B. LES CHANTIERS DE RÉGULATION
1. Quels antidotes à l'oligopole en téléphonie mobile : MVNO et portabilité des numéros ?
Le marché de la téléphonie mobile a connu ces dernières années une expansion remarquable qui se poursuit mais à un rythme moindre. S'il n'est pas anormal que le taux de marge des opérateurs mobiles soit élevé, ce qui leur permet d'amortir les importants investissements déjà consentis, d'autres indices laissent à penser que la dynamique concurrentielle semble s'essouffler : les innovations marketing sont moins abondantes, la baisse des prix se ralentit 68 ( * ) , alors même que la perspective de l'arrivée d'un nouvel entrant avec la quatrième licence UMTS s'éloigne.
C'est pourquoi le régulateur français déclare qu'il accueillerait favorablement la conclusion d'accords entre les opérateurs en place, disposant de leurs fréquences propres, et des opérateurs virtuels dits MVNO (Mobile Virtual Network Operators) qui, sans détenir de réseau en propre, disposent d'une liberté commerciale. Ces nouveaux acteurs 69 ( * ) ne sont que deux en France aujourd'hui et font une entrée timide sur le marché depuis l'été 2004 : Debitel, filiale allemande du fonds d'investissement britannique Permira, qui loue le réseau de SFR et cible le marché des jeunes, et Breizh mobile, filiale du britannique The Phone House, qui entend développer, grâce au réseau d'Orange, le marché de la téléphonie mobile en Bretagne, région où le taux de pénétration de la téléphonie mobile est particulièrement bas (proche de 50 %).
On peut aussi s'attendre à la signature d'accords avec des distributeurs, sur le modèle de Virgin Mobile en Grande-Bretagne, ou entre opérateurs fixes et mobiles, comme l'accord intervenu entre British Telecom et Vodafone dans ce même pays.
Votre rapporteur pour avis invite le régulateur à favoriser la liberté commerciale des opérateurs virtuels, dont l'entrée sur le marché de la téléphonie mobile est susceptible d'avoir des effets bénéfiques pour le consommateur.
Un autre aiguillon pour accroître le caractère concurrentiel du marché du mobile consiste, en complément de l'entrée de nouveaux acteurs sur le marché, à fluidifier le marché pour mieux faire jouer la concurrence : tel est l'enjeu de la portabilité des numéros. La portabilité des numéros mobiles , préparée par la loi de 1996, est un service qui, depuis le 30 juin 2003, permet à tout client d'un opérateur mobile GSM en métropole de changer d'opérateur 70 ( * ) et de conserver son numéro de téléphone mobile.
Le délai minimal d'une demande de portabilité est actuellement de deux à trois mois.
En un an , soit entre le 1 er juillet 2003, date d'ouverture du service, et le 30 juin 2004, seulement 143.400 numéros mobiles ont été portés en métropole, ce qui représente 0,4 % du parc actif total de clients mobiles 71 ( * ) et peut être considéré comme un échec commercial , alors que d'autres pays ayant lancé la portabilité il y a également un an affichent un taux de portabilité bien plus élevé : 16,1 % en Finlande ou 3,2 % en Irlande, mais aussi un délai de portage bien moindre : entre un jour et une semaine.
Afin de faciliter la portabilité et de fluidifier ainsi le marché de la téléphonie mobile, l'ART envisage plusieurs améliorations de ce service : réduire le délai de portage des numéros à un mois, voire quinze jours, ce qui implique que les opérateurs mobiles consentent à réduire leurs délais contractuels de résiliation, et mettre en oeuvre un système de « simple guichet » qui permettrait au consommateur d'avoir pour unique interlocuteur le nouvel opérateur qui résilierait le précédent contrat, porterait le numéro et gérerait la souscription du nouveau contrat.
Votre rapporteur pour avis encourage l'autorité de régulation dans cette voie, une simplification et une banalisation de la portabilité lui apparaissant comme un moyen efficace de faire jouer concrètement une concurrence effective entre les trois opérateurs mobiles . Le nouveau cadre réglementaire (article 44 du code des postes et communications électroniques) a confirmé l'importance de la portabilité qui est un droit pour le consommateur .
2. La terminaison d'appel vocal fixe/mobile
La terminaison d'appel est une prestation qu'offrent les opérateurs mobiles aux autres opérateurs, fixes ou mobiles, pour terminer un appel fixe vers mobile ou mobile vers mobile.
