II. LES DÉPENSES ORDINAIRES : DES EFFORTS POUR MIEUX RÉALISER LES EFFECTIFS ET POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT
En diminution de 1,3% , les dépenses ordinaires de l'armée de terre sont fixées à 4.958,3 millions d'euros en 2004 . Cette réduction porte sur les rémunérations et charges sociales comme sur les crédits de fonctionnement.
On signalera que l'armée de terre participe, comme les autres armées, la gendarmerie et la DGA, à l'expérience de globalisation des crédits en vue de l'application de la loi organique relative aux lois de finances. L'unité désignée est le 1/11 ème régiment de cuirassiers de Carpiagne (Bouches du Rhône) qui se voit attribuer sur une ligne budgétaire nouvelle (chapitre 37-01, articles 30 et 40) une dotation de 41,5 millions d'euros intégrant les dépenses de personnel (35,7 millions d'euros) et les dépenses de fonctionnement (5,8 millions d'euros).
A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN DIMINUTION
Les dépenses de rémunérations et charges sociales représentent 81,7% des crédits du titre III et près de 51% du budget de l'armée de terre. Avec près de 137.000 officiers, sous-officiers et engagés, celle-ci emploie 38% des personnels militaires du ministère de la défense.
1. Des effectifs militaires ajustés, des effectifs civils moindres que prévu
Évolution des effectifs de l'armée de terre
|
Catégories |
2003 |
2004 |
Évolution |
|
Officiers Sous-officiers Engagés volontaires Volontaires |
15 776 51 274 66 470 3 954 |
15 804 50 105 68 563 2 368 |
+ 28 - 1 169 + 2 093 - 1 586 |
|
Total militaires |
137 474 |
136 840 |
- 634 |
|
Civils |
30 391 |
30 052 |
- 344 |
|
Total |
167 865 |
166 892 |
- 978 |
(Source : « bleu » budgétaire)
Deux tendances principales se dégagent de l'évolution des effectifs de l'armée de terre en 2004 : un renforcement notable du nombre de militaires du rang engagés, destiné à mieux satisfaire les besoins opérationnels, et une réduction du nombre de personnels civils liée aux mesures générales d'économie dans la fonction publique.
En ce qui concerne les effectifs militaires , qui passeront de 137.474 à 136.840 hommes de 2003 à 2004, le projet de budget pour 2004 se caractérise par les mesures suivantes :
- la création de 1.000 postes de militaires du rang engagés financée par la suppression de 1.572 postes de volontaires, qui fait suite à une mesure analogue déjà mise en oeuvre en 2003 ;
- la transformation de 1.000 postes de sous-officiers en 1.000 postes de militaires du rang engagés, destinée à renforcer la proportion de gradés (caporaux, caporaux-chefs) au sein des engagés ;
- la transformation de 140 postes de sous-officiers en 40 postes d'officiers et 100 postes de militaires du rang dans le cadre de la montée en puissance du futur poste de commandement d'une force terrestre de réaction rapide, à Lille ;
- divers transferts de postes et une mesure d'économie supprimant 28 postes dans les effectifs mis à la disposition des services de communication (DICOD et SIRPA).
Votre rapporteur se félicite de voir poursuivie la politique de substitution de postes d'engagés à des postes de volontaires, dont il avait souligné la grande difficulté à être effectivement pourvus.
La composante « engagés volontaires » qui comportait 65.470 hommes en 2002 représentera 68.563 hommes en 2004, soit un peu plus de 3.000 postes supplémentaires sur deux ans. Ce renforcement est destiné à couvrir les besoins apparus dans l'infanterie débarquée, très sollicitée lors des récents engagements opérationnels, dans les forces spéciales et dans les unités de défense nucléaire, radiologique, biologique et chimique. Par ailleurs, les postes d'engagés créés par suppression de postes de sous-officiers bénéficieront d'un « pyramidage » de nature à offrir des perspectives de carrière pour des militaires dont la durée de service peut aller jusqu'à 22 ans. L'objectif est de disposer 40% de postes de caporaux-chefs et de 30% de postes de caporaux, pour 30% de postes de soldats.
