TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le jeudi 7 octobre 2004 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Gérard Dériot sur le projet de loi n° 343 (2003-2004) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit .
M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a indiqué que la simplification de la législation par ordonnance était l'un des objectifs du Gouvernement, annoncé par M. Jean-Pierre Raffarin dans son discours de politique générale de juillet 2002, et a rappelé que le projet de loi qu'il rapportait était le deuxième texte ayant cet objet.
Il a précisé qu'en raison de l'important volet social contenu dans le projet de loi, la commission des affaires sociales en était saisie pour avis. Il a en effet souligné la nécessité de simplifier le droit social qui se caractérise par une particulière complexité. Celle-ci est inhérente au domaine des rapports sociaux mais est également due à trois facteurs : un empilement de textes successifs dont l'articulation se révèle souvent incertaine, l'instabilité des règles et la technicisation croissante du droit. Il a estimé que cette complexité croissante conduisait à un risque d'ineffectivité et d'inapplication de la règle en raison de la lourdeur des procédures et des formalités, à une certaine fragilité de la règle dont témoignait le nombre élevé de contentieux dans le domaine social et notamment celui des recours devant la chambre sociale de la Cour de cassation, enfin, à un handicap pour l'attractivité de notre pays à l'égard des investisseurs.
En conséquence, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a insisté sur l'utilité de ce projet de loi de simplification dont la démarche est avant tout pragmatique. Il a rappelé qu'il n'était pas question d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de fond mais plutôt d'assouplir certaines procédures et de faciliter la gestion de dispositifs au profit de l'ensemble des acteurs sociaux. Pour autant, il a fait observer que l'exigence de simplification du droit ne devait pas exonérer les pouvoirs publics d'une réflexion sur une adaptation plus profonde du droit social. Il a relevé que le Gouvernement avait engagé cette démarche de fond, qui s'était récemment traduite dans les projets de loi relatifs à la santé publique et à la réforme de l'assurance maladie, comme dans la mission confiée à Michel de Virville en matière de négociation collective et de droit conventionnel.
Puis M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a fait un rapide bilan de l'application de la loi de simplification votée l'an dernier, celle-ci ayant entraîné l'adoption de plus de vingt ordonnances. Il a dès lors estimé qu'une sorte de processus vertueux de la simplification avait été enclenché par le Gouvernement et qu'il convenait de s'en féliciter.
M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a ensuite présenté le contenu des treize articles qui constituent en tout ou en partie le volet social du texte.
Il a indiqué que l'article 8, dans son paragraphe II, supprimait une formalité à la fois lourde et sans réelle portée juridique, celle de la prestation de serment devant le préfet des contrôleurs des caisses de congés payés, et que l'article 12 visait à poursuivre les efforts d'harmonisation et de simplification de la réglementation des aides personnelles au logement, notamment pour en faciliter la gestion.
Sur l'article 33 qui tend à simplifier diverses règles de fonctionnement du régime de protection sociale agricole, il a souligné l'intérêt de la disposition qui permettrait d'améliorer la situation de certains conjoints collaborateurs au regard de la retraite.
Il s'est ensuite félicité de l'article 36 qui introduit dans le droit de la sécurité sociale la procédure de rescrit et rend opposables aux organismes en charge du recouvrement les circulaires publiées de l'administration. Il a souhaité que ces mesures puissent enfin résoudre les difficultés dénoncées depuis plusieurs années par la commission.
M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a ensuite présenté les mesures à caractère essentiellement technique des articles 37 tendant à simplifier les obligations incombant aux prestataires de formation professionnelle, qui s'inscrivent dans le prolongement des mesures prises dans le cadre de la loi d'habilitation de juillet 2003, 37 bis prévoyant quelques mesures ponctuelles en matière d'élections professionnelles et 48 A étendant le bénéfice de la qualité de pupille de la Nation à certains enfants de fonctionnaires.