Son poids économique est considérable : la terminaison d'appel vocal fixe vers mobile a représenté en 2002 un volume de trafic de 10 milliards de minutes pour un chiffre d'affaires de 2,2 milliards d'euros , soit un prix moyen de 22 centimes d'euro HT par minute en 2002. La terminaison mobile vers mobile, qui a représenté un volume de 12 milliards de minutes en 2002, n'était pas facturée en métropole (système de compensation entre opérateurs dit de « bill and keep »).
La charge de terminaison d'appel mobile acquittée par l'opérateur fixe représente environ deux tiers du prix de détail des appels fixe vers mobile , le tiers restant couvrant les coûts techniques, commerciaux et la marge de l'opérateur fixe. Cette forme de subventionnement des opérateurs mobiles par les opérateurs fixes trouvait sa justification du temps du lancement de la téléphonie mobile, et des considérables investissements en infrastructures que son développement exigeait. Toutefois, comme l'avait déjà souligné notre ancien collègue, M. Gérard Larcher, lors d'un colloque 72 ( * ) tenu au Sénat le 8 novembre 2002, cette anomalie n'a plus réellement de sens aujourd'hui, alors que le marché de la téléphonie mobile de deuxième génération atteint la maturité.
Dès 1999, l'ART est intervenue afin que les tarifs d'interconnexion d'Orange France et de SFR baissent. Elle a imposé en 2001 une baisse de l'ordre de 37 % sur trois ans de la terminaison d'appel sur ces deux réseaux, aboutissant fin 2004 à un tarif de gros de 15 centimes d'euro HT par minute. C'est à une accélération de cette baisse qu'appelait déjà M. Gérard Larcher au cours de son intervention lors du colloque évoqué : « Le temps est peut-être venu de passer la vitesse supérieure dans la révision des tarifs d'interconnexion. Ces tarifs ont été construits à l'origine sur une forte asymétrie en faveur des opérateurs mobiles. Un opérateur fixe paye ainsi deux fois plus à un opérateur mobile pour acheminer un appel de fixe vers mobile que ce que paye l'opérateur mobile pour tout appel sortant. Ce parti pris se défendait à l'heure de l'introduction du mobile. Aujourd'hui, le nombre d'abonnés au mobile dépasse celui des abonnés au téléphone fixe. Ainsi, il est grand temps qu'émerge une nouvelle structure de charges d'interconnexion qui ne se résume pas à une subvention des réseaux mobiles par les réseaux fixes. »
Dans le droit fil de ces préconisations, l'ART a mené, conformément à ce que prévoit le nouveau cadre de régulation des communications électroniques, une analyse du marché de gros de la terminaison d'appel vocal mobile. Au terme de cette analyse, l'ART a proposé 73 ( * ) de désigner Orange France, SFR et Bouygues Télécom comme exerçant une influence significative et se propose de leur imposer à ce titre plusieurs obligations, parmi lesquelles un encadrement tarifaire qui conduira à la baisse des tarifs de gros de 36 % en deux ans . Le régulateur compte sur cette action sur les prix de gros pour provoquer des baisses correspondantes des prix de détail des appels fixe vers mobile au bénéfice du consommateur fixe de l'ordre de 11 % en 2005 et de 15 % en 2006 74 ( * ) .
Si certaines associations de consommateurs dénoncent la frilosité du régulateur, votre rapporteur pour avis soutient que la baisse des tarifs des terminaisons d'appel fixe vers mobile ne peut qu'être progressive afin d'assurer une transition supportable pour tous les acteurs du marché. Il relève que la décision envisagée par l'ART représente déjà une accélération de la baisse tarifaire engagée en 2001 et rappelle que, selon l'ART 75 ( * ) , une baisse d'un centime du tarif se traduit par une perte de 100 millions d'euros de chiffre d'affaires annuel pour les trois opérateurs mobiles.
3. Le marché de détail du haut débit
La régulation des marchés du haut débit n'a concerné jusque là que les marchés de gros, l'ART ayant notamment concentré ses interventions au niveau du dégroupage et de l'offre de gros ADSL nationale -dite option 5 nationale- de France Télécom.
