Projet de loi de finances pour 2004 : Formation professionnelle

N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME V

FORMATION PROFESSIONNELLE

Par Mme Annick BOCANDÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 et 73 (annexe n° 35 ) (2003-2004)

Lois de finances .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Notre pays est à la veille d'une réforme historique de son système de formation professionnelle. Qu'il s'agisse de l'État, des régions ou des partenaires sociaux, tous ses acteurs ont participé à en redéfinir des fondations, posées voici trente ans. Le processus s'achèvera en 2004 avec l'entrée en vigueur de deux nouvelles lois :

- le projet de loi relatif aux responsabilités locales, actuellement en cours d'adoption ^{1 ( * )} , qui complétera les lois de décentralisation, en confiant aux régions la responsabilité globale de la formation professionnelle, des jeunes comme des adultes ;

- le projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social ^{2 ( * )} , qui viendra en redéfinir le cadre conventionnel, élaboré au terme d'un véritable marathon de négociations, lancé en décembre 2000, interrompu en octobre 2001 et achevé le 20 septembre 2003 par un accord interprofessionnel unanimement conclu par les partenaires sociaux. Cet accord aura pour objectif de donner à chaque salarié les moyens de se former tout au long de sa vie professionnelle.

L'année 2004 constituera donc un tournant.

Votre commission se réjouit que la formation professionnelle connaisse aujourd'hui un nouvel essor même si des efforts restent à accomplir pour remédier à la complexité du système de collecte et la dispersion du marché de la formation. Toutefois, cela donnera à notre pays les moyens d'adapter son marché du travail aux aléas de la conjoncture et à l'évolution des métiers et des qualifications.

La formation professionnelle doit devenir un vecteur de compétitivité et un instrument de démocratie sociale à la hauteur de ces enjeux.

Car, comme le déclarait le Président de la République le 16 septembre dernier, la formation est « la meilleure assurance pour l'emploi ».... « Miser sur nos qualifications, c'est faire le pari de l'intelligence. C'est un atout maître dans la compétition des nations. La formation, c'est aussi un des moyens de sortir de cette situation paradoxale où tant de chômeurs ne parviennent pas à retrouver du travail, tandis que beaucoup d'entreprises, de leur côté, recherchent en vain des salariés formés aux métiers dont elles ont besoin ».

Dans ce contexte, le projet de loi de finances pour 2004 apparaît comme le dernier acte d'un système de formation perfectible, mais également comme le préambule d'un nouveau système qui reste encore à installer. Pour ces motifs, on peut le qualifier de budget de transition.

I. L'ANNÉE 2004, UN TOURNANT POUR LE SYSTÈME DE FORMATION PROFESSIONNELLE

A. UN SYSTÈME INSTITUTIONNEL ET FINANCIER COMPLEXE

Notre système de formation professionnelle est caractérisé par la confusion des compétences, l'éclatement du marché de la formation et la complexité de son système de financement. Dans un contexte marqué, de surcroît, par la dégradation de la conjoncture économique, l'effort global de la Nation en faveur de la formation s'accroît légèrement.

1. La confusion des compétences

Depuis l'accord interprofessionnel de 1970 et la loi de 1971 l'instituant comme une obligation légale, la formation professionnelle continue a été principalement conduite par les entreprises et les partenaires sociaux. Le rôle de l'État s'est affirmé progressivement dans ce domaine, au fur et à mesure de la montée du chômage, à partir du milieu des années soixante-dix. Puis, dans les années quatre-vingt, des mesures de décentralisation successives ont conféré aux régions une compétence de droit commun. Bien que l'État ait en charge le contrôle de la formation professionnelle et en fixe les normes légales et réglementaires, le responsable en charge du système de formation professionnelle n'est toujours pas clairement identifié . Par conséquent, quelle que soit la formation, les compétences demeurent partagées.

a) La formation des jeunes, une compétence essentiellement régionale

S'agissant de la formation des jeunes par l'apprentissage , ce sont les régions qui détiennent l'essentiel de la compétence. Elles peuvent ainsi créer, par voie de convention, des centres de formation d'apprentis (CFA). En outre, elles jouent un rôle de programmation en élaborant des schémas prévisionnels de l'apprentissage intégrés dans le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP) et précisés par des cartes de l'apprentissage qui définissent le nombre, la taille et la composition des centres.

