Projet de loi de finances pour 2004 : Budget annexe des prestations sociales agricoles

Rapports législatifs

Avis n° 77 (2003-2004), tome VI, déposé le

N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VI

BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

Par M. Jean-Marc JUILHARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 et 73 (annexe n° 3 ) (2003-2004)

Lois de finances .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le BAPSA est mort, vive le BAPSA ! Ainsi, pourrait-on paraphraser la formule consacrée de l'histoire de France pour désigner l'évolution des prestations sociales des non-salariés agricoles. L'année 2004 sera marquée, en effet, tout à la fois par une grande continuité et par une mutation fondamentale.

Le budget annexe des prestations sociales agricoles sera remplacé par un établissement public administratif dénommé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) qui reprendra ses missions, ses financements et une très large partie de son mode de fonctionnement. Rendue nécessaire par le vote de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, la disparition du budget annexe devait intervenir au plus tard le 1 er janvier 2006. Le vote de la loi portant réforme des retraites et plus particulièrement la disposition prévoyant la mensualisation des retraites agricoles de base, a conduit, pour des raisons financières et comptables, à en avancer la date au 1 er janvier 2004.

L'année 2004 sera une année de transition. Le FFIPSA sera créé et appelé dans l'immédiat à pendre en charge les intérêts de l'emprunt correspondant à la mensualisation des retraites agricoles. Le BAPSA continuera à fonctionner jusqu'au 31 décembre 2004, date à laquelle il sera remplacé dans toutes ses missions par le FFIPSA.

Ainsi, prend fin un cycle de plus de quarante années, au cours desquelles la protection sociale des non-salariés agricoles a connu une évolution comparable à celle de notre agriculture dans son ensemble. Nous souhaitons également rendre hommage, ici, à l'action de la Mutualité sociale agricole dont le travail de proximité et l'organisation particulière ont offert au monde agricole, depuis sa création en 1952, une contribution irremplaçable.

Mais au-delà de cette mutation structurelle, le projet de BAPSA pour 2004 a été élaboré dans un contexte tout à la fois économique, social, et climatique difficile. Outre, la crise sanitaire provoquée par la canicule du mois d'août, l'année 2003 restera, en effet, marquée dans les mémoires par les effets des fortes intempéries et par une sécheresse exceptionnelle, d'une acuité supérieure à celle de 1976.

Par les priorités qu'il affirme, par l'importance des masses financières en jeu - plus de 15 milliards d'euros -, le BAPSA pour 2004 préserve pourtant l'essentiel : la solidarité nationale.

S'il ne présente pas, cette année, de « mesure phare », il prend en compte et mène à bien deux réformes majeures ardemment souhaitées depuis longtemps par le monde agricole : la mise en oeuvre, effective depuis avril dernier, de la retraite complémentaire obligatoire et la mensualisation prochaine - pour un coût de 1,3 milliard d'euros -, dès janvier 2004, des retraites de base.

La mutation du BAPSA ne doit pas être ressentie avec crainte, mais perçue plutôt comme une opportunité, à la condition que l'identité même de la protection sociale agricole soit garantie. Cette démarche est en bonne voie et le débat parlementaire qui s'ouvre fournira l'occasion d'apporter des précisions à ce sujet.

L'examen du projet de BAPSA pour 2004 nous fournit l'occasion, de procéder à l'analyse traditionnelle des grandes orientations financières et sociales, mais aussi et au-delà, d'établir un bilan sur longue période de la protection sociale agricole et de présenter les contours et la problématique du futur fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).


Présentation générale
du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Le compte du régime des exploitants agricoles, qui est présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale, comprend à la fois les opérations en maladie et vieillesse du BAPSA, les opérations de fonctionnement de la mutualité sociale agricole (MSA) qui gèrent le régime (pour l'ensemble des risques) et la nouvelle couverture (hors BAPSA) des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP). L'assurance vieillesse (AVA) a été instituée en 1952 et l'assurance maladie obligatoire (AMEXA) créée par la loi du 25 juillet 1961. Enfin la nouvelle assurance accidents du travail et maladies professionnelles (AAEXA), entrée dans le champ de la sécurité sociale à compter du 1 er avril 2002, a été refondue par la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001.

Le BAPSA, document prévisionnel annexé au projet de loi de finances, fait l'objet d'un vote annuel par le Parlement dans le cadre du projet de loi de finances de l'État. Le BAPSA ne traite que des produits et des charges techniques à l'exclusion des produits et des charges de fonctionnement retracés dans les comptes de la MSA. Il intègre en particulier les cotisations et prestations légales familiales retracées dans les comptes de la caisse nationale des allocations familiales du régime général (CNAF), mais n'intègre pas la nouvelle couverture des accidents du travail - maladies professionnelles, qui est exclusivement autofinancée par la profession agricole.

Pour l'ensemble des risques, les caisses de la MSA assurent la gestion des prestations sociales versées aux exploitants agricoles et aux salariés agricoles. Les charges et produits de fonctionnement de la MSA sont répartis entre les deux régimes agricoles. Compte tenu des clés de répartition des charges de gestion, en partie conventionnelle, seul le résultat consolidé de gestion (toutes branches confondues) des deux régimes agricoles a un sens.

L'examen du projet de BAPSA constitue un exercice particulier, dans le cadre de la discussion budgétaire. Il ne s'agit pas, en l'espèce, d'analyser les prévisions de dépenses ou de recettes de l'État, mais celles d'un régime social spécifique : le régime social des exploitants agricoles, géré par la MSA, deuxième organisme de protection sociale par le nombre de personnes dont il assure la couverture. Le BAPSA ne retrace toutefois qu'une partie de ce régime social, puisqu'il exclut les salariés, rattachés au régime général, le risque accidents du travail et, sauf en ce qui concerne la participation de l'État à son financement, la nouvelle retraite complémentaire obligatoire.

I. LE PROJET DE BAPSA POUR 2004

Même si le projet de BAPSA pour 2004 a été élaboré dans un contexte économique et budgétaire difficile, l'examen des crédits et l'analyse de ses principales orientations montrent pourtant qu'il s'inscrit dans la continuité des dernières décennies : l'amélioration constante de la protection sociale des exploitants agricoles.

Il préserve ainsi l'essentiel : la solidarité de la Nation à l'égard des exploitants agricoles.

