B. LA POURSUITE DES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ
La loi du 29 août 2002 (LOPSI) a fixé les nouvelles orientations de la politique de sécurité intérieure. Sans attendre, le gouvernement a entrepris de les mettre en oeuvre avec détermination.
La quasi-totalité du volet législatif de la LOPSI est mise en place, notamment avec les lois n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (LSI), n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité et n° 2003- 495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière. Ces textes donnent aux forces de sécurité intérieure les moyens juridiques qui leur faisaient défaut pour lutter efficacement contre la délinquance.
L'année 2004 a vu le développement, la consolidation, voire l'achèvement des réformes engagées il y a deux ans.
1. L'ancrage progressif de la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité au niveau local
Concernant les instances étatiques de décision , les orientations de la politique de sécurité définies, au niveau national, par le Conseil de sécurité intérieure (CSI) sous la présidence du chef de l'État et le ministre chargé de la sécurité intérieure sont déclinées à l'échelon local par les conférences départementales de sécurité créées par le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002 .
Aux termes de ce décret, la conférence départementale de sécurité est présidée conjointement par le préfet et le procureur de la République (un procureur de la République désigné par le procureur général en cas de pluralité de tribunaux de grande instance). Elle se réunit au moins une fois par trimestre. Dispositif à vocation opérationnelle , elle a un rôle de décision, de coordination et d'évaluation des politiques. Elle pilote notamment le Groupe d'intervention régional (GIR). Elle assure la cohérence de l'action des services de l'État. Les premiers évaluations indiquent que ces conférences fonctionnent assez bien et traduisent la mobilisation de tous les services de l'Etat.
Concernant les instances associant les élus locaux, les premières évaluations sont moins probantes.
Les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) sont destinés à assurer, selon les termes de la LOPSI, « l'ancrage des forces de sécurité dans la démocratie locale ». Ces conseils conduisent, en matière de prévention de la délinquance, une action de proximité en coordination avec le conseil départemental de prévention . Ces conseils ont tous les deux été institués par le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002.
Au 1 er août 2004, 716 CLSPD étaient créés dont 612 installés . 28% d'entre eux étaient intercommunaux.
La cellule interministérielle d'animation et de suivi des contrats locaux de sécurité a effectué une enquête afin d'évaluer ces structures nouvelles.
Cette étude s'attache à la situation au 15 novembre 2003. 553 CLSPD avaient été alors créés dont 424 installés et ils couvraient une population de 20,4 millions d'habitants. Sur les 424 CLSPD installés, 224 disposaient d'une formation restreinte à vocation plus opérationnelle que la formation plénière. Les règlements des CLSPD installés prévoyaient en moyenne cinq réunions par an toutes formations confondues.
Les premières évaluations indiquent que la formation restreinte est l'échelon pertinent pour un fonctionnement utile des CLSPD au plus près du terrain. Elle peut faciliter la résolution des problèmes courants de délinquance. Surtout, elle organise un véritable échange entre les acteurs locaux, ce que ne permet pas la formation plénière en raison du nombre des participants.
Dans 205 CLSPD, des groupes thématiques de travail ont été créés. Les principaux thèmes retenus sont la délinquance des mineurs, l'urbanisme et la tranquillité publique, la toxicomanie et la sécurisation des espaces et transports publics.
136 CLSPD ont mis en place des indicateurs ou des procédures d'évaluation. Cependant, les techniques d'évaluation ne sont pas encore suffisamment acquises dans l'ensemble. Le recours à des consultants spécialisés est souvent nécessaire.
Plus généralement, si les structures institutionnelles se développent, elles aboutissent difficilement à des projets concrets. Le travail de coordination et de partage de l'information doit être sans doute poursuivi avant que des plans et des actions opérationnels soient mis en oeuvre dans le cadre des CLSPD.