Si le nombre d' officiers augmente, afin de pourvoir les postes au sein des états-majors dont l'armée de terre entend se doter, celui des sous-officiers diminuera notablement (- 1.169 postes). On observera que cette diminution fait suite à la création de près de 1.500 postes en 2003, alors que le sous-effectif est important dans cette catégorie depuis 2001 et qu'il s'est aggravé en 2003 6 ( * ) .
Enfin, le nombre de volontaires , ramené de 5.544 en 2002 à 3.954 en 2003, ne sera plus que de 2.368 en 2004, cette diminution devant permettre de supprimer le sous-effectif dans cette catégorie 7 ( * ) .
Le tableau ci-dessous montre que l'armée de terre disposera en 2004 d'effectifs militaires conformes, à quelques unités près, au niveau prévu dans le cadre des travaux de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2003-2008. Par ailleurs, les ajustements opérés doivent conduire à résorber le sous-effectif chronique qu'a connu l'armée de terre, sur ses effectifs militaires, au cours des dernières années. Il faut donc se féliciter que le budget pour 2004 permette une consolidation des effectifs militaires , tant en ce qui concerne leur volume global que grâce à une meilleure adéquation entre les postes budgétaires et les besoins réels.
ÉCART ENTRE LES EFFECTIFS DE L'ARMÉE DE TERRE EN 2004
ET LES OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION 2003-2008
|
Catégories |
Cible rectifiée LPM |
Effectif 2004 |
Écart |
|
Officiers Sous-officiers Engagés volontaires Volontaires |
15 810 50 117 68 570 2 400 |
15 804 50 105 68 563 2 368 |
- 6 - 12 - 7 - 32 |
|
Total militaires |
136 897 |
136 840 |
- 57 |
|
Civils |
30 565 |
30 052 |
- 513 |
|
Total |
167 462 |
166 892 |
- 570 |
Le même tableau illustre en revanche l'écart significatif entre le nombre de personnels civils à la disposition de l'armée de terre en 2004 et celui prévu lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire.
Un écart minime était déjà perceptible en 2003, comme l'avait signalé votre rapporteur en commentant la suppression nette de 178 postes de civils. Il s'accentue en 2004 , 344 postes étant supprimés . Devant notre commission des affaires étrangères et de la défense, le chef d'état-major de l'armée de terre a précisé que 256 suppressions de postes correspondaient au non-renouvellement de départs en retraite . Le nombre de ces départs étant évalué à 265, on voit que le taux de non-renouvellement s'établit, pour l'armée de terre, à un pour un.
Comment analyser cette diminution des effectifs de personnels civils au sein de l'armée de terre ?
Cette catégorie a souffert tout au long de la professionnalisation d'un sous-effectif important, beaucoup de postes ne pouvant être pourvus, si bien que la diminution des postes budgétaires pourrait n'avoir que des incidences limitées sur les effectifs réellement présents. D'autre part, l'augmentation des crédits dédiés à l'externalisation pourrait en partie, mais en partie seulement, atténuer les effets de cette réduction.
Il reste cependant clair que le volume de la composante civile dans l'armée de terre a été calculé de manière à garantir le bon équilibre entre les forces projetables et le soutien. Tout déficit dans la composante civile oblige à redéployer des personnels militaires sur des tâches de soutien et à réduire le réservoir des forces projetables.
La répartition des postes concernés par la déflation des effectifs civils n'est pas connue à la date de rédaction du présent rapport. Il est probable qu'elle portera notamment sur les services du commissariat, de la direction du matériel et de la direction centrale des télécommunications.
Les effets de cette diminution seront vraisemblablement limités à court terme. Votre rapporteur voudrait toutefois effectuer deux remarques :
- premièrement, il importera pour l'avenir de bien mesurer les conséquences sur les capacités opérationnelles de l'armée de terre de toute diminution du nombre de personnels civils accentuant l'écart avec le format prévu lors de l'élaboration de la loi de programmation ;
- deuxièmement, l'objectif légitime de maîtriser les dépenses publiques impose plus que jamais d' améliorer la gestion du personnel civil .
Dans son rapport sur la loi de programmation, votre rapporteur avait observé que ces personnels relèvent d'une extrême diversité de statuts, ce qui rend complexe l'articulation entre leur gestion et les besoins des armées. Il avait appelé à une réflexion de fond sur les moyens d' optimiser l'insertion des personnels civils dans le dispositif de l'armée professionnelle .