A. UN RÉSULTAT À NOUVEAU DÉFICITAIRE EN 2002 ET EN 2003

L'exécution du BAPSA pour 2003 devrait, comme les années précédentes, se traduire par un nouveau besoin de financement. Son origine sera toutefois sensiblement différente de celle des années antérieures. Elle réside essentiellement dans le dérapage des dépenses maladie, qui n'est d'ailleurs pas propre au régime agricole. La poursuite de cette tendance entraîne pour conséquence une hausse des frais financiers et une diminution des réserves.

a) Exécution du BAPSA pour 2002 et perspectives de réalisation pour 2003

Votre commission a eu l'occasion, lors de la précédente législature, d'émettre des critiques sur les hypothèses de construction des différents BAPSA qui lui furent alors présentés. Le rapport sur l'exécution du BAPSA 2002, publié récemment par le ministère de l'agriculture, témoigne a posteriori de la justesse de nos inquiétudes.

Les prévisions sur le niveau des réalisations du BAPSA pour 2003 font apparaître, par ailleurs, la perspective d'un nouveau besoin de financement, mais cette fois pour une raison bien identifiée qui n'est d'ailleurs pas spécifique aux exploitants agricoles : l'évolution des dépenses de santé. Pour le reste, les estimations formulées à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2003 pour les autres postes dépenses et les recettes, apparaissent rétrospectivement cohérentes.

L'exécution du BAPSA 2002

L'année 2002 a été marquée, surtout à partir du mois de juin, par une dégradation de l'environnement économique.

Dans ce contexte, l'exécution du BAPSA 2002 s'est, certes, soldée par un excédent de 94,1 millions d'euros, mais en raison de 160 millions d'euros de reports de dépenses de 2002 sur 2003. Il convient toutefois de remarquer que le BAPSA 2002 avait lui-même absorbé un report de dépenses de 2001 pour 190 millions d'euros. Sans ce report de dépenses de 2002 sur 2003, le solde d'exécution du BAPSA aurait été négatif de 66 millions d'euros, les dépenses exécutées s'avérant supérieures de 2,4 % par rapport aux montants votés en loi de finances initiale et de 0,9 % par rapport à ceux de la loi de finances rectificative (LFR) de juillet 2002.

Parmi les différents postes conduisant à cette situation, on notera que, si les rentrées de cotisations ont globalement été meilleures de 31 millions d'euros par rapport à la LFR :

- les rentrées nettes de TVA se sont situées 0,5 % en dessous de la prévision de la LFR (soit 22 millions d'euros) ;

- et les dépenses de l'assurance maladie ont crû de 50 millions d'euros par rapport à celles prévues en LFR et de 310 millions par rapport à la loi de finances initiale (LFI).

Prévisions de réalisation du BAPSA 2003

La conjoncture économique a continué de se dégrader cette année. Dans ce contexte, l'équilibre du BAPSA 2003 sera très difficile à atteindre. Initialement fondé sur une hypothèse de croissance en volume de 2,5 %, le besoin de financement sera plus important que prévu en loi de finances initiale :

- les dépenses pourraient augmenter de 1,9 % et devraient s'établir à 14,9 milliards d'euros ;

- l'augmentation des dépenses d'assurance maladie est évaluée à 5 %, ce qui correspond à une augmentation de 294 millions d'euros.

Les dépenses de prestations familiales devraient, à l'inverse, accuser une légère baisse (- 0,7 %). Les prestations pour la branche vieillesse s'inscriraient à un niveau (- 0,04 %) proche de la prévision initiale, comme d'ailleurs les autres postes [assurance veuvage, ligne agriculteurs en difficulté (AGRIDIFF), participation au régime des étudiants et des praticiens].

Le montant total des recettes estimées pour 2003 (14,6 milliards d'euros) serait stable par rapport aux réalisations 2002 (14,7 milliards d'euros) et légèrement supérieur par rapport aux prévisions de la LFI pour 2003 (14,6 milliards d'euros).

Le rendement de l'ensemble des cotisations de l'année serait conforme au montant fixé en LFI. Le rendement des cotisations de solidarité, en revanche, et bien qu'en amélioration (30 millions d'euros attendus contre 27,5 millions réalisés en 2002), n'atteindrait pas celui estimé en LFI (82 millions d'euros).

Les ressources en provenance de la TVA affectées au BAPSA devraient s'accroître de 3,1 %, au lieu de 4,3 % prévus en LFI.

Les ressources en provenance de la compensation démographique devraient être plus importantes que prévues. La prise en compte des chômeurs dans les effectifs du régime général et du régime des salariés agricoles, d'une part, celle des données du recensement 1999 de l'INSEE, d'autre part, entraîneront une augmentation de cette ressource de 76 millions d'euros pour les compensations maladie et vieillesse.

Au total, exprimées par rapport à la LFI 2003, les réalisations du BAPSA 2003 devraient se traduire par 20,8 millions d'euros de recettes et 285,1 millions d'euros de dépenses supplémentaires.

En définitive, le déficit de l'exercice 2003 serait de 264,3 millions d'euros, ou même de 424,4 millions d'euros si l'on tient compte des 160,2 millions de reports de charges de 2002 sur 2003.

Ce montant sera néanmoins réduit en raison de l'apport de 177 millions d'euros réalisé dans le cadre de la loi de finances rectificative 2003 du fait des bonis de liquidation de certaines taxes parafiscales (cf. ci-après).

b) Le dérapage des dépenses maladie

La tendance à l'augmentation rapide des dépenses maladie-maternité-invalidité (AMEXA chapitre 46-01 du BAPSA) s'est poursuivie en 2002 comme en 2003 :

- le total des dépenses prévisionnelles pour l'ensemble de l'année 2003 (6,1 milliards d'euros) devrait s'établir 294 millions d'euros au-dessus du niveau prévu en LFI (5,8 milliards d'euros), soit un écart de 5,1 % ;

- les dépenses prévisionnelles pour 2003 seraient également par là-même supérieures de 4,8 % aux réalisations de l'année 2002 (5,8 milliards d'euros).

Le projet de BAPSA pour 2004 a été bâti sur une hypothèse de dépenses AMEXA s'élevant à 6,2 milliards d'euros, c'est-à-dire 1 % de plus que les réalisations prévisionnelles pour 2003.

Les réalisations 2002 en assurance maladie

En 2002, les réalisations AMEXA, avant report de la dotation globale hospitalière (DGH) en 2003, ont atteint 5,8 milliards d'euros, soit un dépassement de 310 millions d'euros (+ 5,3 %), par rapport à la loi de finance initiale et de 100 millions par rapport à la loi de finance rectificative de l'été.

L'écart, par rapport à la loi de finances rectificative, provient pour l'essentiel des soins de ville (+ 45 millions d'euros), de la DGH (+ 30 millions d'euros), et des établissements hors DGH (+ 17 millions d'euros).

Malgré la diminution du nombre de personnes protégées, le rythme d'augmentation des dépenses de santé en métropole est resté très soutenu (+ 5,4 %). Cette hausse recouvre une progression de 5,7 % des soins de ville, dont 6,6 % pour les prescriptions, et de 7,3 % pour le secteur médico-social, dont 9,9 % au titre des dépenses en faveur des personnes âgées.

