Projet de loi de finances pour 2004 : Formation professionnelle

II. LA FORMATION EN ALTERNANCE AU CoeUR DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN 2004

Un million de personnes est aujourd'hui concerné par les formations en alternance, soit trois fois plus qu'il y a vingt-cinq ans.

Cette évolution s'explique, en partie, parce que :

- l'insertion professionnelle des jeunes auxquels une scolarité classique ne convient pas, comme celle des adultes désireux de réintégrer le marché du travail, nécessite d'individualiser les formations en fonction des candidats ;

- les évolutions démographiques commandent un développement rapide de la formation dans la mesure où il n'y a que 650.000 jeunes environ pour remplacer chaque année 850.000 personnes très qualifiées partant à la retraite.

C'est pourquoi, en 2002, les chiffres de l'alternance ont été bons. Selon une enquête de la DARES, les contrats en alternance sont les dispositifs qui enregistrent le taux d'insertion professionnelle le plus élevé. Vingt-sept mois après leur sortie du dispositif, environ 85 % des bénéficiaires d'un contrat de qualification ou d'apprentissage avaient un emploi , contre 72 % des bénéficiaires de contrats initiative-emploi (CIE) et moins de 60 % des bénéficiaires d'un contrat emploi solidarité (CES).

Taux d'insertion professionnelle des bénéficiaires des
contrats aidés en mars 2002

(en %)

	Emploi	Emplois aidés	Chômage	Etudes ou formation	Inactivité
Contrat de qualification	84,2	3,3	7,8	2,6	2,1
Apprentissage	75,5	8,0	11,3	3,5	1,7
CES	33,9	24,8	29,3	4,8	7,2
CIE	70,9	1,0	18,9	1,2	8,0

Source : DARES

Dans un contexte de profonde réforme des contrats en alternance, les crédits diminuent de près de 27 %, pour s'élever à 1,44 milliard d'euros pour l'année 2004, contre 1,96 en 2003. Cette baisse n'est qu'apparente, puisqu'à structure constante, la dotation n'est réduite que de 2 %. En effet, il convient de prendre en compte :

- le transfert aux régions de la gestion des primes d'apprentissage ;

- l'achèvement de la suppression des crédits budgétaires relatifs aux exonérations spécifiques de cotisations sociales liées aux contrats de qualification adultes ;

- la réforme, à compter du 1 ^er janvier 2004, de la base forfaitaire de calcul des cotisations de sécurité sociale des apprentis.

La baisse apparente de 4 % des flux d'entrées en alternance, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2003, est également trompeuse. Certes, en 2003, le nombre d'entrées réalisées a été très inférieur aux prévisions initiales. Ce résultat décevant s'explique principalement par la conjoncture : lorsque celle-ci est mauvaise, les emplois en alternance sont, comme les autres emplois, peu dynamiques.

C'est sur ces réalisations que le Gouvernement s'est appuyé pour inscrire au budget 2004 une hausse de 10 % des flux d'entrées en alternance.

Nombre de contrats en alternance

	LFI 2003	Exécution 2003	PLF 2004	PLF/LFI	PLF/ Exécution
Contrats d'apprentissage	240 000	230 000	235 000	- 2 %	2 %
Contrats de qualification	135 000	100 000	125 000	- 7%	25 %
Contrats de qualification adultes	14 000	10 000	13 000	- 7 %	30 %
Total	389 000	340 000	373 000	- 4 %	10 %

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

De plus, ces chiffres constituent de simples estimations, antérieures, qui plus est, à la réforme de la formation professionnelle décidée par les partenaires sociaux. Lors de son audition devant votre commission ^{5 ( * )} , le ministre s'est engagé à relever les dotations inscrites au budget pour 2004 si, sous l'effet de cette réforme, ou bien d'une amélioration rapide de la conjoncture, il constatait une progression plus rapide que prévu du nombre de contrats en alternance.

