en particulier des requêtes dirigées contre le système de sécurité sociale local.
Le stock d'affaires a connu une baisse sensible, passant de 445 fin 2002 à 221 fin 2003. Les délais de jugement s'en trouvent considérablement améliorés, le délai moyen, de 8 mois en 2003, devant se situer à environ 5 mois en 2004.
- La surpopulation chronique de l'établissement pénitentiaire de Nouméa
Le seul établissement pénitentiaire de Nouvelle-Calédonie, situé à Nouméa, occupe des bâtiments vétustes qui font toutefois l'objet de travaux d'entretien réguliers. D'une capacité de 192 places, il accueillait 342 détenus au 1 er juillet 2004 (333 hommes, dont 6 mineurs, et 9 femmes), soit un taux d'occupation de 178,7 %.
Cette surpopulation chronique rend indispensable une extension de ses capacités d'accueil, qui fera l'objet du nouveau schéma directeur de restructuration et de rénovation, avec en premier lieu l'aménagement d'un quartier spécifique de 10 à 15 places pour les mineurs en 2005. M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué à votre commission que l'extension de l'établissement existant lui semblait préférable à la construction d'un nouveau centre, qui demanderait davantage de temps.
* 1 Rapport d'information n° 216 (2003-2004), Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat, Simon Sutour, Les évolutions statutaires outre-mer : le choix de la diversité.
* 2 M. Pierre Frogier avait indiqué à votre commission, lorsqu'elle s'est rendue en Nouvelle-Calédonie en septembre 2003, que le risque d'instabilité résultant de ce mécanisme pourrait être corrigé par une modification de la loi organique. Cf rapport d'information n° 216 (2003-2004).
* 3 En application de l'article 117 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.
* 4 En particulier l'article 3 du protocole additionnel n° 1 à la convention, qui consacre le droit à des élections libres aux assemblées législatives des Etats signataires.
* 5 La production mondiale s'élève à 1.200.000 tonnes de métal contenu.