Les prévisions de réalisation pour l'année 2003

Les dernières prévisions pour l'année 2003 font apparaître une progression de 4,8 %, dont 4,9 % en assurance maladie stricto sensu . Cette dernière recouvre une hausse de 5,3 % des soins de ville et une augmentation de 9,1 % au titre du secteur médico-social, dont 12,1 % pour les dépenses en faveur des personnes âgées.

A ces remboursements, il convient d'ajouter 85,5 millions d'euros de dépenses diverses, dont 60 millions d'euros au titre du financement du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés, et du fonds pour l'emploi hospitalier.

En définitive, le dépassement global de l'assurance maladie serait de 294 millions d'euros.

Les prévisions du projet de BAPSA pour l'année 2004 pour l'assurance maladie

Les dépenses maladie pour l'année 2004 sont évaluées à 6,2 milliards d'euros, soit une progression limitée à 1 % par rapport aux dépenses 2003 révisées.

Les dépenses d'assurance maladie stricto sensu en métropole, devraient connaître une croissance de 3,8 %, que l'on peut décomposer comme suit :

- les soins de ville, hors mesures nouvelles, évolueraient de 5,1 % contre 5,3 %, l'année précédente ;

- les dépenses liées au secteur médico-social augmenteraient de 3 %, dont 6 % hors régularisations pour les dépenses en faveur des personnes âgées (soins à domicile et médicalisation des maisons de retraites) ;

- comme en 2002 et 2003, le rythme d'évolution des dépenses hospitalières hors dotation globale et médico-sociale serait plus modéré, 3,3 % à rapprocher des 5,1 % en soins de ville, et la part des cliniques privées, dans l'ensemble du poste maladie, ne représenterait plus que 6,5 %.

Il convient de relever que la dérive des dépenses d'assurance maladie est un mal commun à l'ensemble des régimes sociaux, qui affecte également celui des non-salariés.

L'évolution tendancielle des dépenses d'assurance maladie est inférieure à celles du régime général, mais la consommation médicale moyenne y est supérieure.

La population couverte par l'assurance maladie du régime des exploitants agricoles diminue à un rythme moyen de 2,5 % par an, alors que celle du régime général progresse de 0,6 %.

Inversement, la consommation médicale par personne protégée du régime des exploitants agricoles progresse, d'une année sur l'autre, plus fortement que celle du régime général en raison du vieillissement relatif des agriculteurs et de leurs ayants droit. On notera, pour mémoire, que la dépense moyenne par malade était, en 2000, trois fois plus élevée pour les personnes âgées de plus de 65 ans que pour les moins de 65 ans.

Effectifs réels (en milliers)

Prestations d'assurance maladie, maternité, invalidité,
y compris Sesam-Vitale

1990

2001

2002

2003

2004

Réalisations

Réalisations

Réalisations

Prévisions

Prévisions

Régime des exploitants agricoles

Nombre de personnes protégées (1)

3.077

2.229

2.158

2.100

2.043

Nombre de cotisants (2)

828

548

541

529

519

Rapport démographique (2/1)

0,27

0,25

0,25

0,25

0,25

Régime général de Sécurité sociale

Rapport démographique

0,395

0,41

0,41

0,41

0,41

Source : annexe PLF 2004

Remboursements moyens annuels par personne protégée (en euros)

Allocations supplémentaires du fonds de solidarité Vieillesse (métropole)

1990

2001

2002

2003

2004

Résultat

Résultat

Résultat

Prévisions

Prévisions

Remboursement moyen annuel par personne protégée - régime des exploitants agricoles

2.282

2.412

2.547

2.679

2.698

Remboursement moyen annuel par personne protégée - régime général de sécurité sociale

1.617

1.700

1.806

1.919

n.c.

Source : annexe PLF 2004

Faute de statistiques précises, la consommation médicale corrigée de la structure démographique ne peut être évaluée par tranches d'âge. Néanmoins, selon la dernière enquête décennale sur la santé et les soins médicaux, réalisée conjointement par l'INSEE et le CREDES à partir de données portant sur les dénombrements d'actes, pour la consommation médicale de ville, concernant la population âgée de plus de 65 ans, on constate :

- que la consommation est équivalente à celle du reste de la population française pour le nombre de consultations de médecins et pour la pharmacie délivrée avec ordonnance ;

- que le nombre de consultations de spécialistes est plus faible pour les exploitants que pour l'ensemble de la population (1,7 contre 2,5), mais qu'il est partiellement compensé par un nombre plus élevé de consultations de généralistes (8,6 contre 8,1 );

- que la consommation des ressortissants du régime des exploitants agricoles est plus faible pour les actes spécialisés, séances de radiologie, analyses de laboratoires, d'examens, traitement par les rayons et visites externes des établissements publics (1,7 séance contre 2,4) et pour les soins dentaires (0,6 séance contre 1,1 séance).

Ces sous-consommations proviennent, pour l'essentiel, de l'effet conjugué de deux facteurs spécifiques au régime des exploitants agricoles. D'abord, la localisation à dominante rurale des populations concernées et une densité médicale plus faible impliquent des déplacements plus importants et constituent, ainsi, un frein à l'accès aux soins, en particulier pour ceux nécessitant le recours à des appareillages spécialisés (radiographie, scanner, IRMN...). Ensuite, des revenus faibles peuvent entraîner une renonciation aux soins, lorsque le montant laissé à la charge de l'assuré est élevé, comme pour les soins dentaires pour lesquels les tarifs de responsabilité de la sécurité sociale sont souvent bien en deçà des tarifs réellement pratiqués par les professionnels.

A âge identique, les données statistiques montrent que les exploitants agricoles présentent plutôt une consommation médicale moindre que celle des salariés du régime général.

c) Une situation financière fragilisée

Par définition, le BAPSA doit être équilibré. Les prévisions de recettes et de dépenses du BAPSA pour 2004 ne doivent pas faire oublier que son équilibre financier est néanmoins toujours précaire, comme l'atteste la diminution rapide de ses réserves, constatée depuis 1997, et l'augmentation corrélative de ses frais financiers.

Un déficit d'exploitation financé, entre 1997 et 2001, par d'importants prélèvements sur le fonds de roulement du BAPSA

Entre 1997 et 2001, tous les exercices du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) se sont soldés par un déficit d'exécution. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, la Cour des comptes rappelait d'ailleurs que « ce régime, quel que soit son périmètre, est structurellement déficitaire. Au total, les cotisants actifs représentent le tiers des personnes protégées et (...) les cotisations couvrent moins du cinquième des dépenses ».

Toutefois, les déficits constatés ont eu également pour origine une sous-estimation récurrente des dépenses prévisionnelles du BAPSA, notamment des dépenses d'assurance maladie, ainsi qu'une constante surestimation de ces recettes.

