N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME V
JUSTICE :
ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
Par M. Philippe GOUJON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Hubert Haenel, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 27 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS 3
INTRODUCTION 5
I. LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE BUDGET POUR L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE 5
A. LE RESPECT DES OBJECTIFS FIXÉS PAR LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE 5
1. La création de 533 emplois (15,7 millions d'euros) 6
2. Le financement des réformes statutaires 7
3. L'augmentation des moyens de fonctionnement (+ 35,5 millions d'euros, soit + 9,7 %) 7
4. Un programme ambitieux d'investissement 8
B. UN EFFORT PARTICULIER POUR PRÉPARER LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 8
1. Des objectifs et des indicateurs de performance d'ores et déjà définis 8
2. La dotation globalisée dans le cadre d'expérimentations locales 9
II. LES CONDITIONS DE DÉTENTION : LE REFUS DU STATU QUO DANS UN CONTEXTE DIFFICILE 11
A. UNE POLITIQUE PÉNITENTIAIRE SOUS CONTRAINTE 11
1. L'augmentation continue de la population pénale 11
2. Le renforcement des mesures alternatives à l'emprisonnement 12
B. PLUSIEURS ÉVOLUTIONS POSITIVES POUR AMÉLIORER LES CONDITIONS DE DÉTENTION 16
1. Un effort de rapprochement avec le droit commun en matière d'accès aux soins 17
2. Une prise de conscience pour la prévention du suicide 20
3. Un premier bilan positif des unités expérimentales de vie familiale 21
4. Le bilan contrasté du travail et de la formation 22
III. LES PERSONNELS : L'ENJEU DU RECRUTEMENT ET DES RÉFORMES STATUTAIRES 24
A. LA RÉALISATION DES OBJECTIFS EN MATIÈRE DE RECRUTEMENT 25
B. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION STATUTAIRE 27
1. La réforme statutaire de la filière d'insertion et de probation 27
2. Une réflexion liée à l'évolution des missions : le point sur les transfèrements 27
IV. UNE FORTE AUGMENTATION DES CAPACITÉS DE DÉTENTION 28
A. LE POINT SUR LES PROGRAMMES IMMOBILIERS 29
1. Le programme « 4000 » 29
2. La mise en oeuvre de la LOPJ 30
3. Le programme de rénovation des cinq grands établissements 31
4. Les mesures d'urgence pour faire face à l'augmentation de la population pénale 32
5. L'enjeu de la sécurité 33
B. UN PREMIER BILAN DE LA GESTION MIXTE 34
V. LES CONSTATATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR 35
1. La maison d'arrêt de Fleury-Mérogis 35
2. La maison d'arrêt de Beauvais 39
ANNEXE 40
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir entendu, le mardi 30 novembre 2004, le garde des sceaux, M. Dominique Perben, ministre de la justice, et Mme Nicole Guedj, secrétaire d'Etat aux droits des victimes, la commission des Lois, réunie le mardi 7 décembre 2004 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé, sur le rapport pour avis de M. Philippe Goujon, les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour 2005.
Le rapporteur pour avis a d'abord relevé que les crédits prévus pour les services pénitentiaires en 2005 s'élèveraient à 1,65 milliards d'euros soit une progression de 3,8 % par rapport à la loi de finances pour 2004. L'effort budgétaire consacré aux prisons se poursuivrait ainsi l'année prochaine et se traduirait par :
- l' augmentation des effectifs , conforme aux objectifs de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, avec la création de 533 emplois ;
- la progression des crédits de fonctionnement des établissements pénitentiaires (+ 35,5 millions d'euros soit une hausse de 9,7 %) afin de favoriser l'humanisation des conditions de détention et, aussi, de développer des alternatives à l'incarcération (notamment la mise en oeuvre du bracelet électronique) ;
- une enveloppe de 438 millions d'euros d'autorisations de programme afin de lancer la construction de huit nouveaux établissements (4 en conception - réalisation et 4 en maîtrise d'ouvrage privée) ;
Il a rappelé cependant les difficultés soulevées par l'augmentation de la population pénale et l' aggravation du taux d'occupation des établissements pénitentiaires et plus particulièrement des maisons d'arrêt (138 % en 2003 contre 131 % en 2002) même si, par ailleurs, ce phénomène concernait également les autres pays européens.
La commission a attiré l'attention sur plusieurs thèmes de réflexion qui lui paraissaient déterminants pour l'avenir des services pénitentiaires.
En premier lieu, une évolution des missions des personnels est actuellement envisagée. Elle se traduirait par une prise en charge accrue des transfèrements et escortes des détenus mais supposerait un transfert de moyens humains dont les conditions ne sont pas aujourd'hui réunies. Parallèlement la réforme des statuts a été mise en oeuvre pour la filière d'insertion et de probation et doit être engagée pour les personnels de surveillance.
Ensuite, la mise en oeuvre des mesures alternatives à la détention suppose, surtout après l'entrée en vigueur de la loi « Perben 2 », une forte mobilisation des services d'insertion et de probation. La création de 200 emplois de personnels d'insertion et de probation dans le projet de budget pour 2005 ne s'avèrera peut-être pas suffisante pour répondre au souci de développer l'aménagement des peines et à la priorité reconnue à l'insertion.
Par ailleurs, la diversité de la population pénale appelle sans doute une plus grande différenciation des conditions de détention . Une telle préoccupation vaut plus particulièrement pour les personnes atteintes de troubles mentaux dont la proportion s'est accrue au sein des détenus. Il devient ainsi indispensable de mieux concilier incarcération et soins psychiatriques. La mise en place, à compter de 2007, des unités hospitalières spécialement aménagées constitue une première étape dans cette voie.
Enfin, le suivi socio judiciaire des délinquants sexuels demeure encore insuffisant alors même qu'il est impératif de prévenir la récidive des personnes les plus dangereuses. Le Président de la République, dans son discours de Nîmes, le 8 novembre dernier, a appelé de ses voeux un renforcement des dispositifs dans ce domaine qui pourrait justifier la mobilisation de ressources financières nouvelles.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.