A. LA DÉCENTRALISATION DU FINANCEMENT DES CONTRATS D'APPRENTISSAGE

1. Des prévisions réalistes

Ces dernières années, la croissance de l'apprentissage a été rapide : le nombre de contrats conclus a augmenté de 86 % dans la seconde moitié de la décennie 90. Depuis les lois de décentralisation, ce sont les régions qui sont majoritairement compétentes en la matière.

Les contrats d'apprentissage

Le contrat d'apprentissage, d'une durée au moins égale à celle du cycle de formation qui fait l'objet du contrat (un à trois ans), est destiné aux jeunes de 16 à 25 ans révolus ayant satisfait à l'obligation scolaire. Il peut aussi bénéficier aux jeunes d'au moins 15 ans, s'ils justifient avoir effectué la scolarité du premier cycle de l'enseignement secondaire. Dans tous les cas, l'apprenti suit une formation générale théorique et pratique en vue de l'obtention d'une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme de l'enseignement professionnel ou technologique du second degré ou du supérieur, ou un ou plusieurs titres d'ingénieurs ou titres homologués. Dans l'entreprise, le maître d'apprentissage contribue à l'acquisition des compétences correspondant à la qualification recherchée et au titre ou diplôme préparé par l'apprenti.

Ces contrats ouvrent droit à une indemnité compensatrice forfaitaire (qui n'est pas applicable au secteur public) composée d'une indemnité au titre de soutien à l'embauche (914,69 euros) et d'une indemnité de soutien à l'effort de formation (1.524,49 euros ou 1.829,39 euros par an avec majorations possibles).

Toutefois, en application de l'article 131 de la loi de finances pour 1999 et de l'article 119 de la loi de finances pour 2001, l'aide à l'embauche est désormais réservée aux seuls apprentis titulaires d'un diplôme de niveau inférieur au niveau du baccalauréat et employés dans les entreprises de vingt salariés au plus.

Tous les employeurs, y compris les employeurs du secteur public non industriel et commercial, peuvent conclure un contrat d'apprentissage sur la base d'une déclaration en vue de la formation d'apprentis. Selon leur taille et leur activité (artisans et employeurs de moins de onze salariés, employeurs de plus de dix salariés), les entreprises bénéficient de deux régimes différents d'exonération de charges sociales. L'employeur s'engage à verser un salaire et à assurer une formation au jeune qui s'oblige en retour à travailler et à suivre la formation dispensée en centre de formation d'apprentis. Ce salaire varie de 25 % du SMIC pour les 16-17 ans au cours de la première année de leur contrat, à 78 % du SMIC (ou du salaire minimum conventionnel correspondant à l'emploi occupé s'il est plus favorable) pour les plus de 20 ans à partir de la troisième année.

Les contrats d'apprentissage sont financés par une prime d'apprentissage et bénéficient d'une exonération des cotisations sociales.

En 2004, les crédits consacrés, dans le budget de l'État, à l'apprentissage devraient diminuer de 31 % par rapport à l'année précédente, passant de 1,5 à 1 milliard d'euros. Mais cette diminution n'est qu'apparente.

Elle s'explique en grande partie par la réduction des primes à l'embauche (- 62,5 %) , en raison du transfert aux régions, d'ici 2006, de la charge des primes relatives à l'embauche et à la formation des apprentis pour les contrats d'apprentissage conclus à partir du 1 ^er janvier 2003, soit 756 millions. Ainsi, en 2003, 46,5 millions ont été transférés et, en 2004, plus de 454 millions suivront, soit plus des deux tiers des transferts prévus. Le reste de la dotation sera transféré en 2005 et 2006.

Quant aux exonérations de cotisations sociales qui restent à la charge de l'État, elles baisseront de 3 % en 2004. Cette baisse s'explique par la modification au 1 ^er janvier 2004 de la base de calcul des cotisations sociales, au regard des gels budgétaires annoncés.

Votre commission espère que la diminution des exonérations, auxquelles les employeurs sont plus sensibles qu'ils ne le sont aux primes, n'aura pas un impact négatif sur le développement de l'apprentissage.