Enfin, sur les 553 CLSPD créés, 334 ont un contrat local de sécurité. Toutefois, il n'y a pas toujours concordance entre les territoires des CLSPD associant plusieurs communes et les contrats locaux de sécurité. Dans une dizaine de cas, les communes ont gardé leur CLS communal tout en adhérant à un CLSPD associant plusieurs communes.
L'action des conseils départementaux de prévention 6 ( * ) est, elle, beaucoup moins satisfaisante. Comptant un nombre élevé de participants, ce sont des lieux de compte-rendu de l'action des différents intervenants, plutôt que des lieux de débat. La formulation de propositions innovantes et l'échange d'expériences n'y trouvent pas leur place. Il faut également observer que l'engagement des départements dans le travail de cette instance est très inégal.
2. La recherche d'une véritable synergie entre l'ensemble des services de l'État
La volonté du Gouvernement est de faire travailler ensemble les forces de sécurité. Cette orientation s'était déjà traduite dans le décret d'attribution du ministère de l'intérieur 7 ( * ) et par la création des groupes d'intervention régionaux en 2002. Cette mise en commun des moyens est un des grands axes de la LOPSI et de la LSI.
• Les bons résultats des groupes d'intervention régionaux (GIR)
Vingt neuf groupes ont été constitués en métropole depuis juin 2002 8 ( * ) . Ces unités sont rattachées, pour 19 d'entre elles, à un service régional de police judiciaire et, pour les dix autres, à une section de recherche de la gendarmerie nationale. Les structures permanentes de chaque GIR comprennent de 6 à 10 personnes et les personnels-ressources 9 ( * ) oscillent entre 30 et 100 membres. Au total, 287 fonctionnaires et militaires ont été mis pour emploi opérationnel auprès des GIR et 1 398 personnels-ressources participent au dispositif en cas de besoin.
L'évaluation de l'activité des GIR est très positive tant sur le plan quantitatif que qualitatif.
Ils ont participé à 1 038 opérations à caractère judiciaire et administratif depuis juin 2002 (491 opérations à l'été 2003). Elles ont donné lieu à l'interpellation et au placement en garde-à-vue de 8 080 personnes dont 2 293 ont fait l'objet d'un mandat de dépôt.
Les infractions liées aux stupéfiants représentent plus d'un tiers des arrestations. A ces occasions, 886 armes ont été saisies ainsi que 761 véhicules et plus de 9,8 millions d'euros provenant des différents trafics révélés. Parallèlement, en plus des infractions au code du travail et aux règles d'hygiène et de sécurité constatées, l'action des GIR a donné lieu à 1 195 propositions de vérifications fiscales et à 701 enquêtes douanières.
Les GIR ont surtout fait naître une démarche interministérielle innovante qu'il convient d'approfondir. Les GIR sont mis à la disposition des structures de police et de gendarmerie engagées quotidiennement dans la lutte contre la petite et moyenne délinquance afin de leur fournir des outils pluridisciplinaires pour capter les profits générés et jusqu'à présent recyclés en toute impunité.
• La mise en place de la police des transports en Ile-de-France
L'article 2 de la loi pour la sécurité intérieure confie au préfet de police la coordination des forces de la police et de la gendarmerie nationales concourant à la sécurité sur l'ensemble du réseau de transports par voie ferrée en Ile-de-France. Un pôle de commandement opérationnel unique intégrant les services de sécurité de l'Etat, spécialisés ou généralistes, et les services de sécurité de la RATP et de la SNCF a été créé le 1er janvier 2003.
A la suite de la publication le 2 octobre 2003 d'un décret en Conseil d'Etat, le service de protection et de surveillance des réseaux ferrés parisiens de la direction de la police urbaine de proximité (DPUP) et la brigade des chemins de fer de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) ont fusionné pour créer le service régional de la police des transports (SRPT) . Ce regroupement s'accompagne de nouveaux effectifs, ainsi que de nouveaux équipements. Disposant de 900 policiers en 2003, cette nouvelle police régionale des transports comptait 1 100 policiers en septembre. A terme, les effectifs devraient s'élever à 1 300 dans le courant de l'année 2005.