Votre rapporteur soutient donc pleinement les orientations définies par le ministère de la défense dans le cadre de sa modernisation et visant notamment à réduire le nombre de corps de fonctionnaires au sein du ministère et à les réorganiser en fonction des principales filières professionnelles d'emploi, ou encore à déconcentrer la gestion des personnels civils .
2. Des crédits calculés au plus juste
Représentant un peu plus de 4 milliards d'euros , les dépenses de rémunérations et charges sociales de l'armée de terre diminueront de 1,4% en 2004 . Elles ne concernent que les personnels militaires de l'armée de terre, les personnels civils étant rémunérés sur les crédits d'administration générale du ministère.
En dépit de cette diminution, on constate plusieurs mesures nouvelles en 2004 .
Tout d'abord, le plan d'amélioration de la condition militaire défini en 2002 sera poursuivi pour une dépense supplémentaire de 22,6 millions d'euros en 2004 8 ( * ) . Il s'agira principalement de financer la troisième tranche de revalorisation de l'indemnité pour charge militaire et de l'indemnité pour services en campagne, la revalorisation des primes de qualification des officiers et sous-officiers, l'augmentation du contingent de ces primes pour les sous-officiers et l'attribution de l'échelle IV aux caporaux-chefs dès 11 ans de service.
Les crédits de rémunération affectés aux réserves seront majorés de 8 millions d'euros, ce qui devrait permettre de financer plus de 2.000 contrats de réserviste supplémentaires pour des engagements d'une durée moyenne de 20 jours.
Le « repyramidage » des militaires du rang engagés , c'est à dire la création de postes de caporaux et caporaux-chefs, représentera 7,5 millions d'euros supplémentaires, en partie gagés par la transformation de postes de sous-officiers en postes d'engagés (-2,8 millions d'euros).
À ces trois mesures, il faut ajouter la part qui reviendra à l'armée de terre sue la dotation supplémentaire de 27 millions d'euros, non répartie entre les armées, destinée aux mesures d'attractivité et de fidélisation dans le cadre du fonds de consolidation de la professionnalisation. Sont notamment envisagées en 2004 l'instauration d'une prime de haute technicité pour les sous-officiers ayant plus de 20 ans de service et celle d'une prime réversible et modulable pour les spécialités critiques, la liste de ces spécialités étant révisée chaque année.
Parmi les facteurs de diminution des dépenses de rémunérations et charges sociales, il faut citer la diminution de 11,7 millions d'euros des crédits de l'indemnité de départ des personnels non-officiers pour tenir compte de la réforme du dispositif 9 ( * ) à compter de 2004.
Mais c'est surtout une mesure d'ajustement tenant compte de l'exécution budgétaire des années précédentes et de la situation réelle des personnels, représentant une économie de 81,9 millions d'euros , qui explique la réduction des dépenses de rémunérations et charges sociales. Il s'agit ici d' anticiper un sous-effectif des personnels militaires , cette mesure n'étant d'ailleurs pas spécifique à l'armée de terre.
Cet abattement correspond à une hypothèse de sous-effectif de 3%. Se vérifiera-t-elle en 2004 ? Ce n'est certainement pas l'objectif recherché par l'armée de terre, l'ajustement opéré en 2004 entre le nombre d'officiers, de sous-officiers, d'engagés et de volontaires ayant au contraire pour but une résorption des vacances de postes dans chacune de ces catégories. Il est donc à craindre qu'une tension apparaisse en cours d'année sur les chapitres consacrés aux rémunérations et charges sociales, à moins que les recrutements soient moindres que prévu
Plus généralement, on peut s'interroger sur la méthode consistant à inscrire un nombre de postes donné au budget sans prévoir l'intégralité des crédits correspondant.
B. UNE AMÉLIORATION DES MOYENS DES FORCES MALGRÉ LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
Représentant 906 millions d'euros , les crédits de fonctionnement de l'armée de terre pour 2004 diminueront de 0,7% .
Si l'on neutralise diverses mesures de transfert, il apparaît que la stabilité globale des crédits recouvre une diminution de certains postes, permise par des efforts d'économie ou de moindres besoins, et la progression d'autres postes, au profit des activités des forces et de l'externalisation.