Financement du résultat du BAPSA

(en millions d'euros)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Loi de finances initiale

Crédits

13.978

13.954

13.930

14.184

14.383

14.436

14.683

15.368

Recettes

13.978

13.954

13.930

14.184

14.383

14.436

14.683

15.368

Exécution

Dépenses

13.905

13.766

13.947

14.312

14.597

14.906

15.331

15.839

Recettes

13.172

13.845

13.868

14.306

14.462

14.827

15.306

15.933

Résultat

- 193

78

- 80

- 6

- 134

- 80

- 25

94

Fonds de roulement

253

331

252

246

112

32

7

87

en %

1,82 %

2,38 %

1,80 %

1,72 %

0,76 %

0,21 %

0,04 %

5,7 %

Source : Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001
et ministère de l'agriculture 2003.

Comme il a été précédemment indiqué, l'inversion de tendance de l'année 2002 n'est qu'apparente car elle repose sur d'importants reports de crédits.

Le déficit du BAPSA est, de droit, financé par son fonds de roulement. Conséquence de la persistance des déficits d'exécution constatée depuis 1997, les réserves du BAPSA ont été fortement réduites depuis 1996 . En six ans, son fonds de roulement est ainsi passé de 331,5 millions d'euros à 7 millions d'euros en 2001 avant de revenir à 87 millions d'euros en 2002.

Fonds de roulement du BAPSA 1996-2002

(au 31 décembre de chaque année, en millions d'euros)

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

331,42

251,54

245,75

111,59

31,86

7

87

L'augmentation corrélative des frais financiers supportés par le BAPSA depuis 1997

La dégradation de la situation financière du BAPSA a obligé le régime des non-salariés agricoles à recourir davantage à l'emprunt.

Le plafond d'avances de trésorerie autorisées à ce régime par la loi de financement de la sécurité sociale fut ainsi progressivement porté à 8,5 milliards de francs (1,3 milliard d'euros) en 1997 et 1998, à 10,5 milliards de francs (1,6 milliard d'euros) en 1999 et 2000, à 13,5 milliards de francs (2,06 milliards d'euros) en 2001, puis à 2,21 milliards d'euros en 2002 et 2003 et, enfin, à 4,1 milliards d'euros dans le cadre du PLFSS 2004 (dont 1,3 milliard d'euros au titre de la mensualisation des retraites agricoles). Ce relèvement continu du plafond d'emprunt a eu pour conséquence une augmentation corrélative des frais financiers supportés par le BAPSA.

Les charges d'intérêts versés par le BAPSA sont inscrites sur un chapitre évaluatif (11-91) destiné à financer le coût de l'emprunt que la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) est autorisée à contracter auprès d'un syndicat bancaire pour le compte du budget annexe, afin de permettre aux caisses départementales de verser les prestations aux dates prévues.

Le montant inscrit à ce chapitre en loi de finances initiale est régulièrement sous-évalué.

Le projet de budget pour 2002 prévoyait ainsi un montant de 45,7 millions d'euros, que la loi de finances rectificative pour 2002 précitée a majoré de 22 millions d'euros. En définitive, la dépense correspondante s'est établie à 56,1 millions d'euros.

En 2003, les dépenses au titre des intérêts de la dette inscrites en loi de finances initiale s'établissaient à 61 millions d'euros, soit une augmentation de 33 % par rapport à la dotation initiale pour 2002. Cette estimation devrait finalement être proche des réalisations.

En 2004, les dépenses au titre des intérêts de la dette sont proposées à nouveau à hauteur de 61 millions d'euros, montant qui semble réaliste compte tenu du niveau actuel très bas des taux d'intérêt à court terme.

La loi de finances rectificative pour 2003 doit permettre de dégager des ressources pour faire face à la perspective d'un déficit en exécution du BAPSA 2003. Il est ainsi prévu la dévolution, au BAPSA, des bonis de liquidation de plusieurs taxes parafiscales agricoles. Le prélèvement, d'un montant total de 177 millions d'euros, sera réparti entre quatre organismes (ARVALIS, ONIC, CETIOM et UNIGRAINS).

De façon générale, il importe de préciser que la fin du BAPSA en 2004 et la mise en place du nouveau fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles seront l'occasion d'une régularisation comptable venant apurer et mettre fin à la pratique des reports. L'agent comptable arrêtera en effet le montant du passif et de l'actif du BAPSA, au plus tard, à la date du 31 décembre 2004.

Si cette opération faisait apparaître, ce qui est probable, un écart et un passif net à combler, votre commission estime qu'il conviendrait alors d'écarter la solution de facilité consistant à mettre à nouveau à contribution les réserves de la mutualité sociale agricole.

B. UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE DIFFICILE POUR LE BAPSA 2004

En raison de la conjoncture économique tendue, le projet de BAPSA pour 2004 est établi sur la base d'une hausse modérée des recettes (+ 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 et + 0,6 % par rapport aux prévisions d'exécution pour 2003).

Il comporte néanmoins deux ajustements délicats que nous ne chercherons pas à éluder : l'augmentation de la cotisation minimum de solidarité et le passage de 400 à 600 SMIC de l'assiette minimum de cotisations. Ces deux mesures visent à rapprocher les modalités de cotisation des exploitants agricoles des artisans et des commerçants et à accroître les recettes tirées des cotisations.

Le projet de BAPSA pour 2004 appelle néanmoins des précisions sur le remplacement, pour ses ressources, de la TVA par les droits sur les tabacs, sur la prise en compte dans l'évaluation des recettes de l'impact de la sécheresse et des intempéries, sur les aides aux agriculteurs en difficulté et sur le niveau de la contribution de l'État au financement de la retraite complémentaire obligatoire.

a) L'évolution des grandes masses budgétaires

Le projet de BAPSA pour 2004 s'inscrit, en montant, dans la continuité des années précédentes, tant pour le montant de ses recettes que pour celui de ses dépenses.

Structure des dépenses du BAPSA 2003 et 2004

(en millions d'euros)

2003 (PLF)

2004 (LFI)

Comparaison 2004/2003

Assurance maladie (AMEXA)

5.840

39,9 %

6.197,2

41,3 %

+ 375,2

Prestations familiales (PFA)

583

4,0 %

507,4

3,8 %

- 15,6

Assurance vieillesse (AVA)

8.014

54,8 %

8.066,4

53,8 %

+ 52,4

Étudiants et praticiens

115

0,8 %

106,8

0,7 %

- 8,2

Divers et autres

14,3

0,1 %

6,9

0,0 %

- 7,4

Intérêts

61

0,4 %

61

0,4 %

0

Total

14.627,3

100 %

15.005,7

100 %

+ 378,4

Source : ministère de l'agriculture, octobre 2003

La structure des dépenses apparaît très proche de celle de l'an dernier, à l'exception de l'augmentation sensible, tant en montant absolu (+ 375,2 millions d'euros) qu'en valeur relative (41,3 % du total BAPSA en 2004 contre 39,9 % en 2003) de ses dépenses d'assurance maladie.