Puis il a présenté l'article 48 relatif à diverses mesures en matière de sécurité sociale. Il a d'abord insisté sur les inquiétudes exprimées à propos de la mise en place du régime social des indépendants (RSI). Il a rappelé qu'à la suite des travaux d'un comité de pilotage largement ouvert, il était prévu d'opérer un partage entre la gestion du cotisant, à la charge exclusive du RSI, et le seul recouvrement qui pourrait être délégué à l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Toutefois, pour lever toute ambiguïté, il a proposé de soulever explicitement la question en séance publique afin d'obtenir une réponse circonstanciée du ministre sur la nécessaire attention qu'il conviendra de porter aux réseaux des caisses locales des régimes des indépendants et à leur personnel. Puis il a évoqué trois autres séries de mesures importantes : la simplification des procédures d'indemnisation des victimes de l'amiante et du fonctionnement du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), la réforme des missions de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCNSS) et diverses propositions de simplification du fonctionnement et de la gestion de caisses de la sécurité sociale.
Sur l'article 49 qui concerne le domaine de l'action sociale, il a exprimé quelques inquiétudes sur les dispositions visant à modifier les règles d'autorisation, de tarification, de financement et de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux et notamment sur la répartition des compétences entre le préfet et le président du conseil général pour le contrôle de ces établissements. Il s'est néanmoins félicité de la mesure qui permettra de mettre en oeuvre effectivement l'amendement Creton et de sécuriser le dispositif de transition entre les établissements pour enfants et ceux pour adultes handicapés.
A l'article 50, relatif au domaine de la santé, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a d'abord évoqué les mesures destinées à permettre la poursuite de la mise en oeuvre du plan Hôpital 2007 et, en particulier, à fournir une base législative aux nouvelles règles de gouvernance hospitalière. Il a également présenté diverses dispositions ayant trait à l'organisation des professions de santé, et notamment de leurs ordres professionnels, ainsi que les mesures concernant les grands établissements publics nationaux à caractère sanitaire, soulignant en particulier la transformation du Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies (LFB) en société anonyme à capitaux majoritairement publics. Il a enfin signalé deux autres mesures : la simplification de la classification des boissons et de la réglementation des débits de boissons et l'unification de la compétence juridictionnelle pour connaître les litiges relatifs à des contaminations.
Sur l'article 51, qui propose la ratification des ordonnances prises en application de la loi d'habilitation de juillet 2003, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a indiqué que deux de ces ordonnances concernaient le domaine social, qu'elles étaient conformes aux termes de l'habilitation d'il y a un an et qu'elles pouvaient donc être ratifiées. Il en a jugé de même pour les neuf ordonnances transposant des directives européennes dont l'article 53 propose la ratification. Enfin, il a indiqué que l'article 56 prévoyait une amélioration, à droit constant, des codes de l'action sociale et des familles, de la santé publique, de la sécurité sociale et du travail.
Un débat s'est alors instauré.
M. Alain Vasselle a estimé que l'introduction du rescrit en matière sociale était une très bonne initiative. Il s'est interrogé sur le partage prévu dans le cadre de la mise en place du RSI, estimant important que l'on privilégie la proximité et la relation clientèle, mais a souhaité connaître les différentes compétences en matière de contentieux lié au recouvrement. Enfin, il a estimé que l'hôpital était le point faible de la réforme de l'assurance maladie, qu'il était urgent de mener une réflexion approfondie et qu'il serait utile que la commission s'investisse sur ce sujet.
M. Jean-Pierre Godefroy a regretté que beaucoup de mesures prévues par le projet de loi constituent, en fait, des questions de fond, et non pas seulement des mesures techniques, ce qui conduisait à dessaisir le Parlement. Il a par exemple estimé nécessaire qu'un débat approfondi ait lieu sur l'hôpital en séance publique. Il s'est inquiété des mesures prévues sur les élections professionnelles, sur le RSI, considérant qu'il ne fallait pas oublier les personnels des organismes mutualistes et conventionnés pour lesquels plusieurs centaines d'emplois étaient menacés. Il s'est déclaré défavorable à l'exclusion du médecin dans la procédure du FIVA ainsi qu'à la transformation du LFB en société anonyme. Enfin, il a émis de très grandes réserves sur l'article 49 relatif aux modifications prévues à l'égard des établissements sociaux et médico-sociaux.
M. Guy Fischer s'est déclaré opposé au système des ordonnances qui empêchait les débats de fond. Il s'est inquiété des mesures prévues en matière d'aide au logement, d'indemnisation des victimes de l'amiante, de réforme hospitalière et de transformation du LFB en société anonyme.