Une nouvelle salle de commandement, dédiées aux liaisons opérationnelles dans les transports, permettant d'assurer en permanence et en temps réel les échanges entre la RATP, la SNCF et les centres d'information et de commandement des directions départementales de la sécurité publique sera livrée en 2005.
Deux autres programmes d'investissement associant l'Etat et la région Ile-de-France sont en cours : l'extension du réseau radio ACROPOL à l'ensemble du réseau ferré souterrain d'Ile-de-France et l'augmentation du nombre de caméras de vidéosurveillance dans les gares, les stations et les rames des réseaux RATP et SNCF.
Ces moyens renforcés devraient permettre de porter à 150 le nombre de patrouilles sur 24 heures, soit un triplement en deux ans. Depuis le milieu de l'année 2003, une brigade de nuit forte de 90 policiers assure une présence continue sur les lignes où l'insécurité est la plus forte. Plus d'un millier de trains est sécurisé chaque jour.
Les résultats sont très bons. La baisse de la délinquance en 2003 s'est poursuivie sur les sept premiers mois de l'année 2004. Sur toute cette période, les faits constatés ont baissé de 19,3 % .
• Le rapprochement des moyens de la police et de la gendarmerie nationales
Conformément à la LOPSI qui prévoit la mise en commun de certains moyens logistiques de la police et de la gendarmerie nationales, pouvant se traduire par la passation de marchés publics communs ou une utilisation commune des moyens d'entretien automobile ainsi que le développement de formations communes, la mutualisation des moyens s'étend. A ces fins, le conseil de l'équipement et de la logistique 10 ( * ) a été réactivé.
Concernant la mise en oeuvre des grands fichiers de police , les rapprochements se poursuivent selon une démarche intégrée. Qu'il s'agisse de l'élaboration du cadre réglementaire des nouvelles applications ou de l'élargissement des accès réciproques aux fichiers de police judiciaire par les personnels de police et de gendarmerie, la gendarmerie nationale est désormais associé très en amont. C'est selon cette méthode qu'a été élaboré puis validé le 16 juillet 2003 le plan stratégique des systèmes d'information et de communication du ministère .
Certains fichiers restent propres à chaque institution et ne sont pas consultables par l'autre.
Ainsi, le système de traitement des infractions constatées (STIC) géré par la police nationale n'est pas compatible techniquement avec son homologue de la gendarmerie nationale, le système JUDEX. L'article 21 de la loi pour la sécurité intérieure donne désormais une base législative à ces fichiers et en prévoit la consultation par l'ensemble des personnels habilités de la police et de la gendarmerie nationales, ainsi que par les douaniers dotés de pouvoirs de police judiciaire. Les textes d'application sont en cours d'élaboration et devraient prévoir l'alimentation réciproque des deux systèmes. Des expérimentations sont en cours, notamment dans le Rhône. Au cours de son audition par la commission, le ministre de l'intérieur a indiqué que la fusion des deux systèmes était envisagée pour 2006.
Dans le cadre du plan stratégique précité, depuis le début 2004, l'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale dispose d'une version du fichier « Système de traitement unique des produits stupéfiants » (STUPS) de la police et il pourra l'alimenter et le consulter en temps réel à compter du début 2005.
Concernant le système de communication Acropol , son déploiement devrait se poursuivre jusqu'à fin 2006. Pour y parvenir, l'achèvement de la construction du réseau Acropol a été confié à EADS par un marché conclu le 28 février 2004. Le réseau appartiendra à EADS et un mécanisme de location de droit d'usage du réseau sur neuf ans, avec une option d'achat à terme, permettra d'étaler la charge budgétaire pour l'Etat.