Structure des recettes du BAPSA 2003 et 2004

(en millions d'euros)

2003 (PLF)

2004 (LFI)

Comparaison 2004/2003

Cotisations professionnelles

2.565,0

17,5 %

2.636,4

17,6 %

+ 71,4

Autres taxes (dont TVA)

4.731,0

32,3 %

551,8

3,7 %

- 4.179,2

Versement compensation démographique

5.677,1

38,8 %

5.766,0

38,4 %

+ 88,9

Versement produit C3S

650,0

4,4 %

775,0

5,2 %

+ 125,0

Contribution CNAF aux PFA

256,0

1,8 %

244,7

1,6 %

- 11,3

Subvention État

522,7

3,6 %

0,0

-

- 522,7

Droits sur les tabacs (*)

-

0 %

4.814,8

32,1 %

+ 4.814,8

Divers et autres

-225,5

1,6 %

217,0

1,4 %

- 8,5

Total

14.627,3

100 %

15.005,6

100 %

+ 378,3

(*) article 575 du code général des impôts Source : ministère de l'agriculture

Les recettes du projet de BAPSA pour 2004 : des changements importants

Les recettes du BAPSA sont d'origines diverses. Elles comprennent des cotisations professionnelles, des versements de CSG au titre de la compensation des baisses de cotisations d'assurance maladie opérées par les lois de financement de la sécurité sociale de 1997 et 1998 (article L. 139-1 du code de la sécurité sociale), des taxes fiscales, des versements au titre des compensations démographiques entre les régimes de protection sociale, des contributions de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), des versements du fonds de solidarité vieillesse et du fonds spécial d'invalidité, des versements au titre de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale et une subvention du budget de l'État.

S'agissant de la structure des recettes, la nouveauté essentielle réside dans le remplacement de la TVA (4,5 milliards d'euros en loi de finances initiale 2003) par les droits sur les tabacs (4,8 milliards d'euros dans le projet de BAPSA pour 2004). Cette substitution majeure porte sur une masse financière correspondant à plus du tiers des recettes.

Les autres caractéristiques des recettes sont les suivantes :

- une hausse modérée des recettes tirées des cotisations (2.64 milliards d'euros en 2004 contre 2,57 milliards d'euros en 2003), soit + 2,5 % ;

- une augmentation de 125 millions d'euros, soit + 19,2 %, de la part de contribution sociale de solidarité des sociétés affectée au BAPSA ;

- une hausse de 5,9 % des versements du fonds de solidarité vieillesse et du fonds spécial d'invalidité au bénéfice du BAPSA (505 millions d'euros en PLF 2004 contre 477 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003) ;

- une légère hausse des versements reçus au titre de la compensation démographique (5.77 milliards d'euros en loi de finances initiale 2004 contre 5.68 milliards d'euros en 2003).

Inversement, on remarque par rapport à la LFI pour 2003 :

- une légère baisse de la contribution de la CNAF : 244 millions d'euros en projet de loi de finances 2004 contre 253 millions d'euros en loi de finances initiale 2003, soit -7 millions d'euros ;

- la disparition, même si la ligne subsiste en loi de finances initiale, de la subvention budgétaire de l'État, avec un montant ramené à zéro, contre 523 millions d'euros en 2003, 560 millions d'euros en 2002 et 815 millions d'euros en 2001.

Recettes du BAPSA

(en millions d'euros)

2002 Réalisations

2003 LFI

2003 prévisions de réalisation

2004 PLFI

Ecart prévisions 2003/LFI 2003

Evolution PLF 2004/prévisions 2003

Cotisations professionnelles

2.515

2.565

2.571

2.636

+ 0,24 %

+ 2,5 %

Autres taxes

4.572

4.731

4.680

552

- 1,10 %

- 88,2 %

Versement compensation démographique

5.628

5.677

5.754

5.766

+ 1,30 %

+ 0,2 %

Versement C3S

520

650

650

775

-

+ 19,2 %

Contribution CNAF

205

256

253

245

- 1,10 %

- 3,4 %

Droits sur les tabacs (art. 575 CGI)

4.815

Autres recettes (dont subventions budgétaires

1.289

748

740

218

Total recettes

14.729

14.627

14.658

15.006

+ 0,14 %

+ 2,4 %

Source : ministère de l'agriculture - octobre 2003

La proposition de remplacement de la TVA par une augmentation des taxes sur le tabac affectées au BAPSA résulterait d'une part de l'augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués (article 1609 unvicies du CGI), d'autre part, de l'affectation à la branche maladie de la sécurité sociale des recettes de la fiscalité du tabac jusque là attribuées au FOREC.

La part de TVA jusqu'ici affectée au BAPSA sera, à l'avenir, intégralement reversée au budget général.

Les dépenses du projet BAPSA pour 2004

Les dépenses du BAPSA se répartissent en cinq grands postes :

- les prestations d'assurance maladie, maternité, invalidité y compris les moyens consacrés au déploiement de la carte Sésame-Vitale ;

- les prestations d'assurance vieillesse y compris les majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants ;

- les prestations d'assurance veuvage ;

- les prestations familiales ;

- les autres dépenses : restitutions de taxes (principalement TVA) et intérêts versés.

Elles sont marquées par :

- une légère diminution des prestations familiales (567 millions d'euros en 2004 contre 579 millions d'euros en 2003) ;

- un ralentissement des dépenses d'assurance maladie fondé sur une action volontariste en termes d'économies ;

- et la poursuite de la croissance des dépenses d'assurance vieillesse consécutive au vieillissement accentué de la population des assurés sociaux couverts par le BAPSA.

Dépenses budgétaires du BAPSA

(en millions d'euros)

2002 Réalisations

2003 LFI

2003 prévisions de réalisation

2004 PLFI

Ecart prévisions 2003/LFI 2003

Evolution PLF 2004/prévisions 2003

Assurance maladie (AMEXA)

5.852

5.840

6.134

6.197

+ 5,00 %

+ 1,0 %

Prestations familiales (PFA)

580

583

579

567

- 0,70 %

- 2,0 %

Assurance vieillesse (AVA)

7.996

7.986

7.983

7.924

0,04 %

- 0,7 %

Etudiants et praticiens

105

115

116

107

+ 0,90 %

- 7,9 %

Intérêts de la dette

56

61

61

61

-

-

Total des dépenses

14.605

14.627

14.912

15.006

+ 1,90 %

+ 0,6 %

Source : ministère de l'agriculture - octobre 2003

En prestations vieillesse, la prévision tient compte d'une revalorisation des pensions de 1,7 %.

