PREMIÈRE PARTIE
LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE
I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS POUR 2004
A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS POUR 2004
Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2004 au titre de l'enseignement agricole s'élèvent à 1 206,53 millions d'euros, en progression de 1,23 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 .
La rigueur budgétaire imposée aux dotations de l'enseignement agricole, dont l'augmentation est inférieure à celle des dépenses de l'Etat, doit être mise en perspective avec l'évolution de celles du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
En effet, le budget du ministère s'élèvera en 2004 à 4 975,4 millions d'euros contre 5 180,1 millions en 2003, soit un recul de 3,95 % qui correspond, en fait, à structure constante à une reconduction des crédits.
L'enseignement agricole apparaît donc, comme lors des derniers exercices, mieux traité que l'ensemble du budget de l'agriculture.
Si l'on peut s'en réjouir, il convient toutefois de relever que la comparaison avec le budget de l'éducation nationale apparaît moins flatteuse et met en relief le déséquilibre qui perdure au détriment de l'enseignement agricole dans l'allocation des moyens que l'Etat consacre à la formation.
En effet, en 2004, les crédits affectés à l'éducation augmenteront de 2,85 %, soit un taux de progression deux fois supérieur à celui de l'enseignement agricole.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des dotations consacrées à l'enseignement agricole entre la loi de finances initiale pour 2003 et le projet de loi de finances pour 2004.
ENSEIGNEMENT ET FORMATION AGRICOLES (Hors recherche)
|
Principales catégories de dépenses |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
|
|
|
Crédits |
Crédits |
2004/2003 % |
|
Crédits de l'enseignement agricole public (DO+CP) |
605,08 |
615,75 |
1,76 % |
|
Dépenses de personnel |
539,82 |
547,26 |
1,38 % |
|
Moyens de fonctionnement des services centraux et académiques |
5,94 |
5,90 |
- 0,67 % |
|
Subvention aux établissements : enseignement supérieur |
36,01 |
36,61 |
1,69 % |
|
Subvention aux établissements : enseignement technique |
12,20 |
13,43 |
10,16 % |
|
Réparations accidents de travail des élèves |
2,13 |
2,13 |
- |
|
Investissements (CP) |
8,99 |
10,41 |
15,75 % |
|
Investissements (AP) |
14,63 |
10,41 |
- 28,88 % |
|
Aides à l'enseignement privé (DO+CP) |
472,30 |
474,30 |
0,42 % |
|
Rémunération des enseignants (ét. du temps plein) |
200 |
201 |
0,50 % |
|
Subventions de fonctionnement (enseignement technique) |
253,40 |
254,40 |
0,39 % |
|
Subventions de fonctionnement (enseignement supérieur) |
18,60 |
18,60 |
- |
|
Investissements (CP) |
0,30 |
0,30 |
- |
|
Investissements (AP) |
0,37 |
0,37 |
- |
|
Bourses scolaires |
81,70 |
83,76 |
2,52 % |
|
Actions de formation en milieu rural |
32,73 |
32,73 |
- |
|
Total DO+CP |
1 191,82 |
1 206,53 |
1,23 % |
(source : ministère de l'agriculture)
Votre rapporteur avait souligné l'année dernière la nécessité de réévaluer les besoins des établissements qui, après avoir connu au début des années 90 un décalage entre des effectifs en forte progression et des moyens budgétaires limités, n'ont pas bénéficié au cours des années récentes d'un effort de rattrapage pourtant nécessaire, tant au niveau des dépenses pédagogiques que des investissements.
En 2004, les postes de dépenses connaissent dans leur ensemble une faible progression voire une stagnation, à l'exception, d'une part, des subventions versées aux établissements de l'enseignement public qui progressent de 10,16 %, afin de prendre en compte le coût du recrutement des emplois-jeunes arrivant au terme de leur contrat sur des emplois d'assistants d'éducation 1 ( * ) et, d'autre part, des crédits d'investissement de l'enseignement public technique et supérieur qui augmentent pour leur part de 15,75 %.
Il convient de mettre en perspective les dotations inscrites dans la loi de finances avec les conditions dans lesquelles elles seront exécutées, conditions sur lesquelles pèseront inévitablement les mesures de régulation mises en oeuvre en 2003.
B. LES CONDITIONS D'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2003
Les mouvements intervenus dans le courant de l'année 2003 sur le budget du ministère de l'agriculture ont porté sur l'ensemble des titres. Ils résultent, pour une part, des mesures de régulation budgétaire prises par le Gouvernement dans le cadre de la maîtrise des dépenses publiques et, pour une autre part, de facteurs exceptionnels.
Afin d'éviter que le ralentissement de la croissance n'entraîne un creusement excessif du déficit budgétaire, le ministère de l'économie et des finances a signifié le 3 février au ministère en charge de l'agriculture une mise en réserve de 180,45 millions d'euros, soit 162,33 millions d'euros en dépenses ordinaires et 18,12 millions d'euros en crédits de paiement auxquels s'ajoutaient 23,29 millions d'euros en autorisations de programme.
Le décret n° 2003-226 du 14 mars 2003 portant annulation de crédits a touché les crédits du ministère de l'agriculture à hauteur de 99,26 millions d'euros de crédits de paiement et de 7 millions d'euros d'autorisations de programme. La mise en réserve était maintenue pour 81,18 millions d'euros de crédits de paiement et 16,28 millions d'euros d'autorisations de programme. Le 24 avril, une part des crédits reportés, soit 565 millions d'euros, ont été mis en réserve.