Mais ce principe comporte des exceptions : la collecte de la taxe d'apprentissage, qui participe au financement des centres, est le fait d'organismes agréés par l'État et les chambres consulaires ; l'enregistrement des contrats et les contrôles sont assurés par l'État, de même que le versement des primes aux employeurs qui ne sera totalement transféré aux régions que d'ici 2006, en application de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Parallèlement, les régions interviennent dans la formation qualifiante et pré qualifiante des jeunes, ainsi que dans la mise en place des réseaux d'accueil tels que les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) et les missions locales.

b) La formation continue des salariés, le domaine réservé des entreprises

S'agissant de la formation professionnelle continue des salariés , elle relève essentiellement des entreprises et des partenaires sociaux avec l'appui de leurs organismes mutualisateurs.

Ceux-ci ont à leur disposition quatre catégories de formations :

- le plan de formation : il s'agit de l'ensemble des actions de formation que l'employeur décide de faire suivre à ses salariés pendant leur temps de travail, grâce à une contribution prélevée sur la masse salariale ;

- le congé individuel de formation (CIF) : il permet à toute personne salariée depuis au moins deux ans - dont un dans la même entreprise - de suivre des actions de formation à son initiative pendant un an maximum. Toutefois, la prise en charge du salaire et des frais de formation est soumise à l'accord de l'organisme paritaire agréé pour le CIF auquel est affiliée l'entreprise ;

- le coïnvestissement formation : il s'agit des formations qualifiantes réalisées hors du temps de travail. Autorisé depuis 1993, il reste encore très limité ;

- les formations en alternance : elles ne s'adressent pas aux salariés en poste mais aux jeunes (apprentissage et contrat de qualification jeunes) et aux demandeurs d'emploi (contrats de qualification adultes, contrats d'orientation et contrats d'adaptation). Sur les 9 milliards d'euros que les entreprises dépensent pour la formation, 2 milliards, prélevés sur la masse salariale, sont consacrés à l'alternance.

L'alternance est cependant soutenue par l'État au travers des exonérations de cotisations sociales et les contrats sont enregistrés par les services déconcentrés. L'État intervient également pour aider les branches et les entreprises à faire évoluer leur effort de formation par le biais des engagements de développement de formation (EDDF) et des contrats d'études prospectives (CEP).

Le fonctionnement de ce système n'est pas satisfaisant en raison des inégalités d'accès à la formation entre salariés et des lacunes de son financement.

c) La formation professionnelle des demandeurs d'emploi, un champ d'intervention confié à l'État et à l'Unédic

La formation des demandeurs d'emploi reste essentiellement de la compétence de l'État. Celui-ci assure la majeure partie des formations des demandeurs d'emploi de longue durée à travers les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), les stages d'accès à l'entreprise (SAE), les stages au sein de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et il prend en charge leur rémunération. Cependant, les partenaires sociaux s'en préoccupent de plus en plus (contrats de qualification adultes, allocation de retour à l'emploi-formation dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance chômage) de même que les régions.

C'est également l'État qui intervient en faveur des publics spécifiques (illettrés, détenus, réfugiés, militaires en reconversion), oeuvre à promouvoir les nouvelles technologies et développe de nouvelles modalités de formation telles que les ateliers pédagogie personnalisés.

Enfin, l'Unédic apporte sa contribution à ce dispositif. En effet, la convention du 1 ^er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, en instaurant le plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) a créé des mesures actives de retour à l'emploi en faveur des chômeurs. L'Unédic intervient sur le marché de l'offre la formation par le biais d'une aide qui prend en charge les frais de formation.

d) Le secteur de l'orientation et du conseil, des compétences partagées

Si le champ de l'information sur la formation est bien couvert par Centre Info et, au niveau régional, par les centres d'animation et de ressources de l'information sur la formation (CARIF), en revanche le secteur de l'orientation et du conseil est dispersé entre de multiples acteurs (centres d'information et d'orientation, missions locales, PAIO, centres de bilans...).

2. La multiplication et la diversité des organismes de formation

Le marché de la formation se compose aujourd'hui de près de 67.000 organismes, publics ou privés, spécialistes ou généralistes, employant 140.000 formateurs dont le rôle est de mettre en oeuvre les actions de formation, commandées par les autorités publiques (État, conseils régionaux, conseils généraux...) et privés (entreprises). Cependant, on estime que seuls 8.400 d'entre eux, c'est-à-dire ceux qui exercent une activité de formation à titre principal, dominent le marché de la formation. Leur nombre a augmenté de près de 40 % entre 1994 et 2000 et d'environ 12 % entre 2000 et 2001.

