II. LA RÉFORME DES CORPS ET CARRIÈRES DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE : UNE GESTION MODERNE DES RESSOURCES HUMAINES
La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995 avait initié une première réforme des corps et carrières tournée vers un renforcement de l'efficacité opérationnelle de la police nationale. Elle n'a été mise en oeuvre que partiellement, le processus s'essoufflant rapidement au bout de deux ans. Le repyramidage des grades destiné à redéfinir les fonctions et responsabilités et à accroître l'encadrement sur le terrain n'a concerné que le corps de commandement et d'encadrement (lieutenants, capitaines, commandants) dont les effectifs budgétaires sont passés de 18 209 en 1996 à 15 920 en 2000. Les effectifs des deux autres corps de personnels dits « actifs » ont été stabilisés, seul le nombre d'adjoints de sécurité augmentant. Quant à l'autre grand axe de cette réforme, le remplacement des personnels actifs affectés à des tâches non opérationnelles par des personnels administratifs, il est resté à peu près lettre morte jusqu'en 2002 13 ( * ) .
La LOPSI a repris plusieurs des objectifs de la LOPS de 1995. La réduction des charges administratives des personnels « actifs » et l'augmentation du nombre d'agents ayant la qualification d'officier de police judiciaire, notamment dans le corps de maîtrise et d'application (gardiens de la paix, brigadiers, brigadiers-chefs, brigadiers-majors) sont au nombre des objectifs fixés en annexe de la LOPSI. En 2003, 1 000 emplois administratifs avaient été créés sur les 2 000 emplois de ce type prévus par la LOPSI. Par ailleurs, la qualification d'OPJ fut attribuée à 2000 agents supplémentaires des corps de maîtrise et d'application. En outre, 378 emplois d'officiers (corps de commandement et d'encadrement) avaient été transformés en emplois du corps de maîtrise et d'application dans la continuité de la LOPS de 1995.
Toutefois, il est apparu nécessaire de refonder la réforme des corps et carrières dans un cadre nouveau et réactualisé par rapport à 1995. La LOPSI a certes relancé le processus, mais sans un échéancier précis ni une vision globale de la réforme. En outre, réaliser cette réforme d'ici 2007 semblait impossible.
Aussi, des discussions se sont engagées au sein de la police et de la gendarmerie. Menées simultanément, elles ont abouti à deux projets de réforme convergents qui rapprochent les pyramides hiérarchiques, le management, les régimes indiciaires et les règles d'avancement des deux principales composantes des forces de sécurité intérieure. Pour la police, le ministre et la quasi-totalité des organisations syndicales ont signé le protocole d'accord sur les corps et carrières du 17 juin 2004. Pour la gendarmerie nationale, la Direction générale de la gendarmerie a élaboré le Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE). Les deux réformes seront mises en oeuvre de 2004 à 2012. Elles seront financées jusqu'en 2007 sur les crédits prévus dans le cadre de la LOPSI.
Votre rapporteur s'attachera ci-après plus spécifiquement à la réforme des corps et carrières dans la police.
A. UNE NOUVELLE ORGANISATION HIÉRARCHIQUE ET UNE REDÉFINITION DES FONCTIONNALITÉS
1. Une nomenclature des postes rénovée
Le corps de conception et de direction (commissaires et contrôleurs généraux) se concentrera sur les missions d'élaboration et de mise en oeuvre des doctrines d'emploi et de direction des services. Il lui reviendra de tirer toutes les conséquences de la loi organique relative aux lois de finances et de la culture de gestion, notamment en développant une gestion par objectifs afin d'optimiser les résultats en fonction des moyens attribués.
Dans le domaine opérationnel , les missions des deux corps concernés sont mieux distingués.
Le corps de commandement et d'encadrement assurera le commandement opérationnel des services et des fonctions d'expertise supérieure en matière de police. Les officiers pourront exercer des fonctions de direction de certains services. A terme, les postes aux plus fortes responsabilités pourraient être regroupés dans un statut d'emploi propre.
Le corps de maîtrise et d'application exercera pleinement ses responsabilités actuelles. Les brigadiers-chefs et les brigadiers-majors doivent s'affirmer comme le premier niveau d'autorité pour diriger l'équipe de base, voire des petits services autonomes. Ils organiseront également le temps de travail et auront une capacité d'initiative sur le terrain.
Dans le domaine administratif et technique, ces emplois seront revalorisés. La culture de gestion ne peut se passer d'une structure administrative forte. Le positionnement des fonctions administratives et de soutien dépendra de leur place dans l'organigramme et non de l'appartenance à un corps particulier. Donc, la fonction et non le grade définira le niveau d'autorité sur les personnels de la structure. Les fonctionnaires de la catégorie A auront notamment une vraie autorité hiérarchique et fonctionnelle sur la direction administrative des services.