Evolution des crédits consacrés à l'apprentissage entre 2003 et 2004

(en millions d'euros)

Article	Libellé	LFI 2003	PLF 2003
43-70-77	Primes d'apprentissage	715,74	265,41
43-70-12	Exonérations de cotisations sociales	814,52	791,34
	Total	1.530,26	1.056,75

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement prévoit une baisse du nombre de contrats d'apprentissage de 2 % en 2004, par rapport aux prévisions 2003. Mais si l'on tient compte des réalisations effectives de cette année, qui ont été en réalité inférieures aux prévisions de la loi de finances pour 2003, le nombre de contrats prévus pour 2004 augmentera de 10 % .

Flux annuels d'entrées en contrats d'apprentissage

	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	Exécutions 2003	PLF 2004
Nombre de contrats	212.000	214.000	224.000	233.000	235.000	225.000	240.000	230.000	235.000
Evolution annuelle	+ 6,9 %	+ 1 %	+4,5 %	+ 4 %	+ 1 %	- 4,1 %	+ 6,6 %	- 2 %	- 2%

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

2. L'apprentissage en mutation

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales , tel qu'adopté en première lecture par le Sénat ^{6 ( * )} , prévoit la modification du régime de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs au titre des contrats d'apprentissage. Il est proposé de procéder à une unification de l'aide à l'embauche et de l'indemnité de formation qui composent la prime.

En outre, dans un objectif de simplification, les critères d'attribution de l'aide à l'embauche, qui varient pour l'instant en fonction de la taille de l'entreprise et du niveau de formation de l'apprenti, seraient supprimés.

Le projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social prévoit également de nouvelles dispositions relatives à l'apprentissage, avec pour objectif de porter le nombre de contrats à 500.000 en 2007. Le « livre blanc » sur l'apprentissage présenté le 16 octobre dernier par M. Dutreil proposait les mesures suivantes :

* le quota réservé au financement de l'apprentissage pourrait passer de 40 à 50 % du montant de la taxe d'apprentissage afin de financer les coûts supplémentaires liés à l'augmentation du nombre d'apprentis ;

* la part de la taxe d'apprentissage versée par les entreprises au Trésor public serait versée intégralement au fonds national de péréquation de la taxe d'apprentissage, auquel il serait confié un véritable rôle de péréquation interrégionale pour compenser les déficits de trésorerie de certains centres de formation d'apprentis ;

* les conseils régionaux participeraient davantage aux décisions de répartition de la taxe non affectée par les entreprises ;

* les entreprises de moins de dix salariés accueillant des apprentis pourraient bénéficier d'une contrepartie financière à la dégradation de l'équilibre économique du contrat, sous forme de crédit d'impôt apprécié à partir du temps consacré par le maître d'apprentissage à la formation de l'apprenti. Le bénéfice de cette contribution, qui serait forfaitaire, serait ouvert en fonction de critères tels que la formation des nouveaux maîtres d'apprentissage, le contrôle du respect de la progression pédagogique...

* l'apprenti serait rémunéré non seulement en fonction de son âge mais également aussi du niveau du diplôme visé, afin d'éviter les différences de rémunération en cas de poursuite de la formation au sein d'une nouvelle entreprise dans l'optique d'un diplôme plus élevé ;

* l'amélioration des conditions matérielles de l'apprenti pourrait aussi passer par un maintien des allocations familiales au profit d'un plus grand nombre de familles d'apprentis ou encore par l'instauration d'une prime au premier équipement. Une carte d'apprenti pourrait ouvrir des droits similaires à la carte d'étudiant ;

* la limite d'âge pour signer un contrat d'apprentissage (25 ans) devrait être assouplie afin de favoriser les parcours en filière des entrants tardifs ;

* la possibilité d'insérer une période d'apprentissage au début ou au sein d'un contrat à durée indéterminée devrait être ouverte au profit de contrats jeunes à faible niveau de formation, à l'image de la période de professionnalisation prévue par l'accord paritaire sur la formation professionnelle.