L'inter-opérabilité des systèmes Acropol (police) et Rubis (gendarmerie) progresse à mesure que de nouveaux services sont équipés de valises de rebouclages et d'interfaces comme cela est déjà le cas pour les GIR ou bien en Corse et en Picardie. En outre, la gendarmerie mobile et la garde républicaine ne disposant pas du réseau Rubis et leurs systèmes de communication étant obsolètes (systèmes analogiques Cristal et Corail), ces unités seront accueillies directement sur le réseau Acropol. Le coût de ce projet, financé sur le budget de la gendarmerie, est évalué à 22 millions d'euros.
Concernant l'organisation des services , il convient de noter la création en 2004 de deux offices centraux rattachés, pour la première fois, à la direction de la gendarmerie et non à la direction centrale de la police judiciaire : l'office central de lutte contre la délinquance itinérante et l'office central de lutte contre les atteintes à l'environnement.
3. La poursuite de la réorganisation territoriale de la police et de la gendarmerie nationales
Réaffirmé par la LOPSI du 29 août 2002 et attendu depuis la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité du 21 janvier 1995, le nécessaire redéploiement des zones de compétence de la police et de la gendarmerie a été entamé depuis novembre 2002.
En 2003, 29 départements auront été concernés par ce redéploiement, 32 le seront en 2004, dont 19 l'ont été au cours du premier semestre. Au total, sur ces deux années, il résulte de la fermeture de circonscriptions de sécurité publique un potentiel de 1 481 policiers redéployables. Concomitamment, la création et l'extension de circonscriptions de sécurité publique ont nécessité 1 782 policiers supplémentaires.
En 2005 et 2006, 48 communes devraient être transférées en zone de police représentant 250 840 habitants et 25 communes en zone de gendarmerie représentant 211 871 habitants.
Au total, l'ensemble du redéploiement concernera 65 départements de métropole et d'outre-mer et 332 communes représentant 1 752 074 habitants . 217 d'entre elles seront confiées à la police nationale, soit 969 365 habitants, et 115 à la gendarmerie nationale, soit 782 709 habitants. Les circonscriptions de sécurité publique étendues, confiées à la police nationale, recevront le renfort de 2172 policiers, dont 1765 proviendront des zones transférées à la gendarmerie. Dans les secteurs relevant de la gendarmerie, 2894 emplois seront créés, dont 1782 proviendront des zones transférées à la police nationale.
Au sein de la gendarmerie, ce redéploiement s'effectue conjointement à la création des communautés de brigades.
4. Le renforcement des moyens de la police scientifique
Le fichier national des empreintes génétiques (FNAEG) poursuit sa montée en puissance 11 ( * ) . Un plan stratégique a été élaboré reposant sur une approche globale de sensibilisation et d'information des personnels et de mise à niveau des équipements.
Au 31 décembre 2002, le fichier contenait moins de 4 500 profils génétiques. Au 31 décembre 2003, il en comptait environ 17 000 et avait permis 82 rapprochements. Au 30 juillet 2004, 33 522 génotypes avaient été traités par le FNAEG et 286 rapprochement réalisés. Les estimations pour les quatre prochaines années sont exponentielles :
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Différentes rubriques/Années |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
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Détenus condamnés |
5000 |
5000 |
5000 |
5000 |
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Mis en cause enregistrés |
255 000 |
395 000 |
400 000 |
390 000 |
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Traces enregistrées |
26 000 |
40 000 |
40 000 |
45 000 |
Annoncée depuis deux ans, la création de l'Institut national de police scientifique prévu par la loi relative à la sécurité quotidienne est effective depuis la parution du décret n° 2004-1211 du 9 novembre 2004. Cet établissement public, destiné à regrouper les laboratoires interrégionaux de police judiciaire, le laboratoire de toxicologie de la préfecture de police et le service central des laboratoires, devrait permettre une plus grande souplesse de gestion et faciliter l'acquisition d'éq uipements de haute technologie en mutualisant les moyens.
De tels rapprochements devraient également être envisagés avec les moyens de la police scientifique de la gendarmerie nationale, notamment l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale.