ÉVOLUTION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE L'ARMÉE DE TERRE EN 2003
(en millions d'euros)
|
|
2003 |
2004 |
% |
|
Entretien et activité des forces Services de soutien Alimentation Entretien programmé des matériels Musée de l'armée Dotation globalisée (fonctionnement) |
432,4 341,8 129,1 7,0 2,6 - |
442,3 338,1 117,3 - 2,7 5,8 |
+ 2,3 - 1,1 - 9,1 - + 4,6 - |
|
Total |
913,0 |
906,4 |
- 0,7 |
1. Le fonctionnement courant
Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des crédits consacrés au fonctionnement courant et regroupés dans le chapitre 34-04. S'élevant à 780 millions d'euros , ils progresseront de 0,8% en 2004 .
ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT COURANT
(crédits du chapitre 34-04, en euros courants)
|
Article |
Libellé |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
% |
|
10 |
Fonctionnement - Entretien et activité des forces |
432,44 |
442,35 |
+ 2,3 |
|
20 |
Fonctionnement, informatique et bureautique - Commissariat de l'armée de terre |
13,53 |
13,53 |
- |
|
30 |
Dépenses centralisées de soutien assurées par la direction centrale du commissariat de l'armée de terre |
121,67 |
121,59 |
- 0,1 |
|
40 |
Fonctionnement, informatique et bureautique - Direction centrale du matériel et des services budgétaires rattachés |
29,59 |
31,82 |
+ 7,5 |
|
50 |
Dépenses centralisées de soutien assurées par la direction centrale du matériel de l'armée de terre |
26,79 |
27,78 |
+ 3,7 |
|
60 |
Fonctionnement, informatique et bureautique - Service du génie |
9,90 |
9,90 |
- |
|
70 |
Fonctionnement, informatique - Structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) |
2,78 |
- |
- |
|
80 |
Fonctionnement, informatique et bureautique - Direction centrale des télécommunications et de l'informatique |
24,74 |
24,80 |
+ 0,2 |
|
91 |
Dépenses centralisées des télécommunications assurées par la direction centrale des télécommunications et de l'informatique |
10,44 |
10,28 |
- 1,6 |
|
92 |
Entretien des immeubles et du domaine militaire |
64,05 |
63,8 |
- 0,3 |
|
93 |
Locations immobilières |
24,70 |
24,70 |
- |
|
94 |
Sous-traitance - Direction centrale des télécommunications et de l'informatique |
3,81 |
3,37 |
- 11,8 |
|
95 |
Sous-traitance - Direction centrale du commissariat de l'armée de terre |
7,54 |
4,24 |
- 43,8 |
|
96 |
Sous-traitance - Direction centrale du matériel de l'armée de terre |
1,52 |
1,52 |
- |
|
97 |
Sous-traitance - Direction centrale du génie |
0,76 |
0,76 |
- |
|
Total |
|
774,28 |
780,47 |
+ 0,8 |
Plus de 8,5 millions d'euros ont été transférés vers d'autres chapitres budgétaires (notamment près de 5 millions d'euros pour le fonctionnement du 1/11 ème régiment de cuirassiers dans le cadre de l'expérimentation de la dotation globalisée), si bien que la progression réelle des moyens dévolus au fonctionnement courant est voisine de 2%.
Une économie de 7,9 millions d'euros sera réalisée sur la dotation consacrée aux produits pétroliers , qui s'établira à 100 millions d'euros 10 ( * ) .
À l'inverse, le projet de budget comporte quatre mesures de revalorisation des dotations de fonctionnement :
- un crédit supplémentaire de 11 millions d'euros pour la sous-traitance ,
- une majoration de 7 millions d'euros des crédits dévolus à l' activité des forces ,
- une majoration de 3,4 millions d'euros des dotations consacrées à l' entretien immobilier ,
- une dotation supplémentaire de 1,4 million d'euros pour l' activité des réserves .
En ce qui concerne l' activité des forces , la norme de 100 jours de sortie des unités sur le terrain, fixée par la loi de programmation, a été pratiquement atteinte en 2003. Les crédits supplémentaires prévus en 2004 permettront surtout de renforcer la qualité des entraînements , grâce à des exercices se rapprochant davantage des conditions réelles d'engagement en opérations extérieures. Devant notre commission des affaires étrangères et de la défense, le chef d'état-major de l'armée de terre a ainsi précisé que le budget pour 2004 permettrait de financer l'équivalent d'un exercice supplémentaire d'entraînement à l'étranger de l'ampleur de celui effectué cette année au Sénégal par la 9 ème brigade légère blindée d'infanterie de marine.