La mensualisation des retraites des non-salariés agricoles prendra effet au début de l'année 2004. Elle ne devrait avoir qu'un impact limité sur les dépenses du BAPSA. Les frais financiers liés à sa mise en oeuvre seront pris en compte au sein du budget du FFIPSA (31 millions d'euros).

Les dépenses de prestations familiales prennent en considération la création de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), annoncée lors de la Conférence de la famille, qui a pour objectif de faciliter la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle.

S'agissant des dépenses maladie, le BAPSA pour 2004 prévoit une augmentation limitée à 1 % par rapport à l'estimation probable des réalisations 2003. Cela suppose, au demeurant, un effort de 170 millions d'euros par rapport à la tendance d'évolution spontanée des dépenses.

b) Des ajustements délicats dans un contexte difficile

Un contexte difficile

La conjoncture défavorable ne peut épargner l'évolution du revenu agricole.

En l'absence de prévisions pour 2003, les informations conjoncturelles disponibles permettent néanmoins de repérer quelques grandes tendances.

Le déficit pluviométrique et les températures très élevées des mois d'été ont provoqué une sécheresse exceptionnelle qui devrait entraîner une baisse de l'ordre de 20 % de la récolte céréalière, notamment celle de maïs. Les récoltes de fruits, légumes et vins seraient également affectées. Mais cette baisse de la production devrait provoquer un redressement des prix, limitant ainsi la perte de recettes pour des agriculteurs concernés. La sécheresse devrait surtout affecter les éleveurs, puisque le déficit fourrager pourrait dépasser 20 % d'une année normale, ce qui entraînera des coûts supplémentaires en achats d'aliments pour les herbivores.

Le volume et les prix des productions animales devraient peu évoluer. La sécheresse devrait provoquer un tassement de la collecte laitière. Elle aura aussi des effets très négatifs sur la production avicole où la mortalité des animaux due à la canicule a été importante. Cela pourrait contribuer à améliorer les prix dans ce secteur où la conjoncture de l'année 2002 n'a pas été favorable. Les prix du lait seraient également orientés à la baisse.

En 2003, les subventions communautaires liées à la production agricole seraient stables par rapport à 2002. En effet, les taux fixés dans le cadre de l'agenda 2000 ont connu leur dernière augmentation en 2002. Les autres subventions d'exploitation devraient progresser du fait des mesures prises fin août pour pallier les effets de la sécheresse.

Au total, en 2003, l'évolution du revenu agricole sera surtout conditionnée par l'ampleur de la baisse du volume de la production agricole. Le recul prévisible du résultat agricole moyen devrait toutefois être atténué par la hausse des prix et par les mesures d'aides prises par les pouvoirs publics. Il convient toutefois de relever que les disparités d'évolution du revenu seront vraisemblablement très fortes selon les orientations de production et les régions.

L'impact de la sécheresse sera considérable. Au total, plus de cinquante-cinq départements ont été concernés. Les estimations réalisées par les organisations syndicales chiffrent le total des pertes à 4 milliards d'euros. Le déficit fourrager atteindrait 60 % dans beaucoup de départements, avec des chutes de rendement spectaculaires pour les grandes cultures (- 45 %) et des pics de mortalité pour les productions hors-sol.

Outre les incendies, la plupart des exploitants agricoles du pays (céréales, élevages, fruits, cultures maraîchères) sont confrontés à d'énormes problèmes de trésorerie.

La cotisation minimum de solidarité

L'évolution de la cotisation minimum de solidarité constitue l'un des points délicats de ce projet de BAPSA pour 2004.

Au préalable, il convient de préciser que les cotisations de solidarité sont au nombre de deux :

- la cotisation de solidarité définie à l'article L. 731-23 du code rural, qui concerne toute personne qui, ou bien met en valeur une exploitation agricole dont l'importance est comprise entre deux ou trois hectares selon les départements et la moitié de la surface minimum d'installation (seuil d'affiliation au régime agricole) ou bien encore exerce une activité dite « connexe » dont l'importance ne peut être mesurée qu'en durée de travail ;

- la cotisation de solidarité instituée par l'article L. 731-24 du code rural, qui concerne les associés de sociétés de personnes non affiliés au régime agricole. Cette cotisation est calculée en pourcentage des revenus professionnels perçus. Elle a pour objectif affiché de tenter de dissuader les éclatements fictifs d'une exploitation engendrant l'évasion d'une partie des revenus professionnels de l'assiette des cotisations.

Après avoir diminué progressivement jusqu'en 2002 (21,5 millions d'euros), le BAPSA 2003 prévoyait une forte hausse du produit prévisionnel des cotisations de solidarité (64 millions d'euros) qui ne sera pas atteint.

Évolution du nombre d'assujettis et du rendement
de la cotisation de solidarité

2000

2001

2002

2003 (prévisions)

Effectifs totaux

201.635

194.000

191.500

189.000

- dont retraités

81.108

77.000

74.040

72.000

Rendement (en millions d'euros)

26

21

21,5

24

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Il apparaît, en effet, que le recouvrement de ces cotisations n'est pas satisfaisant en raison de certains montages juridiques sociétaux.

Aussi et après avoir envisagé une hausse beaucoup plus importante, le taux de la cotisation de solidarité pour 2004 devrait-il être relevé, par voie réglementaire, de 3,4 % à 5,7 %.

Nous ne méconnaissons pas le besoin de procurer des recettes dynamiques au BAPSA. Mais cette mesure présente aussi l'inconvénient d'accroître la fiscalité pesant sur les apporteurs de capitaux dans les sociétés agricoles, dans une période conjoncturelle difficile. Votre commission estime qu'une étude approfondie devrait être conduite par le ministère de l'agriculture sur les moyens d'améliorer le rendement de ces taxes.

L'assiette minimum de cotisation de l'assurance vieillesse est portée de 400 à 600 SMIC horaires

Le relèvement de l'assiette minimum de cotisations, actuellement fixé à 400 SMIC horaires, vise manifestement à rapprocher les exploitants agricoles des artisans et commerçants pour lesquels ce niveau est de 800 SMIC. Il s'agit au demeurant d'un autre point délicat du projet de BAPSA 2004.

Cette mesure sera toutefois compensée dans la mesure où elle permettra de relever de seize à vingt-trois le nombre de points de retraite acquis par les assurés sociaux.

Cette mesure se traduirait par une hausse de 180 euros du montant de la cotisation (actuellement fixée à 360 euros) acquittée par les exploitants dont les revenus sont les plus bas. Elle devrait toucher 100.000 agriculteurs ayant des revenus inférieurs à 400 SMIC et 32.000 agriculteurs dont les revenus sont compris entre 400 et 600 SMIC.