M. Paul Blanc a insisté sur les problèmes rencontrés dans la tarification des établissements médico-sociaux en raison de délais incompatibles et souligné que les efforts demandés aux établissements se faisaient souvent au détriment de la qualité des services rendus. Il a regretté que les deux questions du traitement du handicap et de l'organisation des établissements médico-sociaux n'aient pas été réglées en même temps. Il a enfin estimé important de se pencher sur l'hôpital qui représentait aujourd'hui plus de la moitié des dépenses de sécurité sociale.
M. Nicolas About, président , a alors indiqué à la commission qu'il envisageait un débat spécifique sur l'hôpital dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Bernard Seillier a fait état d'un exemple d'absurdité administrative dans les possibilités d'emploi au sein des établissements de retraite publics.
Mme Marie-Thérèse Hermange a également estimé la question de l'hôpital très importante. Elle s'est interrogée sur la prise en compte des pathologies intermédiaires par les dispositions de l'article 49 du projet de loi. Enfin, elle a souhaité savoir si le règlement de l'Union européenne 1481 relatif à la libre circulation des salariés au regard de la sécurité sociale avait été intégré dans le projet de loi.
M. François Autain a regretté que, sous couvert de simplification, on effectuait de véritables réformes de fond et rappelé que la simplification devait se faire avant tout dans l'intérêt des usagers. Il a indiqué qu'il ne pourrait voter ce texte, en particulier en raison des mesures prévues pour les hôpitaux.
Mme Anne-Marie Payet a souligné la situation particulière des départements d'outre-mer, et notamment de la Réunion, au regard du RSI. Elle a insisté sur le caractère néfaste de la création de caisses inter-DOM gérées depuis Paris et sur l'importance de maintenir les emplois locaux.
En réponse aux divers intervenants, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a relevé que le système des ordonnances était certes imparfait mais qu'il était bien adapté aux mesures ponctuelles et techniques qui constituaient l'essentiel du projet de loi. Il a redit son intention d'interroger clairement le ministre sur la question du RSI tout en faisant valoir qu'en tout état de cause les caisses locales des régimes des indépendants devraient s'adapter à l'inéluctable baisse du nombre de leurs bénéficiaires.
M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , a reconnu l'importance de la réforme de la gestion des hôpitaux. Il a précisé que, dans le cadre de l'indemnisation des victimes de l'amiante, celles-ci continueraient à pouvoir être informées par un médecin et qu'en matière d'aides personnelles au logement, les conditions d'attribution restaient inchangées. Enfin, il a estimé que la suppression des commissions d'aide sociale était opportune car elles conduisaient surtout à une perte de temps dans le traitement des dossiers.
Mme Bernadette Dupont a souligné qu'il était dangereux de laisser l'ensemble des procédures entre les mains des fonctionnaires et qu'il n'était pas souhaitable de prévoir un abandon des prérogatives des élus.
M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis , est également convenu de l'importance, pour les élus, de prendre leurs responsabilités. Il a enfin reconnu que la question de la tarification des établissements médico-sociaux était encore à approfondir.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par son rapporteur.
A l'article 8, II (suppression de l'obligation faite aux contrôleurs des caisses de congés payés de prêter serment devant le préfet), la commission a adopté un amendement pour maintenir dans la loi l'obligation de secret professionnel incombant aux contrôleurs des caisses de congés payés.
A l'article 37 bis (simplification dans le domaine des élections professionnelles), elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
A l'article 48 (simplification dans le domaine de la sécurité sociale), elle a adopté un amendement de précision du champ de l'habilitation en ce qui concerne la simplification des relations entre l'État et les caisses et organismes concourant à la protection sociale.
A l'article 49 (simplification dans le domaine de l'action sociale), elle a adopté un amendement de précision du champ de l'habilitation.
A l'article 50 (simplification dans le domaine de la santé), elle a adopté un amendement de précision sur la définition des directeurs d'établissements de santé, un amendement de clarification des obligations de financement de la formation professionnelle et un amendement de coordination relatif aux modalités de financement du régime de la cessation progressive d'activité des agents de la fonction publique hospitalière.
A l'article 51 (ratification d'ordonnances), elle a ajouté deux ordonnances, l'une relative aux mesures de simplification dans le domaine du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, l'autre simplifiant le minimum vieillesse, dont la publication est intervenue après l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale.
La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du texte ainsi amendé.