Les organismes privés, à but lucratif ou non, représentent 75 % du marché, les organismes publics réalisant le quart du chiffre d'affaires de la formation (dont 10 % pour l'Éducation nationale et 4 % pour l'association pour la formation professionnelle des adultes).

Le marché de la formation apparaît pléthorique et cette multiplication s'explique notamment par le faible volume des contrôles exercés. Afin de corriger cette faiblesse, des dispositions ont été prises notamment par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la modernisation sociale qui a remplacé la simple déclaration d'existence par une déclaration d'activité , plus contraignante ou par un nouveau code des marchés publics qui a intégré, voici un an, les services touchant à l'insertion et à la formation professionnelle dans le champ des marchés publics.

Toutefois, ces modifications sont encore trop récentes pour avoir modifié durablement le marché des organismes de formation.

Les organismes exerçant à titre principal une activité de formation ont vu leur chiffre d'affaires progresser de 13,5 % entre 2000 et 2001 pour s'élever à 3,1 millions d'euros . Parallèlement, le nombre de stagiaires a augmenté de 14 % durant la même période.

En revanche, la durée moyenne des formations a baissé de 2 % pour n'être plus que de 81 heures. Cette évolution confirme l'analyse de votre commission, qui l'an dernier s'inquiétait du raccourcissement de la durée des formations.

Évolution de la durée moyenne des formations par stagiaire

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Ce ralentissement est attribué à deux facteurs principaux : les difficultés de gestion des ressources humaines dans les entreprises (manque de temps et de moyens financiers) et l'impact négatif de la réduction du temps de travail. On aurait pu croire que la diminution du temps de travail aurait incité à la formation des salariés hors du temps de travail ; or, la formation a été singulièrement absente de cette réforme, si on excepte quelques accords de branche plus ou moins significatifs.

3. Des modes de financement et de collecte complexes à l'origine de nombreux blocages

a) La complexité du système de financement

L'article L. 900-1 du code du travail dispose que le financement de la formation professionnelle constitue une obligation légale à laquelle sont tenus l'État, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d'enseignement publics et privés, les associations, les organisations professionnelles syndicales et familiales ainsi que les entreprises.

A la différence de nombre d'états européens, qui ont mis à la charge des entreprises une obligation conventionnelle - et non légale - de formation au sein de laquelle les employeurs jouissent, de surcroît, d'une liberté totale dans l'allocation des fonds, la France a instauré, en 1971, une obligation de participation financière répartie entre trois dispositifs : l'alternance, le CIF et le plan de formation.

Ce choix a produit un système de financement insatisfaisant, à trois titres :

- L'importance des financements croisés

Concernant la formation continue, le financement relève des entreprises dans le cadre de leur obligation légale d'y consacrer entre 0,25 % (pour celles de moins de 10 salariés) et 1,5 % (pour celles de plus de 10 salariés) de leur masse salariale. 0,4 % de ce prélèvement sert à financer l'alternance, 0,2 % le congé individuel de formation sur lequel peut être dégagé jusqu'à 0,1 % pour financer le capital de temps de formation et 0,9 % le plan de formation. Ces sommes sont actuellement collectées par les organismes paritaires collecteurs agrées (OPCA) par l'État et gérés paritairement par des accords de branche.

Concernant l'apprentissage, le financement est également confié à une pluralité d'intervenants : si, aujourd'hui, les primes et les exonérations de cotisations sociales sont à la charge de l'État, les premières incomberont progressivement aux régions et les entreprises participent également au financement de l'apprentissage par l'intermédiaire de la taxe d'apprentissage. Quant à la formation des demandeurs d'emploi, elle est financée sur le budget de l'État, mais également par l'Unédic depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle convention d'assurance chômage le 1 ^er janvier 2001.

- L'affaiblissement de la mutualisation

La proximité des organismes collecteurs et la faiblesse de la redistribution réelle favorisent la tendance spontanée des entreprises à voir dans leur versement un droit de tirage naturel en actions de formation auprès de l'organisme collecteur. Paradoxalement, en dépit du coût de gestion des OPCA, leur rôle consiste davantage en un rôle de trésorier qu'en celui de redistributeur des ressources.

