III. DE LOURDES HYPOTHÈQUES RESTENT À LEVER
A. QUELLE ÉVOLUTION POUR LE RÉSEAU ?
Votre commission connaît la valeur économique, sociale, voire même affective, qui s'attache, en France, au réseau postal. Son rapport de 1997 : « Sauver La Poste », présenté par M. Gérard Larcher, a largement insisté sur la puissance de ce lien, surtout dans les endroits du territoire ayant connu des pertes de population et dans lesquels La Poste est bien souvent le dernier des services publics présents dans la commune, après la fermeture de tous les autres. Or, comme le souligne le dernier rapport de votre commission sur La Poste, « le réseau est un noeud de paradoxes : exceptionnellement dense, il est pourtant désaxé par rapport aux principaux flux humains et commerciaux et déserte les nouveaux lieux de vie ; stable depuis 50 ans, il est perçu, dans l'esprit de beaucoup d'élus, comme une « peau de chagrin » qu'il n'est pas ».
1. Un réseau inadapté et appelé à évoluer
Ainsi, malgré sa très grande capillarité, le réseau postal ne répond plus à tous les types de modes de vie actuels. Modelé il y a un siècle, le réseau pèche aujourd'hui par son absence des nouveaux lieux de vie et son insuffisante présence dans les villes moyennes à grandes 18 ( * ) , alors même que plus d'une antenne postale sur trois a moins de deux heures d'activité par jour.
La structure du réseau a un coût social -notamment en zones urbaines sensibles, où une plus forte présence postale serait utile-, un coût économique -la paupérisation guettant le réseau- et enfin un coût financier : en effet, votre commission a pu estimer le coût net de l'animation territoriale à environ 350 millions d'euros aujourd'hui 19 ( * ) . Or l'ouverture progressive des marchés postaux et la perspective d'une dérégulation totale dès 2009 obligent l'entreprise à dégager des marges de manoeuvre pour relever les défis de la concurrence européenne et rester capable d'assumer ses missions de service public : elle doit non seulement investir massivement dans son outil industriel, mais aussi rationaliser son offre commerciale donc son réseau. Pour cela, il importe que les services de La Poste soient accessibles au plus grand nombre de clients, non plus tant en termes de distance mais surtout en termes de disponibilité.
C'est donc en raisonnant à une échelle intercommunale, celle des «bassins de vie», que La Poste propose de renforcer l'accessibilité de son réseau. Au sein de chaque zone de vie, chaque client bénéficierait d'une nouvelle «offre postale globale», déclinant la gamme complète des services de l'entreprise autour d'un bureau principal, dont dépendront plusieurs points de contacts secondaires, gérés ou non par La Poste. Divers partenaires sont susceptibles 20 ( * ) d'assurer pour le compte de La Poste les prestations postales les plus usuelles : des partenaires publics (communes ou communautés, dans le cadre des agences postales communales ou intercommunales) ou privés (commerçants dans le cadre des points Poste) dont la plus grande amplitude des horaires d'ouverture permet d'améliorer très sensiblement l'accès aux services postaux.
Ces évolutions sont prévues dans un cadre concerté, comme votre commission en a soutenu l'exigence dans un amendement que le Sénat a adopté lors de la première lecture du projet de loi de développement des territoires ruraux en première lecture en avril 2004. Ce nouvel article 37F , enrichi depuis par l'Assemblée nationale, impose au préfet de mener une concertation locale sur tout projet de réorganisation du réseau. Cette concertation doit notamment passer par une saisine de la commission départementale de présence postale territoriale. Et, si un projet s'avère «incompatible avec les objectifs de qualité du service et d'aménagement du territoire fixés par l'Etat », le préfet peut, sur la base de ce texte, saisir le ministre de tutelle.
Une charte du dialogue territorial a été récemment présentée par La Poste pour faciliter cette concertation. Votre rapporteur pour avis, vice-président de l'Association des maires de France, considère qu'il faut en effet cesser de mettre les maires devant le fait accompli.
Lors du congrès de l'Association des maires de France le 17 novembre 2004, le président de La Poste a également annoncé vouloir valoriser la proximité qu'entretient quotidiennement La Poste avec les Français en faisant du réseau postal le premier réseau de vente de produits et services de proximité aux particuliers . En complément de la stratégie d'évolution en cours d'exploration et consistant à payer des partenaires pour assurer le service postal en allégeant le poids du réseau postal -stratégie difficile en raison des légitimes inquiétudes locales-, il s'agit ici, à l'inverse, de proposer à ces partenaires de payer La Poste pour bénéficier de son réseau existant 21 ( * ) . A ces fins, est annoncée pour le 1 er janvier 2005 la création d'un quatrième métier de La Poste, le réseau, à côté du courrier, du colis-express et des services financiers.
Sans préjuger de la rentabilité de ces nouveaux services, votre rapporteur pour avis se félicite de la multiplication des pistes qui permettront au réseau d'évoluer. Il rappelle que cette évolution n'impliquera pas une diminution du nombre de points de contact de La Poste, celle-ci s'étant engagée à en maintenir 17.000 en 2007 22 ( * ) .