5. Une utilisation plus rationnelle des compétences
• Le recentrage des policiers et des gendarmes sur des missions liées à la sécurité
Affiché par la LOPSI, cet objectif répond à un double souci d'efficacité opérationnelle et de bonne gestion budgétaire. Il se traduit à nouveau en 2005 par le recrutement d'agents administratifs et la suppression de « tâches indues ».
La police française est notoirement sous-administrée par rapport aux polices des autres pays européens. Elle comporte en effet moins de 10 % de personnels administratifs contre 20 % aux Pays-Bas et plus de 30 % en Grande-Bretagne par exemple. En outre, la rémunération d'un fonctionnaire de police actif occupant un emploi administratif est, à grade équivalent, 30 % supérieure à celle d'un administratif.
La LOPSI prévoit sur cinq ans le recrutement de 2 000 emplois de cadre administratif, technique et scientifique. Sur 2003 et 2004, 1 160 ont été créés. Le PLF pour 2005 prolonge l'effort avec la création de 500 de ces emplois. Votre commission estime néanmoins qu'il faut aller plus loin et plus vite en ce domaine et réfléchir aux moyens de valoriser ces personnels.
Les tâches ne relevant pas de la surveillance et de la sécurisation de la voie publique et pouvant être considérées comme « indues » relèvent de cinq domaines : les gardes statiques permanentes ou temporaires, les concours apportées à la justice, la garde et le rapatriement des ressortissants étrangers en situation irrégulière, les tâches administratives réalisées au profit d'autres administrations, les escortes des transports exceptionnels.
Les résultats obtenus sont à peu près nuls jusqu'à présent. En 2002, l'ensemble de ces missions représentaient l'équivalent de 3247 postes de fonctionnaires actifs pour la direction centrale de la sécurité publique 12 ( * ) . Ce bilan n'a pratiquement pas évolué en 2003. Au cours de son audition, le ministre de l'intérieur a admis qu'il s'agissait d'une question récurrente difficile. Concernant les transfèrements, il a douté que la solution puisse consister à créer un service spécialisé étant donné l'extrême dispersion de cette tâche sur l'ensemble du territoire.
Une réflexion se poursuit avec le ministère de la justice sur la possibilité de confier les extractions et le transfèrement des détenus ainsi que la surveillance des détenus hospitalisés à l'administration pénitentiaire. A défaut d'accord jusqu'à présent sur une nouvelle répartition des tâches, il sera malgré tout créé huit unités hospitalières de soins interrégionales (UHSI) implantées en centre hospitalier universitaire, destinés à concentrer l'ensemble des hospitalisations des détenus , en dehors des situations d'urgence. Cela devrait rationaliser l'organisation des escortes et des gardes pour les policiers et gendarmes.
Enfin, votre rapporteur regrette vivement que la possibilité offerte par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration de délocaliser les audiences devant le juge des libertés et de la détention des étrangers maintenus en rétention ou placés en zone d'attente dans des salles d'audience situées à proximité des zones d'attente ou des centres de rétention administrative n'ait pas encore été utilisée. Cette délocalisation doit permettre de faire l'économie de nombreux fonctionnaires actifs actuellement affectés au transfèrement des étrangers. L'esprit de la loi tel qu'il ressort des débats parlementaires n'est pas respecté. De la même manière, le recours à la visioconférence reste trop marginal et exceptionnel.
• La nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles
En application de la LOPSI, la doctrine d'emploi des forces mobiles a été redéfinie et formalisée par l'instruction commune d'emploi des forces mobiles de la police nationale et de la gendarmerie nationale du 30 octobre 2002. L'emploi des forces mobiles est désormais déconcentré au niveau des zones de défense. Ces forces peuvent concourir aux missions de sécurité générale en appuyant les services territoriaux de la police et de la gendarmerie de leur zone d'implantation dans la mesure où la mission du maintien de l'ordre le permet.