Comme la mesure précédente, on ne pourra qu'observer que le moment choisi pour l'entrée en vigueur n'est pas le plus opportun.

c) Des points à préciser

Le projet de BAPSA pour 2004 appelle des précisions sur le remplacement de la TVA par les droits sur les tabacs, sur la prise en compte, dans l'évaluation des recettes, de la sécheresse et des intempéries, sur les aides aux agriculteurs en difficulté et sur le niveau de la contribution de l'État au financement de la retraite complémentaire obligatoire.

Les recettes tirées du tabac

Le remplacement de la recette TVA par le versement de plus de la moitié des droits perçus sur les tabacs représente un avantage à court terme. Pour l'avenir, il conviendra de veiller à ce que la protection sociale agricole ne pâtisse pas d'une éventuelle baisse de rendement de ces taxes consécutive à une diminution probable de la consommation.

Ressource moderne et souvent dynamique, la TVA est en effet très sensible à la conjoncture économique. A contrario , le recours aux droits sur le tabac présente un inconvénient majeur : compte tenu du niveau élevé des prix et de la taxation d'ores et déjà atteinte, l'évolution du produit risque d'être à l'avenir peu dynamique. On notera à ce titre que la Commission des comptes de la sécurité sociale a déjà annoncé, dans son rapport de septembre 2003, que la prévision des droits de consommation sur les tabacs devrait être revue à la baisse pour 2003.

Le projet de loi de finances initial pour 2004 propose d'attribuer au BAPSA deux types de recettes tirées du tabac 1 ( * ) :

-  la taxe sur les tabacs fabriqués, définie à l'article 1609 unvicies du code général des impôts, qui devrait voir son taux relevé de 0,74 % à 3,17 % ;

- et le prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts, dont l'affectation au BAPSA et au futur fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles fait l'objet des dispositions de l'article 24 du projet de loi de finances pour 2004. Celui-ci prévoit que les sommes à percevoir à compter du 1 er janvier 2004 seront affectées au BAPSA pour 50,16 % et pour une fraction égale à 0,31 % au FFIPSA.

La prise en charge de la sécheresse et des intempéries

La prise en charge de la sécheresse ne concerne qu'indirectement le BAPSA, via la ligne consacrée aux agriculteurs en difficulté. L'indemnisation des intempéries fait appel à d'autres instruments comme le budget de l'État, le fonds national de garantie des calamités agricoles et l'action de la MSA.


La réaction des pouvoirs publics à la sécheresse :
déclarations de M. Hervé Gaymard,
en séance publique à l'Assemblée nationale le mardi 21 octobre 2003

« Dès le 4 juillet, nous avons obtenu de la Commission européenne la possibilité de pâturer les jachères, à la mi-juillet, nous avons mis en place une aide au transport de foin et de paille dotée de 37 millions puis de 50 millions d'euros ; à la fin du mois de juillet, nous avons mis en oeuvre avec la MSA un système pour décaler la perception des cotisations sociales ; j'ai obtenu à Bruxelles la possibilité du versement anticipé des aides européennes ; à la mi-août, en comité de gestion, nous avons obtenu la possibilité d'utiliser les céréales pour nourrir le bétail ; enfin le 22 août, le Premier ministre a réuni le conseil de l'agriculture française et des mesures ont été prises pour un montant global de 500 millions.

« Cette première enveloppe ne permettra pas de faire face à l'ensemble des dépenses relatives aux calamités agricoles et au financement du fonds d'allégement des charges. Dans le cadre de la loi de finances rectificative, vous serez donc saisis de mesures complémentaires de financement.

« Je note que depuis 1992, les agriculteurs ont beaucoup plus contribué que l'État à l'abondement du fonds des calamités agricoles : en moyenne, 80 millions d'euros par an contre 25 à 30 millions. Il faut donc rendre hommage aux agriculteurs.

« Je note en outre que, de 1993 à 1997, 176 millions d'euros ont été inscrits au fonds des calamités agricoles, contre seulement 47 millions sous la législature précédente. Mais il importe surtout d'être au rendez-vous quand c'est nécessaire, et nous serons au rendez-vous de la solidarité nationale.

« La question se pose de la pérennité du financement des calamités agricoles, sujet actuellement exploré par M. Christian Ménard, nommé en mission par M. le Premier ministre.

« Il convient de distinguer risque climatique et risque économique et de voir comment, par exemple, l'assurance récoltes peut apporter un certain nombre de solutions. Nous avons certainement à apprendre dans ce domaine de l'Espagne, qui dispose d'un système fort développé. Nous devons également examiner ce qu'il est possible de faire sur le plan national et communautaire. J'espère que nous pourrons avancer dès l'année prochaine, sur la base des conclusions qui nous seront remises. »

D'une façon générale, l'impact financier et économique des intempéries est souvent élevé. Ainsi, les assureurs avaient dépensé 6,7 milliards d'euros pour indemniser la tempête de décembre 1999, 45,5 millions d'euros pour les inondations de la Somme du printemps 2001 et 700 millions d'euros pour les inondations du sud-est de la France de septembre 2002.

S'agissant de la sécheresse de l'année 2003, le Gouvernement a mis en place des aides d'urgence :

- le taux des prêts calamité, pour pertes agricoles ou pour perte de fonds, a été réduit de 2,5 à 1,5 % pour les jeunes agriculteurs et les récents investisseurs titulaires d'un plan d'amélioration matérielle ;

- la trésorerie des agriculteurs a été soutenue. Au cours du mois de septembre 2003, elle a été abondée à hauteur de 600 millions d'euros, grâce à une anticipation du versement des aides communautaires perçues au titre des soutiens à l'élevage et des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN). Cet effort doit être complété d'ici la fin de l'année ;

- le fonds national de garantie contre les calamités (FNGCA) pourra jouer son rôle : dans 49 départements, les dommages causés aux productions fourragères et aux grandes cultures seront indemnisés. Mais cet instrument présente des limites.


Le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA)

Le FNGCA, créé en 1964, doit être financé au moins pour moitié par l'État, l'autre partie provenant des agriculteurs. Mais depuis près de dix ans, l'État ne verse plus la contribution prévue. Au contraire, depuis 1992, les agriculteurs ont beaucoup plus contribué que l'État à l'abondement du fonds et celui-ci a été mis à contribution à hauteur de 130 millions d'euros pour combler le déficit du BAPSA.

Comme son nom l'indique, le FNCGA intervient en cas de calamité agricole. Cet état est constaté par une commission ad hoc , qui statue sur les demandes des départements concernés. Il s'agit le plus souvent de gel, comme au printemps dernier, ou de sécheresse, comme cet été.