En outre, le réseau de collecte doit être simplifié. En effet, on distingue deux réseaux de collecte interprofessionnels. Pour l'alternance, il existe quarante OPCA de branche, des OPCA interprofessionnels, disposant d'un agrément national (AGEFOS-PME) ou régional [vingt-quatre organismes paritaires collecteurs agréés interprofessionnels et régionaux (OPCAREG)]. Pour le CIF, on dénombre, d'un côté, les organismes paritaires de gestion du congé individuel de formation (OPACIF), répartis en vingt-six fonds de gestion du congé individuel de formation (FONGECIF) disposant d'un agrément national. De l'autre, on recense cinq associations de gestion du congé individuel de formation (AGECIF) qui collectent les contributions des entreprises et des établissements publics.

Enfin, l'existence de ces réseaux laisse la primauté à une mutualisation de branche, qui plus est, historiquement structurée autour des professions industrielles, alors que le marché du travail est aujourd'hui largement tertiarisé et décentralisé.

- L'insuffisance de la péréquation financière entre collecteurs

Pour la formation continue, la péréquation repose sur deux mécanismes : une péréquation entre tous les collecteurs et une péréquation des OPCA de branche vers les OPCA interprofessionnels. Elle se heurte toutefois à certaines insuffisances : assise sur les excédents de trésorerie, elle incite précisément les collecteurs à une gestion minimisant leurs disponibilités et tend donc à s'auto-assécher ; elle fait fi, compte tenu des règles d'annualité de comptabilité publique, de la pluriannualité des besoins répertoriés. Pour la collecte de la taxe d'apprentissage, le réseau des organismes collecteurs est éclaté entre des organismes très hétérogènes, selon qu'ils sont agrées (297) ou non (300). Les montants collectés varient de 0,1 million à plus de 185 millions d'euros pour la seule chambre de commerce et d'industrie de Paris. La loi de modernisation sociale n'est donc pas parvenue à rationaliser efficacement le système.

De même, la péréquation prévue entre régions ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Tout d'abord, le potentiel fiscal varie fortement entre régions. Ensuite, la liberté d'affectation par les régions du produit de la taxe d'apprentissage se traduit par d'importants transferts financiers entre régions et à une concentration paradoxale des ressources. Enfin, le niveau de financement des centres de formations d'apprentis varie en fonction de la nature de l'organisme collecteur, du simple au triple.

b) Le financement de la formation professionnelle en 2001

L'an dernier, votre commission faisait le constat d'un recul de l'effort global de la Nation en faveur de la formation professionnelle. Les derniers chiffres disponibles montrent qu'en 2001, la tendance est à un relatif redressement.

Une dépense globale en relative progression

En 2001, la Nation a dépensé 21,94 milliards d'euros pour la formation professionnelle et l'apprentissage, soit une hausse de 1,3 % par rapport à 2000. En revanche, cet effort ne représente plus que 1,49 % du PIB, ce qui correspond au niveau que l'on observait au début de la décennie.

Evolution de la dépense globale de la formation professionnelle

	1997	1998	1999	2000	2001
En milliards d'euros	24,4	21,6	22,1	21,3	21,9
En % du PIB	1,71	1,67	1,64	1,55	1,49

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Les différents types de dépenses ont évolué de manière contrastée entre 2000 et 2001 :

- les dépenses d'investissement ont augmenté de 21,8 % et maintiennent leur part dans la dépense globale à hauteur de 1 % ;

- les dépenses liées à la rémunération des stagiaires et aux exonérations de cotisations sociales ont progressé de 1,9 % pour représenter 41,5 % de la dépense globale ;

- les dépenses de fonctionnement liées à la formation et aux activités qui l'accompagnent (conseil, information et frais de déplacement) sont en hausse de 0,5 % , et constituent 57,3 % de la dépense globale.

Quant à la répartition de la dépense globale par public bénéficiaire, elle se présente comme suit :

Répartition de la dépense totale par public bénéficiaire en 2001

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

Au palmarès des principaux financeurs de la formation professionnelle en 2001, arrive en tête l'entreprise, puis l'État, la région, les autres administrations publiques et l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unédic), les ménages et enfin, les autres collectivités territoriales.