En 2003, le ministère de l'intérieur évaluait à environ 5000 hommes à temps plein la contribution des forces mobiles aux missions de sécurité publique. Au cours des sept premiers mois de l'année 2004, cette contribution s'est accrue d'environ 15 %. Les évaluations indiquent une baisse plus marquée de la délinquance dans les secteurs ayant bénéficié de la présence de renforts mobiles. Par ailleurs, le dispositif semble apprécié des responsables locaux et des personnels.
Enfin, les progrès du contrôle de gestion ont permis de réduire sensiblement les heures supplémentaires de 22 % au premier semestre 2004.
• La création d'une réserve civile de la police
Tous les textes réglementaires nécessaires à la mise en place de la réserve civile créée par la loi pour la sécurité intérieure sont parus au cours de la session 2003-2004. Trois millions d'euros étaient provisionnés en loi de finances pour 2004. Depuis juin 2004, 953 000 euros ont été engagés au titre de l'indemnité journalière de réserve. La réserve a déjà fait la preuve de son utilité et de son efficacité à l'occasion de la commémoration du Débarquement du 6 juin 1944 et de la visite du Pape à Lourdes.
* 6 Un conseil départemental de prévention est obligatoirement créé dans chaque département, sous la présidence du préfet. Le président du conseil général et le procureur de la République en sont vice-présidents. Il comprend en outre des magistrats, des présidents de CLSPD, des personnalités qualifiés, des représentants des administrations. Destinataire chaque année d'un rapport sur l'état de la délinquance dans le département qui lui est adressé par la conférence départementale de sécurité, il fait toute proposition et encourage les initiatives en matière de prévention et d'aide aux victimes, ainsi que pour la mise en oeuvre des travaux d'intérêt général dans le département.
* 7 L'article 3 du décret n° 2002-889 du 15 mai 2002 prévoit que, pour l'exercice de ses fonctions, le ministre de la sécurité intérieure est responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale . Toutefois, il définit ses missions, les conditions de leur accomplissement ainsi que les modalités d'organisation qui en résultent « en concertation » avec le ministre de la défense. L'article 4 du décret du 15 mai 2002 prévoit également que le ministre de la sécurité intérieure peut faire appel aux directions générales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des impôts et des douanes et droits indirects. Enfin, l'article premier du projet de loi sur la sécurité intérieure tire les conséquences dans le cadre départemental de ce décret d'attribution en donnant au préfet un pouvoir de direction sur l'action des services de police et de gendarmerie nationales en matière d'ordre public et de police administrative. Il prévoit également que le préfet s'assure en tant que de besoin du concours des services déconcentrés de la douane et d'autres services relevant des ministères des finances et de l'emploi.
* 8 Dans la région parisienne, un GIR est créé par département de la petite ou grande couronne, Paris étant exclu du dispositif. Outre-mer, toute latitude est laissée aux préfets ou aux autorités pour adapter les dispositions de la circulaire.
* 9 Il s'agit de personnels pouvant être appelés ponctuellement en renfort par chaque GIR.
* 10 Ce conseil a été créé par le décret n° 96-828 du 19 septembre 1996 relatif à la répartition des attributions et à l'organisation de la coopération entre la police nationale et la gendarmerie nationale. Il examine les possibilités de coopération et de mutualisation des moyens.
* 11 En vertu de l'article 29 de la loi pour la sécurité intérieure, le décret n° 2004-470 du 25 mai 2004 modifiant le code de procédure pénale et relatif au fichier national automatisé des empreintes génétiques est paru au Journal officiel du 2 juin 2004. Il précise le fonctionnement du fichier et notamment la durée de conservation des informations enregistrées fixée dans la majorité des cas à quarante ans.
* 12 Chiffre hors préfecture de police. A Paris, quelques résultats ont été obtenus depuis 2002 avec la création de l'Unité mobile de protection et d'intervention (UMIP) qui s'est substituée à une partie des gardes statiques et à permis de redéployer sur la voie publique près de 380 policiers.