Cette redéfinition des fonctions et des niveaux de responsabilité des différents corps et grades implique la réalisation d'une nomenclature précise de tous les postes afin de vérifier que chaque fonctionnaire est affecté à un poste correspondant bien à son corps. Seront notamment identifiés l'ensemble des postes à caractère administratif et technique afin que plus aucun personnel dit « actif » n'occupe de telles fonctions.
2. Le repyramidage hiérarchique
A la suite de leur redéfinition, les postes seront reventilés entre les corps.
L'effectif budgétaire optimal du corps de conception et de direction devrait passer de 2030 en 2004 à 1600 au plus en 2012. L'effectif du corps de commandement et d'encadrement passerait lui de 15 000 à 9 000 au plus.
Cette déflation des deux corps supérieurs se réalisera au bénéfice du corps de maîtrise et d'application et du corps des personnels administratifs, techniques et scientifiques par transformation d'emplois. Les créations d'emplois au titre de la LOPSI leur profiteront également. Les gradés et gardiens passeraient ainsi de 100 644 en 2004 à environ 108 000 en 2012. Quant aux agents administratifs et techniques, ils passeraient de 15 799 à environ 18 000 en 2012. Le protocole laisse toutefois ouverte la possibilité de modifier cette répartition selon les résultats de la nouvelle nomenclature des postes. Les postes administratifs, techniques et scientifiques pourraient ainsi représenter une plus grande part des emplois créés.
Au sein même du corps de maîtrise et d'application, l'équilibre des grades sera modifié. Un nouveau grade de brigadier est créé, les actuels brigadiers devenant brigadiers-chefs. Le projet de décret fixant le statut de ce nouveau grade a été validé par le comité technique paritaire. Les gradés et gardiens de la paix seraient ventilés de la façon suivante :
- 7 500 brigadiers-majors en 2012 contre 3 700 en 2004 ;
- 17 150 brigadiers-chefs (actuels brigadiers) en 2012 contre 17 250 en 2004 ;
- 25 000 brigadiers en 2012 contre 8 500 en 2005 ;
- 58 570 gardiens de la paix en 2012 contre 79 677 en 2004.
Au final, on passerait d'un pyramidage actuel de 80 % de gardiens et de 20 % de gradés à un pyramidage de 54 %-46 %.
3. La revalorisation indiciaire et indemnitaire
Cette revalorisation est la conséquence nécessaire du nouveau pyramidage qui accroît le niveau de responsabilité ainsi que le niveau de qualification des personnels. Les grilles indiciaires seront notamment relevées. A titre d'exemple, les grilles des hauts fonctionnaires de la police seront identiques à celles des généraux de gendarmerie. Cette réforme s'étalera également jusqu'en 2012.
En 2004, la loi de finances traduisait déjà le protocole en cours d'élaboration et prévoyait 11,53 millions d'euros de revalorisation indemnitaire, dont 3,7 en faveur des personnels administratifs et techniques.
Pour 2005, le projet de loi de finances met en oeuvre la deuxième tranche du protocole. 3,5 millions d'euros sont ainsi inscrits au titre de la revalorisation indemnitaire des personnels administratifs, de telle sorte que l'alignement de leur régime indemnitaire sur celui des personnels administratifs du cadre national des préfectures soit maintenu. Concernant la revalorisation indiciaire des personnels actifs, le budget 2005 prévoit 13,62 millions d'euros, dont 10,95 pour le seul corps de maîtrise et d'application.
4. L'élévation du niveau de qualification.
En formation initiale, le bac sera désormais exigé à partir de 2006 pour le recrutement des gardiens de la paix et bac+3 pour les officiers de police dès le concours 2005.
Le niveau de connaissance juridique dispensé au sein de la scolarité initiale sera plus élevé aussi bien pour les officiers de police que pour les gardiens et personnels administratifs. Les officiers de police auront ainsi l'attribution d'OPJ de droit en fin de scolarité. Les gardiens de la paix acquerront pour leur part les bases leur permettant d'obtenir plus facilement les qualifications professionnelles nécessaires pour être promus brigadier.
En formation continue, pour chaque avancement des formations adaptées seront prévues.
* 13 La LOPS du 21 janvier 1995 prévoyait la création de 5 000 emplois administratifs et techniques. Or, sur la période 1995-2000, seulement 1000 emplois ont été créés.