Structure de la dépense globale par financeur final en 2001
(y compris investissement)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2000 (en%)	2001 (en%)	2001/02 (en %)
État	4.706	4.831	4.934	4.815	4.780	26,4	25,7	-0,7
Régions	1.990	2.084	2.101	2.020	2.073	11,1	11,1	2,6
Autres collectivités territoriales	21,2	22,1	22,9	23,5	23,6	0,1	0,1	0,6
Autres administrations publiques et UNEDIC	2.134	1.747	1.702	1.536	1.542	8,5	8,3	0,4
Entreprises	8.266	8.533	8.934	9.289	9.605	51,0	51,6	3,4
Ménages	436	498	535	531	599	2,9	3,2	12,8
SOUS-TOTAL	17.553	17.715	18.228	18.214	18.622	100	100	2,2
État pour la formation des agents du secteur public	3.797	3.850	3.832	3.440	3.3318	-	-	-3,5
TOTAL	21.350	21.565	22.060	21.654	21.941	-	-	1,3

Source : Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques
DARES

L'entreprise, premier financeur de la formation professionnelle

En 2001, les entreprises ont participé à la dépense globale de formation professionnelle et d'apprentissage à hauteur de 9,6 milliards d'euros (hors investissement). Cette contribution, en hausse pour la quatrième année consécutive, a augmenté de 3,4 % entre 2000 et 2001 . Elle s'est répartie comme suit :

- 78 % pour la formation des salariés dans le cadre du plan de formation ou du congé individuel de formation (7,1 milliards d'euros) ;

- 22 % pour l'alternance (1,1 milliard d'euros, soit une hausse de 4,4 % par rapport à 2000) et l'apprentissage (1 milliard d'euros, soit une hausse de 7 % par rapport à 2000).

Pour 2002 , les résultats consécutifs au traitement des déclarations fiscales des employeurs ne sont pas encore complets, mais on relève déjà une baisse très sensible de la participation des entreprises à la formation de leurs salariés, surtout dans les très grandes entreprises.

Cette situation est d'autant plus regrettable qu'elle risque de creuser à nouveau les inégalités devant l'accès à la formation :

- selon la qualification initiale des salariés : les chances d'accès à la formation des ouvriers non qualifiés sont en moyenne trois fois moins élevées (16,1 %) que celles des cadres (52,1 %) ;

- selon la taille de l'entreprise : dans les entreprises de moins de vingt salariés, 9,7 % des ouvriers suivent une formation, contre la moitié dans celles de plus de 500 salariés ;

- selon l'âge : à profil d'emploi identique avec leurs cadets, le taux d'accès à la formation est de 36 % pour les 39-45 ans, de 31 % pour les 50-54 ans et de 20 % pour les 55 ans et plus.

Taux d'accès à la formation par catégorie socioprofessionnelle
selon la taille des entreprises en 2000

(en pourcentage, hors alternance)

	Ouvriers non qualifiés	Ouvriers qualifiés	Employés	Techniciens et agents de maîtrise	Ingénieurs et cadres	Ensemble
10 à 19 salariés	3,1	6,9	9,0	20,5	15,6	9,7
20 à 49 salariés	6,2	11,8	14,2	22,0	25,6	15,2
50 à 249 salariés	11,4	23,9	24,8	41,8	42,4	28,3
250 à 499 salariés	16,3	31,5	34,8	53,1	55,9	38,4
500 à 1.999 salariés	23,0	36,3	42,6	60,9	65,0	47,0
2.000 salariés et plus	24,5	40,6	44,8	68,1	67,1	50,6
Moyenne	16,1	28,2	31,2	53,7	52,1	36,1

Source : Exploitation des déclarations fiscales des employeurs n° 24-83, Centre d'études et de recherche sur les qualifications (CEREQ)

Cette source sous-estime la part des stagiaires accueillis par les organismes paritaires collecteurs agréés -OPCA- et, par conséquent, les données ci-dessus sous-évaluent les chances d'accès à la formation, surtout dans les petites et moyennes entreprises.

C'est pourquoi, au début de l'année 2003, le centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) a publié une « enquête formation continue » dans laquelle il s'interrogeait sur l'efficacité du seuil légal de participation au développement de la formation professionnelle continue en entreprise.