2. Un financement à identifier pour compenser une mission d'aménagement du territoire encore imprécise
Pour clarifier le débat, il convient d'en préciser les fondements juridiques. Le réseau postal, qui compte 17.000 points de contact, se décompose en trois réseaux :
- le réseau d'optimum économique : c'est celui que l'entreprise La Poste conserverait si elle n'avait pas de mission de service public ;
- le réseau d'accès au service universel postal : La Poste, désignée par la loi comme prestataire du service universel postal, doit à ce titre rendre certains services dans des conditions qui ne seraient pas garanties par le simple fonctionnement du marché. Notamment, la Poste est obligée de distribuer les plis -de moins de 2 kg- et les colis -de moins de 20 kg- sur la totalité du territoire national 6 jours sur 7, et de garantir une accessibilité au service universel, c'est-à-dire d'avoir une densité définie de points où l'on peut acheter/expédier les plis et les colis.
Le périmètre de ce réseau d'accessibilité au service universel dont doit disposer La Poste dépendra de la norme d'accessibilité qui reste à définir par les pouvoirs publics. Tout point de contact, quelle que soit sa forme, offrant l'accès au service universel, contribue à la satisfaction de la norme d'accessibilité.
Les surcoûts éventuels occasionnés par la satisfaction de cette norme d'accessibilité font partie des surcoûts du service universel (au même titre que, par exemple, l'obligation de distribuer en zone peu dense 6 jours sur 7). Ils sont réputés être compensés aujourd'hui par l'existence d'un monopole partiel sur les activités courrier, demain par un fonds de compensation alimenté par les acteurs du secteur postal .
- le réseau d'aménagement du territoire : depuis la loi de 1990, La Poste est explicitement chargée, outre sa mission d'opérateur du service universel, d'une mission d'aménagement du territoire. Ceci laisse entendre que La Poste, au-delà de son obligation d'accessibilité au service universel du courrier/colis, a une obligation de présence et/ou d'offre de service additionnelles.
Elle bénéficie à ce titre d'une exonération fiscale qui vise à compenser le surcoût généré par cette obligation de présence/services additionnels structurante du troisième réseau de la Poste que représente ce réseau d'aménagement du territoire. Ainsi, aux termes de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990, La Poste bénéficie d'un abattement de 85 % des bases de la taxe professionnelle et de la taxe foncière « en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire et de la participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à La Poste ». Or la réforme de la taxe professionnelle a réduit significativement l'avantage dont bénéficiait La Poste : l'abattement qui était valorisé en 2002 à 292 millions € se voit réduit à un montant de 131 millions € à compter de 2003. Par ailleurs, l'entrée progressive de La Poste dans le droit commun, notamment par la mise en place de sa filiale foncière, aura pour conséquence de faire disparaître en 2006 l'allégement dont La Poste bénéficie au titre des taxes foncières locales, soit quelque 20 M€.
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En Millions d'euros |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
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Valorisation de l'abattement total
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300 |
313 |
152 |
154 |
156 |
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Le fait que ni les formes de présence ni le contenu des services qui sont constitutifs de cette obligation, ni la densité de ce réseau, ne soient définies, est évidemment une difficulté pour apprécier l'adéquation de la compensation à l'ampleur de la mission.
C'est pourquoi votre commission a proposé au Sénat, qui l'a adopté en janvier 2004, un amendement à l'article 1 er du projet de loi de régulation postale pour construire des normes nationales d'accessibilité au service universel postal, les objectifs d'aménagement du territoire dépassant le service universel devant pour leur part être fixés par l'Etat avant la fin 2005 aux termes de l'article 37F ajouté par le Sénat dans le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Les termes du débat seraient ainsi clarifiés.
Conformément aux préconisations de votre commission dans son rapport de juin 2003 sur La Poste, reprises dans le contrat de plan 2003-2007, l'amendement sénatorial au projet de loi de régulation postale exige aussi la mise en place d'un fonds postal national de péréquation territoriale qui garantirait le financement de la présence postale dans les territoires les plus fragiles.
Un groupe de travail , composé de représentants de La Poste et des élus et présidé par votre rapporteur pour avis, a reçu mission de réfléchir à la mise en place de ce fonds, qui a vocation à financer explicitement les coûts du réseau de la Poste qui correspondent à sa mission historique d'aménagement du territoire. La création d'un fonds aurait pour effet de rendre transparents les objectifs et les critères de la péréquation que La Poste, aujourd'hui, effectue elle-même. Ceci doit permettre de faire la vérité sur les coûts des implantations et des services fournis par le réseau de La Poste, sur le devenir des avantages fiscaux dont bénéficie La Poste, et sur le périmètre des missions de service public qui lui sont confiées en contrepartie. Le fruit de ses réflexions est attendu pour le début de l'année 2005.
* 18 62 % de ce réseau est situé dans des communes de moins de 2000 habitants, qui représentent au total moins de 26 % de la population française. A l'inverse, les 40 % de Français qui vivent dans les zones urbaines ne bénéficient que de 13 % des bureaux de poste.
* 19 Pour les détails du calcul conduisant à cette estimation, se rapporter au rapport 2002-2003 n° 344 de la commission des affaires économiques du Sénat.
* 20 Contre rémunération en fonction des prestations réalisées.
* 21 Le point de contact postal pouvant également vendre des journaux, des tickets de cantine...
* 22 Les formes de présence postale devraient en revanche évoluer. Aujourd'hui, le réseau compte 350 points poste et 1400 agences postales communales.