B. LE BILAN DES CONTRATS DE QUALIFICATION

1. Les dernières heures des contrats de qualification

a) Les contrats de qualification jeunes

Le contrat de qualification

Le contrat de qualification est un contrat de travail à durée déterminée (6 à 24 mois) destiné aux jeunes de 16 à 25 ans révolus qui n'ont pu acquérir une qualification au cours de leur scolarité ou dont la qualification ne permet pas l'accès à un emploi. Ce contrat prévoit une période de formation dont les enseignements généraux, professionnels et technologiques, représentent au minimum 25 % de la durée totale du contrat. Il doit déboucher sur une qualification professionnelle qui doit être sanctionnée par un titre homologué ou un diplôme de l'enseignement technologique, ou être reconnue dans les classifications d'une convention collective de branche, ou figurer sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi de la branche professionnelle.

L'employeur bénéficie de l'exonération des cotisations de sécurité sociale et cotisations patronales dues au titre des accidents du travail et des allocations familiales dans la limite du SMIC ; une prise en charge forfaitaire de 9,1 euros (majoration possible de 25 %) par heure de formation et par jeune accueilli est assurée par l'employeur dans le cadre de sa participation au financement de la formation professionnelle. L'aide à l'embauche attachée à ces contrats, qui variait de 763,3 à 1.068,7 euros selon leur durée, a cependant été totalement supprimée à compter du 1 ^er janvier 2001.

La rémunération du jeune est calculée en fonction de son âge et de son ancienneté dans la mesure. Elle varie de 30 % du SMIC pour les 16-17 ans au cours de la première année du contrat, à 75 % du minimum conventionnel pour les plus de 20 ans à partir de la seconde année.

Les crédits consacrés aux contrats de qualification jeunes baisseront, cette année encore, de 12 % passant de 411 à 363 millions d'euros . Le Gouvernement semble avoir pris la mesure de l'échec de ce dispositif dont il avait d'ailleurs déjà supprimé le volet « prime à l'embauche » le 1 ^er janvier 2001.

Les crédits consacrés aux contrats de qualification jeunes ne financent donc plus que les exonérations des cotisations sociales patronales dues au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales sur la partie du salaire n'excédant pas le SMIC. La suppression de la prime n'a cependant pas eu d'effet significatif sur les contrats conclus au cours de l'année qui a suivi, les employeurs étant surtout sensibles à l'exonération de cotisations.

La contribution financière des employeurs , qui sont, par l'intermédiaire des OPCA, les principaux financeurs de ces contrats, s'est également maintenue en 2002 . Les OPCA y ont consacré 758 millions d'euros, soit une baisse de seulement 2 % du nombre de contrats en alternance pris en charge par rapport à l'an dernier.

Nombre d'entrées en contrats de qualification jeunes

	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	Exécution 2003	PLF 2004
Contrats de qualification	117.000	119.000	134.000	132.000	135.000	135. 000	100.000	125. 000
Evolution annuelle	+15,2%	+1,5%	+13,3%	-1,5%	+2,0%	-35%	- 7 %-	+25%

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Les chiffres montrent une attractivité décroissante des contrats de qualification jeunes. Le ministère des affaires sociales relève, pour sa part, la forte diminution des exonérations qu'il attribue à la faiblesse du nombre d'entrées en 2003, elle-même due à la mauvaise conjoncture économique, au ralentissement des créations d'emploi et à la faiblesse de la rémunération.

Tout récemment toutefois, les observateurs ont été heureusement surpris de voir le nombre de contrats de qualification jeunes augmenter subitement à partir du mois de septembre 2003 dans certains secteurs porteurs de croissance, comme l'hôtellerie ou l'automobile.

Comptant donc sur une reprise de l'activité économique, le Gouvernement prévoit une augmentation de 25 % du nombre de contrats de qualification jeunes en 2004, soit 125.000 contrats supplémentaires .

b) Les contrats de qualification adultes

Confirmé par la loi de finances pour 2002 et le décret du 16 avril 2002, le contrat de qualification adulte est le seul contrat en alternance proposé aux adultes .