Il révèle ainsi que l'obligation de financement instaurée par la loi de 1971 « ne réduit pas suffisamment les inégalités catégorielles et sectorielles » en matière d'accès à la formation. Il rappelle également qu'une entreprise peut présenter un taux de participation financière égal au minimum légal sans pour autant que ses salariés soient formés. De même, certaines entreprises peuvent sélectionner des formations sans rapport avec les besoins réels des salariés ou surévaluer le coût des formations, afin de se libérer de l'obligation de participation. Enfin, si la loi permet aux entreprises de se libérer de leurs obligations en effectuant au Trésor les versements dus, le CEREQ considère ce mode de paiement comme une « anomalie » dans la mesure où il ne garantit pas d'effectivité de la formation. Il préconise donc de supprimer le seuil légal, et de remplacer l'obligation de dépense par une obligation de formation.

L'érosion de la participation financière de l'État

La participation de l'État au financement de la formation professionnelle a encore régressé de près de 1,9 % entre 2000 et 2001 pour s'élever à 8,1 milliards d'euros . C'est surtout ses dépenses en faveur de la formation des agents du secteur public qui ont baissé (- 3,5 %) pour ne plus atteindre que 3,32 milliards d'euros. Cette diminution est cependant moins rapide que celle enregistrée durant la période précédente (- 6 %).

Hors investissements et hors dépenses pour la formation des agents de la fonction publique, l'État a donc versé 4,7 milliards en faveur de la formation et de l'apprentissage des salariés, soit une diminution de 0,7 % en raison d'un effort moindre an faveur des demandeurs d'emploi (- 8,5 %). Par public bénéficiaire, ces dépenses se répartissent comme suit :

Dépenses de l'État par public bénéficiaire en 2001

	Dépense (en millions d'euros)	Evolution 2001-2000	Part dans le sous-total	Part dans le total
Jeunes	1.935,88	+ 3,5 %	40,5 %	23,9 %
Demandeurs d'emploi	1.671,69	- 8,4 %	35,0 %	20,6 %
Actifs occupés dans le secteur privé	1.100,79	+ 3,3 %	23,0 %	13,6 %
Actifs occupés dans le secteur public	3.317,94	- 3,6 %	-	41,0 %
Investissement	72	+ 37,7 %	1,5 %	0,9 %
SOUS-TOTAL ÉTAT (hormis agents publics)	4.780,40	- 0,7 %	100 %	59,0 %
TOTAL ÉTAT (y compris agents publics)	8.098,35	- 1,9 %		100 %

Source : DARES

Le relèvement de la contribution des régions

Les dépenses des régions ont progressé de plus de 2 % entre 2000 et 2001 pour s'élever à près de 2 milliards d'euros hors investissement. Il s'agit là d'une progression notable, étant donné qu'entre 1999 et 2000, elles avaient régressé de près de 4 %.

Par public bénéficiaire, elles se répartissent comme suit :

- la formation des jeunes concentre 74 % des dépenses ;

- la formation des demandeurs d'emploi mobilise 20,5 % des financements ;

- la formation des actifs occupés utilise 5 % des crédits.

Le maintien des dépenses des autres administrations publiques et de l'Unédic

Les dépenses des autres administrations publiques et de l'Unédic ne diminuent que de 0,7 % en 2001 pour se situer, hors investissement, à 1,5 milliard d'euros.

Elles concernent principalement les demandeurs d'emplois (65 %), les autres dépenses étant destinées aux jeunes (2 %) et aux actifs occupés de la fonction publique hospitalière (33 %).

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2004, PREMIÈRE ÉTAPE DE LA RÉFORME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1. Un processus de réforme en voie d'achèvement ?

a) Depuis 1983, des réformes essentiellement législatives

* La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État accorde aux régions une compétence de droit commun pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. A cet effet, un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue est créé dans chaque région et sa gestion est confiée au conseil régional. En contrepartie, l'État conserve des compétences d'attribution limitativement énumérées.

* La loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage a amplifié l'action des régions en allongeant la durée des formations en CFA ouvertes aux jeunes à plus faible qualification.

* La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle élargit les compétences de droit commun dévolues aux régions à l'ensemble de la formation continue en faveur des jeunes de moins de 26 ans. En outre, elle crée un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP).

* La loi du 6 mai 1996 portant réforme de l'apprentissage a augmenté les ressources dévolues à celui-ci et a mis en place des mécanismes de péréquation entre régions.