L'intervention ciblée de l'Autorité a visé à rendre les offres de France Télécom techniquement réplicables par les opérateurs alternatifs, afin que ces derniers puissent proposer des services comparables à ceux de l'opérateur historique. Les conditions opérationnelles et tarifaires adéquates ayant été mises en place par le régulateur, l'option 5 nationale s'est développée et a permis aux fournisseurs d'accès à Internet concurrents de Wanadoo d'étendre leur part de marché.
Toutefois, l'option 5 nationale ne laisse aucune autonomie technique aux fournisseurs d'accès, qui sont entièrement dépendants des choix de France Télécom en matière de débits ou de qualité de service puisqu'ils utilisent uniquement le réseau de l'opérateur historique, depuis l'abonné jusqu'à l'unique point national où le trafic est livré au fournisseur d'accès.
Le régulateur a donc cherché à permettre le développement des réseaux des opérateurs alternatifs au travers du dégroupage mais aussi des offres de gros régionales, dites « bitstream ».
Par ailleurs, au de la dynamique concurrentielle du marché de détail du haut débit en France, l'Autorité de régulation des télécommunications, a pris la décision de ne pas considérer comme pertinent le contrôle ex ante du marché de détail du haut débit . Ceci signifierait que Wanadoo fixe comme il l'entend ses tarifs de détail mais que le Conseil de la concurrence peut évidemment intervenir ex post . L'ART estime en effet qu'une régulation sectorielle ex ante serait disproportionnée.
En revanche, elle a identifié trois marchés pertinents en matière de haut débit : l'offre d'accès ADSL au niveau national, le dégroupage et le « bitstream ou offre de gros d'accès DSL livrée au niveau régional » , pour lesquels l'ART a transmis son analyse au Conseil de la concurrence.
Ces décisions, qui conduiront à un allègement de la régulation, inquiètent certains opérateurs alternatifs, d'autant plus qu'ils estiment que la réintégration de Wanadoo dans le giron du groupe France Télécom opacifie les relations entretenues entre la maison-mère et sa filiale et emporte une perte d'information comptable, commerciale et opérationnelle sur les conditions dans lesquelles France Télécom fournit des prestations de gros à Wanadoo.
Votre rapporteur pour avis insiste sur l'objectif essentiel que doit viser la régulation : assurer la pérennité de la concurrence et non seulement son émergence . Il invite donc le régulateur à veiller à ce qu'une levée prématurée de l'homologation tarifaire ex ante des tarifs de détail du haut débit n'entraîne pas d'effets irrémédiables sur les concurrents de l'opérateur historique et rappelle que les interventions ex post du Conseil de la concurrence, dont la nécessité reste évidente 76 ( * ) , exigent des délais susceptibles de fragiliser profondément la concurrence.
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Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux postes et télécommunications dans le projet de loi de finances pour 2005
* 68 Ce qui a même valu des interventions gouvernementales au printemps 2004 pour obtenir des opérateurs mobiles une baisse du prix des SMS, qui figure pourtant dans la moyenne européenne.
* 69 Pendant longtemps, les seuls acteurs présents dans le secteur mobile ont été les opérateurs de réseau et les sociétés de commercialisation de services (SCS) qui assuraient, en plus de la distribution, le service client et la facturation, sans disposer ni de réseau ni de numéros mobiles propres.
* 70 Et non pas seulement de réseau : cela signifie qu'il doit être possible à un client de demander la portabilité entre l'opérateur et une société de commercialisation de services (SCS) de l'opérateur, tel un magasin de la grande distribution.
* 71 S'agissant de la portabilité des numéros géographiques fixes, possible depuis 1998, c'est le nouvel opérateur de boucle locale qui peut proposer la portabilité et qui s'occupe des démarches à accomplir pour faire porter le numéro.
* 72 « Haut débit et aménagement du territoire ».
* 73 A la Commission européenne et aux autres régulateurs européens.
* 74 Cette baisse devrait aussi conduire à la disparition des « hérissons », dispositifs permettant à un opérateur fixe de transformer un appel fixe vers mobile en appel mobile vers mobile pour profiter du différentiel de prix, qui captent aujourd'hui près d'un quart du trafic fixe-mobile en France.
* 75 Si l'on se réfère aux propos de M. Dominique Roux, membre du collège, rapportés dans La Tribune du 3 novembre 2004.
* 76 Comme l'a prouvé la condamnation de France Télécom par le Conseil de la concurrence à une amende de 20 millions d'euros pour non respect de l'injonction ordonnant la mise à disposition d'une offre « bitstream » concurrentielle.