Le contrat de qualification adultes

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a ouvert, à titre expérimental, le contrat de qualification aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus, et ce jusqu'au 31 décembre 2000. La loi de finances pour 2001 a prorogé cette phase d'expérimentation jusqu'au 30 juin 2002.

Le contrat de qualification adultes est un contrat d'insertion en alternance qui vise à permettre à son bénéficiaire d'acquérir une qualification professionnelle reconnue.

Les employeurs souhaitant conclure des contrats de qualification adultes doivent au préalable conclure une convention avec un organisme de formation ou adhérer à un accord-cadre, et être habilités par le préfet.

Le contrat de qualification adultes est ouvert aux demandeurs d'emploi depuis au moins douze mois durant les dix-huit mois qui ont précédé leur embauche et âgés de 26 ans ou plus. Une dérogation à la condition d'ancienneté d'inscription comme demandeur d'emploi et une prolongation de la période de référence sont possibles dans certains cas (bénéficiaires du RMI, travailleurs handicapés).

Le dispositif prévoit un temps de formation supérieur ou égal à 25 % de la durée du contrat, l'exonération des charges sociales pour l'employeur, l'utilisation des fonds de l'alternance pour le financement de la formation et la possibilité de renouveler le contrat si ses objectifs ne sont pas atteints.

La rémunération est calculée sur la base du SMIC à taux plein ou sur la base des minima conventionnels. Les employeurs bénéficient d'une prime à l'embauche de 1.524,49 euros à laquelle vient s'ajouter, à l'issue du contrat, une prime additionnelle de 1.524,49 euros si la personne embauchée est restée demandeur d'emploi 24 mois au cours des 36 mois qui ont précédé l'embauche et qu'elle se voit confier un contrat de travail à durée indéterminée dans l'entreprise. Ces aides peuvent exceptionnellement être majorées dans le cas des employeurs qui accueillent des adultes handicapés.

Ce dispositif a tardé à se développer. Au demeurant, la réforme intervenue au 1 ^er janvier 2002 a profondément modifié les conditions d'accès à la mesure (élargissement du public, renforcement de l'aide de l'État en fonction des risques d'exclusion, implication de l'Unédic, suppression de l'exonération spécifique).

L'exonération des cotisations patronales ayant été supprimée à compter du 1 ^er janvier 2002, l'aide de l'État consiste désormais en une aide à l'embauche dont le montant sera substantiellement revalorisé en 2004 à hauteur de 1.525 euros pour les contrats de six mois avec une majoration de 120 euros par mois du septième au vingt-quatrième.

Pour l'année 2004, les crédits consacrés aux contrats de qualification adultes s'élèveront à 22,7 millions d'euros. Ces crédits correspondent à la dotation des primes des contrats de qualification adultes, les contrats conclus avant le 1 ^er janvier 2002 sur la base d'exonération de cotisations spécifiques arrivant à échéance à partir du 1 ^er janvier 2004. La dotation arrêtée pour 2003 étant une dotation résiduelle destinée à prendre en charge les dernières exonérations spécifiques, les contrats conclus à partir de 2002 bénéficient désormais des exonérations de droit commun.

Crédits budgétaires en faveur du contrat de qualification adultes

(en millions d'euros)

	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004
Primes	16,9	2,9	19,5	22,7
Exonérations	58,1	31,7	3,2	0.0
Total	75,0	34,6	22,7	22,7

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Il semblerait que l'extension des publics bénéficiaires et le relèvement de l'aide de l'État aient été contrebalancés par la suppression de l'exonération spécifique de cotisations sociales. Par conséquent, les réalisations au premier semestre 2003 ont été inférieures de 3 % à celles du premier semestre 2002. Le Gouvernement anticipe, malgré tout, une hausse de 30 % des flux d'entrées par rapport à 2003, pour les porter à 13.000 en 2004.