* La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la modernisation sociale d'une part, approfondit la décentralisation (création d'un comité de coordination régionale de l'emploi et de la formation professionnelle, réforme de la collecte de la taxe d'apprentissage, coordination des financements des CFA autour du conseil régional) ; d'autre part, elle renforce le contrôle exercé sur les organismes de formation avec la mise en place d'une déclaration d'activité ; enfin, elle étend la validation des acquis de l'expérience à toutes les certifications professionnelles et intègre la formation dans les négociations de branche.

* La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité confère des compétences nouvelles aux conseils régionaux : la responsabilité d'arrêter le schéma régional des formations de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et le transfert de l'État aux régions, à partir du 1 ^er janvier 2003, de la prise en charge des primes aux employeurs d'apprentis, tout en renforçant la coordination régionale par l'élargissement du PRDFP aux adultes.

* Le projet de loi relatif aux responsabilités locales , que le Sénat a adopté le 15 novembre dernier, prévoit de mener à son terme la décentralisation, en élargissant les compétences des régions à l'ensemble des publics, à l'exception des formations relevant de l'entreprise ou de l'assurance-chômage.

b) L'accord historique du 20 septembre 2003

Parallèlement, les partenaires sociaux ont été invités à redéfinir le cadre conventionnel d'un système qui repose sur des principes hérités de l'accord interprofessionnel de 1970 et la loi de 1971.

Une nouvelle négociation interprofessionnelle avait donc été engagée en décembre 2000 mais elle avait échoué en octobre 2001, les partenaires sociaux ne s'étant pas entendus sur les modalités de la participation des employeurs au financement de la formation et sur le caractère supplétif des dispositions du futur accord interprofessionnel sur la formation.

Après trois ans de négociations, le 20 septembre 2003, l'accord interprofessionnel tant attendu a enfin été signé, unanimement, par les trois organisations patronales et les cinq syndicats de salariés. Il a pour objet de « créer les conditions d'une nouvelle mobilisation en faveur de la formation tout au long de la vie professionnelle, afin de permettre aux entreprises et aux salariés de faire face aux défis à venir ».

Ses principales dispositions sont les suivantes :

mise en oeuvre d'un contrat de professionnalisation pour les jeunes et les demandeurs d'emploi : ce contrat serait organisé, en alternance, pour six à douze mois et donnerait lieu à un diplôme ou une qualification. Il serait rémunéré sur la base de 55 à 75 % du SMIC, selon l'âge du bénéficiaire ;

instauration d'un droit individuel à la formation (DIF) : tout salarié à temps plein et en contrat à durée indéterminée bénéficierait chaque année d'un droit individuel à la formation d'une durée de vingt heures, cumulables sur cinq ans. Ce droit devrait permettre au salarié de bénéficier d'actions de formation réalisées dans, ou en dehors, du temps de travail. Elle relèverait de l'initiative du salarié mais nécessiterait un accord de l'employeur. Les coûts pédagogiques de cette formation seraient pris en charge par l'entreprise. Pendant la formation en dehors du temps de travail, le salarié percevrait une allocation de 30 % de son salaire net ;

définition d'un plan de formation : à l'initiative de l'entreprise, il peut prendre trois formes :

- les actions d'adaptation au poste de travail : dans ce cas, la formation s'effectue pendant le temps de travail avec 100 % de la rémunération nette ;

- les actions liées à l'évolution de l'emploi ou qui participent au maintien de l'emploi : elles s'effectuent pendant le temps de travail avec 100 % de la rémunération, mais elles peuvent dépasser l'horaire de référence dans la limite de 50 heures par an, payées 50 % de la rémunération nette ;

- les actions de développement des compétences des salariés : elles doivent participer à l'évolution de leur qualification et donner lieu à une reconnaissance par l'entreprise. Elles peuvent s'effectuer hors temps de travail dans la limite de 80 heures par an, payées 50 % de la rémunération nette ;

poursuite du congé individuel de formation : il aurait pour objet de permettre à tout salarié de suivre, à son initiative et à titre individuel, des actions de formation de son choix. Les coûts pédagogiques et salariaux seraient pris en charge par le fonds de gestion du congé individuel de formation (FONGECIF) ;

la réforme de l'apprentissage .