La majoration des crédits de fonctionnement relatif aux réserves est cohérente avec celle des rémunérations, dont votre rapporteur a précisé plus haut qu'elle doit permettre d'engager plus de 2.000 réservistes supplémentaires en 2004 pour une durée moyenne de service de 20 jours. L'activité de cette composante de l'armée de terre est donc elle aussi appelée à se renforcer l'année prochaine.
Les crédits budgétaires spécifiquement dédiés à l' externalisation qui ne représentaient que 11,3 millions d'euros en 2002, atteindront 43,6 millions d'euros en 2004. Ils ne constituent cependant qu'une partie des activités externalisées ou sous-traitées, qui représentaient près de 180 millions d'euros fin 2002 et qui concernaient principalement la maintenance des infrastructures et des équipements (60 millions d'euros), le transport (40 millions d'euros) et la propreté (30 millions d'euros).
À court terme, la majoration des crédits pour 2004 permettra d'étendre certaines sous-traitance actuellement en cours.
À moyen terme, d'autres opérations importantes sont envisagées. Comme les autres armées, l'armée de terre externalisera la quasi-totalité de son parc de véhicules de la gamme commerciale . Est également à l'étude la possibilité de confier à l'économat des armées le soutien des opérations extérieures , dans le cadre d'une externalisation. L'externalisation de l'environnement et de l'entretien de l'infrastructure sur le site de Mourmelon, mise en oeuvre depuis juin 2001, avec notamment la location de matériels de travaux publics, pourrait être étendue à partir de 2005 aux autres camps d'entraînement (Sissonne, Suippes, Moronvilliers). Enfin, la rédaction d'un cahier des charges est en cours en vue de confier à un prestataire extérieur la mise à disposition des appareils destinés à la formation initiale des pilotes d'hélicoptères à l'école de Dax. Ce projet pourrait aboutir à l'échéance 2005/2006.
2. Les autres dépenses de fonctionnement
Les crédits d'alimentation de l'armée de terre s'élèveront pour 2004 à 117,3 millions d'euros, soit une diminution de 9,1% . Cette réduction sensible résulte de mesures d'effectif et de transfert, mais surtout d'un moindre besoin, évalué à 9,2 millions d'euros, compte tenu des habitudes de consommation des engagés volontaires. En effet, ceux-ci prennent plus volontiers leurs repas à l'extérieur que les appelés du contingent.
La subvention au musée de l'armée s'élèvera à 2,7 millions d'euros. Elle progresse de 4,6% en raison du transfert d'emplois de 4 personnels civils.
Quant à la part résiduelle de crédits d'entretien programmé des matériels qui restait inscrite au titre III (7 millions d'euros en 2003), elle est supprimée, l'intégralité de l' entretien programmé des matériels étant désormais pris en charge au titre V.
* 6 Pour les sous-officiers, l'effectif moyen réalisé était inférieur de près de 1.500 postes aux effectifs budgétaires en 2002, et de 1.760 postes en juin dernier.
* 7 En 2001 et 2002, les effectifs réalisés de volontaires ont été en moyenne inférieurs de 2.400 au nombre de postes budgétaires, soit un sous-effectif compris entre 45 et 50%.
* 8 Les mesures indemnitaires du plan d'amélioration de la condition militaires ont représenté 35,8 millions d'euros en 2002 et 11,7 millions d'euros en 2003.
* 9 L'indemnité sera ramenée à son niveau initial (14 mois de solde au lieu de 24) et la période au cours de laquelle elle pourra être demandée sera raccourcie (entre 9 ans et 11 ans de service alors qu'elle peut actuellement intervenir dès 8 ans de service).
* 10 Le budget 2003 avait été construit sur l'hypothèse d'un baril à 21 dollars et d'un dollar à 0,95 euro. Le projet de budget pour 2004 retient un prix du baril supérieur (23 dollar) mais un dollar plus faible (0,81 euro).