Nombre d'entrées en contrats de qualification adultes

(en nombre de contrats signés par an)

	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	Exécution 2003	PLF 2004
Contrats de qualification adultes	4	3.236	6.677	14.000	14.000	10.000	10.000	13.000

Source : Minisètre des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Ce retard s'explique de plusieurs manières :

- des raisons économiques et financières, dues au ralentissement économique, aux difficultés de recrutement de certaines branches et à l'insuffisance des incitations financières en faveur des OPCA ;

- des raisons « culturelles » en raison des réticences des entreprises à rémunérer au SMIC un adulte en formation durant son temps de travail ;

- l'échec du partenariat entre l'Unédic et l'AGEFAL ^{7 ( * )} : la convention financière du 7 novembre 2001 qui lie l'Unédic et l'AGEFAL n'a pas donné les résultats escomptés. En effet, conformément à la convention du 1 ^er janvier 2001, l'Unédic avait été autorisée à affecter une partie de ses ressources (152 millions d'euros) au financement de la formation des contrats de qualification adultes conclus par les bénéficiaires de l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Or, seul 0,6 % du budget prévu a été mobilisé pour le financement de 573 contrats au lieu des 20 à 25.000 prévus en raison de la dégradation de la conjoncture économique.

2. Le contrat de professionnalisation, l'avenir de l'alternance?

Comme l'apprentissage, les contrats de qualification jeunes et adultes sont appelés à évoluer. A la suite de l'accord du 20 septembre dernier, les partenaires sociaux proposent la mise en place d'un contrat de professionnalisation ayant vocation à se substituer à l'ensemble des contrats d'insertion en alternance (contrats d'orientation, d'adaptation et d'alternance).

Le contrat de professionnalisation vise à favoriser l'insertion des jeunes de moins de vingt-six ans par l'obtention d'une première qualification et la réinsertion des demandeurs d'emploi par l'obtention d'une qualification nouvelle en lien avec les exigences du marché du travail. L'accord étend le bénéfice de cette professionnalisation aux salariés dont la qualification est inadaptée à l'évolution des technologies, aux seniors, aux femmes qui reprennent leur activité et aux travailleurs handicapés.

Les signataires ont eu le souci d'adapter le contrat de professionnalisation aux besoins de chaque individu, en fonction de sa formation initiale et de la qualification qu'il recherche. Ils souhaitent individualiser les parcours de formation, ce qui se traduirait par la diminution de la durée pivot des contrats (six à douze mois) et de la formation (15 % de la durée du contrat au lieu de 25 % actuellement) compensée par une meilleure utilisation de la validation des acquis de l'expérience (VAE) et des contenus de formation mieux adaptés. Ces durées planchers peuvent être augmentées pour les jeunes sortis du système éducatif sans qualification professionnelle reconnue ou pour ceux visant des certifications particulières. Les moyens affectés au financement seraient portés de 0,4 % à 0,5 % de la masse salariale pour les entreprises de plus de dix salariés et de 0,10 % à 0,15 % pour celles employant moins de dix salariés.

Ce contrat serait rémunéré sur la base de 55 à 70 % du SMIC, selon l'âge des bénéficiaires.

Le Gouvernement transposera, dans le projet de loi sur la formation tout au long de la vie, ces dispositions. Il s'est engagé, dès la promulgation de la future loi, à prendre les décrets d'application nécessaires ce qui permettra une entrée en vigueur du contrat de professionnalisation en juillet 2004. Il accompagnera le développement de ce contrat en définissant un régime d'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale qui sera présenté à l'occasion du projet de loi sur la formation professionnelle.

Le budget pour 2004 ne pouvait tenir compte de ce nouveau contrat en raison de la date récente de la signature de l'accord. Le Gouvernement s'y adaptera naturellement dans le cadre de la gestion durant l'année 2004, sachant que l'impact de la réforme ne se répercutera que sur le second semestre.

* ⁵ Audition du ministre des affaires sociale, du travail et de la solidarité par la commission des Affaires sociales du Sénat, le 12 novembre 2003.

* ⁶ Séance du 30 octobre 2003.

* ⁷ AGEFAL : Association de gestion du fonds des formations en alternance.