Ces dispositions seront transposées dans un projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social qui devrait être présenté au Parlement en novembre 2003.

La négociation interprofessionnelle se poursuivra néanmoins en 2004 sur des thèmes tels que le passeport-formation, l'amélioration de la validation des acquis de l'expérience (VAE) ou la mise en oeuvre concrète d'un droit individuel à la formation.

Le projet de budget pour 2004 a vocation à accompagner ces réformes.

2. Les orientations prioritaires du projet de budget pour 2004

a) Une nomenclature budgétaire plus claire

Afin de tenir compte des transferts de charges suscités par la décentralisation, le Gouvernement a modifié la présentation des crédits :

- est transférée aux régions une part importante de l'indemnité compensatrice forfaitaire aux employeurs d'apprentis, en application de l'article 134 de la loi de finances pour 2003, soit 454 millions d'euros. En outre, l'Assemblée nationale leur a transféré 36 millions d'euros correspondant aux crédits du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) ;

- les crédits de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, réfugiés et immigrés, ont été inscrits dans le budget « Solidarité » du ministère, soit 10,28 millions d'euros ;

- les crédits des contrats de plan État/régions correspondant aux conventions interrégionales de massif ont été transférés vers le fonds national pour l'aménagement du territoire pour un montant de 0,55 million d'euros ;

- les crédits correspondant aux remboursements par l'État des charges de personnel de l'AFPA mis à disposition figurent désormais dans le budget « Travail » du ministère.

b) L'évolution globale des crédits de la formation professionnelle pour 2004

Les crédits de la formation professionnelle constituent le quart du budget du travail et s'élèveront à 2,88 milliards d'euros pour 2004. Ils seront donc en baisse de 1,3 % par rapport à l'année dernière ^{3 ( * )} .

En y ajoutant les concours accordés à l'AFPA et d'autres organismes, dont les crédits sont réduits de 0,2 % pour atteindre 721,3 millions d'euros, les crédits globaux de la formation professionnelle atteignent 4,6 milliards d'euros soit une baisse de 1,1 %.

Évolution des crédits de la formation professionnelle

(en millions d'euros)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001 ^4 ( * )	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004
Crédits agrégat n°2	4.028	3.965	4.055	3.909,9	3.932,0	3.881
Crédits de l'art. 43-71	640	667	697	710,5	722,7	721,8
Total	4.668	4.635	4.752	4.612,4	4.654,7	4.602,3
Évolution annuelle (en %)	- 0,7 %	- 0,8 %	+ 2,6 %	- 2 ,8 %	+ 0,9 %	-1,1%

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Toutefois, cette évolution doit être largement relativisée :

- les changements opérés dans la nomenclature, au profit des sections « Solidarité » et « Travail » affichent une diminution artificielle des crédits ;

- les crédits ne représentent pas la totalité de l'effort de la Nation en faveur de la formation professionnelle, qui s'élève à 21 milliards d'euros, lorsqu'on y joint les dépenses de l'État, des administrations publiques, de l'Unédic, des collectivités territoriales, des entreprises et des ménages. Ce niveau place la France au quatrième rang de l'Union européenne, derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni et le Danemark.

Pour autant, votre commission est, cette année encore, amenée à formuler deux regrets.

Comme l'an dernier, elle regrette la présentation encore complexe des crédits de la formation professionnelle, qui empêche toute comparaison fiable des crédits d'une année sur l'autre.

Par ailleurs, elle déplore que les crédits votés par le Parlement aient été autant amputés : ainsi, à la suite du décret du 14 mars 2003, 33,5 millions d'euros ont été annulés et le décret du 21 mars a procédé à la mise en réserve de 47 millions d'euros et au gel de 252 millions d'euros de reports.

Alors même que l'on observe l'augmentation du taux de chômage, il a semblé à votre commission que la formation professionnelle devait rester une priorité au service d'une politique active de retour à l'emploi.

* ¹ Adopté en première lecture au Sénat, le 15 novembre 2003.

* ² Adopté le 19 novembre 2003 en Conseil des ministres.

* ³ Ces crédits sont répertoriés à l'agrégat 02 « Participation de l'État à la formation professionnelle ».

* ⁴ La hausse des crédits en LFI pour 2001 était largement factice. Elle tenait au rattachement de 500 millions de francs issus d'un prélèvement sur les disponibilités du COPACIF.