Paradoxalement, la canicule n'est pas une calamité au sens du FNCGA. Il n'indemnisera donc pas les éleveurs, notamment les aviculteurs, dont les cheptels ont pour certains été décimés par la chaleur. Il existe une raison à cette différence de traitement. Les calamités affectant les cultures (céréales, fruits, vignes...) ne sont pas assurables par le marché, sauf à ce que les compagnies pratiquent des prix prohibitifs pour être en mesure d'indemniser des sinistres tels que ceux connus en ce moment. En revanche, les conséquences de la chaleur sur les élevages peuvent être pris en charge, à la condition bien sûr que les éleveurs aient pris une police d'assurance adéquate, ce qui n'est pas toujours le cas.

Plusieurs griefs sont aujourd'hui faits au FNCGA. En premier lieu, les agriculteurs n'ont que peu de visibilité a priori sur le niveau d'indemnisation qui leur sera appliqué. Ensuite, toutes les pertes ne sont pas remboursées. Certains réclament donc une accélération de la réflexion menée par le ministère de l'agriculture sur l'assurance des récoltes et des revenus. Un mécanisme associant l'assurance privée à une aide de l'État en cas de sinistre majeur pourrait, comme aux Etats-Unis ou en Espagne, venir remplacer à terme le système actuel.

Le projet de loi de finances rectificative 2003 prévoit d'abonder le FNGCA à hauteur de 150 millions d'euros.

Le dispositif mis en place par l'État pour faire face à la sécheresse et aux intempéries a également été complété par l'action de la MSA dans les domaines suivants :

- le report au 15 décembre 2003 du paiement des cotisations et contributions personnelles des non-salariés dues à partir du 1 er août.

- et la mise en place d'une aide au paiement des cotisations pour les non-salariés et les salariés par l'intervention du fonds de solidarité des crises agricoles.

La montée en charge de la retraite complémentaire obligatoire

La retraite complémentaire obligatoire (RCO) des exploitants agricoles est entrée en application en mai 2003. Mais la part du financement affectée par l'État semble être insuffisante. Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003 précise ainsi que :

« La participation de l'État, votée en LFI 2003 en encaissements-décaissements à 28 millions d'euros, ne devrait pas combler totalement en 2003 l'écart évalué en droits constatés entre les charges attendues à 332,5 millions d'euros (pour les neuf mois de versements rattachés à 2003) et les produits attendus à 306,5 millions d'euros (pour l'année entière 2003).

« Le résultat net en droits constatés serait déficitaire de 26 millions d'euros pour l'année de démarrage 2003, alors que celui en encaissements-décaissements (qui ne prend en compte sur 2003 que huit mois de versements encaissés à terme échu) devrait être équilibré.

« Pour 2004, les charges sont estimées (en année pleine, cette fois-ci) à 440 millions d'euros, les cotisations évaluées (au taux de cotisation de 2003) à 280 millions d'euros et la participation prévue de l'État (en PLF 2004) est de 142 millions d'euros, ce qui conduirait à un résultat net 2004 en droits constatés négatif de 18 millions d'euros.

« Le résultat net 2004 en encaissements-décaissements serait également déficitaire de 18 millions d'euros. »

Retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles
Données générales

(effectifs au 31 décembre et montants en millions d'euros)

%

2003

2004

%

Cotisants vieillesse

-

555.000

-

546.000

- 1,6

Bénéficiaires vieillesse

-

447.000

-

449.000

0,4

Produits

-

306,5

-

421,9

37,7

dont cotisations

-

278,5

-

279,9

0,5

Charges

-

332,5

-

439,9

32,3

dont prestations

-

319,4

-

426,3

33,5

Résultat net

- 26,0

- 18,0

Source : direction de la sécurité sociale
CCSS septembre 2003

La ligne AGRIDIF

La ligne AGRIDIF retrace l'action d'étalement et de prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté. Le chapitre budgétaire correspondant (46-05) permet de financer trois mesures :

- les échéanciers de paiement des cotisations d'exploitants en difficulté accordés par les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) ;

- la prise en charge partielle d'arriérés de cotisations (pour les agriculteurs dont la viabilité de l'exploitation est compromise) ;

- et le report de cotisations dans des cas exceptionnels.

La ligne AGRIDIF est destinée, comme son nom l'indique, aux agriculteurs en difficulté et, plus particulièrement, aux personnes qui ne sont pas éligibles au bénéfice du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) dans le cas où elles ne sont pas à jour de leurs cotisations.

Les crédits qui figurent à ce chapitre sont en diminution continue : 10 millions d'euros en 2003 pour 12,2 millions d'euros en 2002 et 25,9 millions d'euros votés en 2001.

Le projet initial de loi de finances pour 2004 en réduisait le montant à 5 millions d'euros. Toutefois, à l'occasion de la première lecture à l'Assemblée nationale, cette ligne a été portée à 11 millions d'euros, sur amendement du Gouvernement, notamment de par la situation difficile des agriculteurs victimes des intempéries.

Votre commission se félicite de cette initiative, qui permet de conforter l'effort de solidarité, ainsi manifesté en faveur d'agriculteurs confrontés à de graves difficultés.

Le niveau de la subvention d'équilibre

Au préalable, il convient de rappeler qu'aujourd'hui le budget général finance actuellement le BAPSA par deux voies :

- d'une part, il rembourse à celui-ci des prestations gérées par le régime agricole (allocation aux adultes handicapés et minimum invalidité) ;

- d'autre part, il verse une subvention d'équilibre calculée ex ante , et parfois modifiée ex post, en fonction des réalisations de dépenses et de recettes.

Cette subvention d'équilibre est une spécificité du régime des exploitants agricoles, hormis le régime des mines et celui des marins. Son montant a beaucoup varié au cours des dernières années, selon une tendance générale baissière.

Pour l'année 2004, le remplacement de la recette TVA par la recette tabac permet de ramener à zéro la subvention d'équilibre versée par l'État. Cela ne traduit pas un désengagement public puisque cette ligne est maintenue et pourra être abondée en cas de déséquilibre constaté en cours d'année.

Evolution de la subvention d'équilibre ex ante et ex post de l'État

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Subvention d'équilibre votée ne LFI

1.190

1.205

539

824

271

523

0

Subvention versée compte tenu de modifications en LFR

1.064

681

869

815

561

(nd)

(nd)

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

* 1 Postérieurement à la présentation de ce rapport, le Gouvernement a modifié, au cours du débat budgétaire au Sénat, la structure de la fiscalité sur les tabacs affectée au BAPSA. La taxe spécifique prélevée à son bénéfice a été remplacée par une augmentation de la fraction du droit de consommation sur les tabacs destinée au BAPSA, à due concurrence des montants initialement prévus.

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