Ces mouvements ont eu un impact significatif sur les enveloppes consacrées à l'enseignement agricole.
Les crédits mis en réserve (hors BCRD) s'élevaient à 16,08 millions d'euros pour les dépenses ordinaires (soit 2,39 % des crédits inscrits en loi de finance initiale) et à 1,1 million d'euros en dépenses en capital (soit 12,5 % des crédits inscrits en loi de finances initiale) auxquelles s'ajoutaient 2,2 millions d'euros d'autorisations de programme (soit 15 % des crédits inscrits en loi de finances initiale).
Les mesures d'annulation prévues par le décret du 14 mars ont porté sur une enveloppe (hors BCRD) de 3,5 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement.
Ces annulations se répartissent de la manière suivante :
- article 43-23 (actions de formation) : 2,43 millions d'euros (soit 4,15 % des dotations initiales) ;
- article 56-20 (investissements exécutés par l'Etat-enseignement agricole public) : 90 000 euros (soit 12,1 % des dotations initiales) ;
- article 66-20 (subventions accordées par l'Etat-enseignement agricole public) : 990 000 euros (soit 12 % des dotations initiales).
Au-delà de ces annulations, deux mesures ont été financées par redéploiements de crédits et décret d'avance.
Le financement à titre provisoire sur un semestre supplémentaire des programmes de la nouvelle Agence pour le développement agricole et rural, qui a entraîné pour le budget de l'enseignement agricole une annulation de 2,72 millions d'euros (soit 2 millions d'euros sur le chapitre 36-20 -subventions de fonctionnement aux établissements de l'enseignement supérieur-, et 720 000 euros sur le chapitre 43-23).
Par ailleurs, la nécessité d'abonder à la suite de la sécheresse estivale le Fonds national de garantie contre les calamités agricoles s'est traduite par un redéploiement opéré par le biais d'une mesure d'annulation qui a porté, pour l'enseignement agricole, sur 6,7 millions d'euros au titre des reports de 2002 (530 000 euros sur le chapitre 43-23 et 6,2 millions d'euros sur les chapitres d'investissement) et sur 3,21 millions d'euros sur la dotation initiale de 2003 (essentiellement sur le chapitre 36-20).
Au total, au 15 novembre, le budget de l'enseignement agricole a supporté des mesures d'annulation qui se sont élevées à 16,4 millions d'euros et des mesures de gel, à hauteur de 13,44 millions d'euros.
Ces mesures portent sur des chapitres très contraints et nécessiteront de financer des dépenses prévues en 2003 sur l'année 2004, ce qui contribue à hypothéquer l'augmentation des crédits prévue par le projet de loi de finances.
C. UNE NOUVELLE PRÉSENTATION DES CRÉDITS DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE
Il convient de souligner que le budget de l'enseignement agricole a été retenu pour procéder à une expérimentation destinée à adapter la présentation budgétaire des crédits du ministère de l'agriculture aux principes définis par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Cette expérimentation, qui a pour objet d'appliquer les mécanismes budgétaires et les règles de gestion qu'elle prévoit, se traduit par la création d'une nomenclature spécifique au sein du titre III, qui regroupe l'ensemble des dépenses ordinaires affectées à l'enseignement agricole, à l'exception de celles destinées à la formation et au soutien des organisations syndicales.
L'ensemble de ces dépenses ont été regroupées dans un chapitre 39-01.
Il convient de souligner que les dépenses d'investissement sont maintenues sous leur ancienne présentation.
L'enseignement agricole constitue donc un des « programmes » du ministère de l'agriculture intitulé « formation, recherche et développement », calqué en pratique, peu ou prou, sur l'actuel agrégat 11 qui avait le même intitulé.
Le programme se décline en quatre actions ventilées en douze articles :
- l'action 31 « enseignement technique », qui totalise près de 80 % des crédits constitués, pour l'essentiel, par les dépenses de personnel de l'enseignement technique public et les rémunérations et subventions de fonctionnement des établissements techniques privés. Les sept articles consacrés à cette action répartissent les crédits entre enseignement public et enseignement privé ;
- l'action 32, « enseignement supérieur », qui se décompose en quatre chapitres, regroupant 14 % des crédits répartis entre 26 établissements d'enseignement supérieur public et privé ;
- l'action 33, « évolution des compétences et dynamique territoriale », qui regroupe dans un chapitre les crédits consacrés à l'apprentissage, à la formation professionnelle continue ainsi qu'à la mise en oeuvre des missions de l'enseignement agricole autres que l'enseignement ;
- enfin, l'action 34, « recherche et transfert de technologie », qui présente dans trois chapitres les crédits du ministère de l'agriculture destinés aux organismes de recherche, aux soutiens de programmes, au financement des centres techniques assurant des activités de recherche et à diverses actions dans le domaine de la sélection végétale et de la sécurité des aliments.
Le principal avantage attendu de cette présentation consiste dans la souplesse de gestion connue sous le nom de « fongibilité asymétrique » qui consiste dans le fait que les crédits de fonctionnement et d'intervention d'un programme ont valeur indicative et sont donc « fongibles » tandis que les crédits de personnel constituent le plafond des dépenses de cette nature. Il conviendra à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, de faire le bilan de l'application de cette faculté. Votre rapporteur craint cependant que, compte tenu du caractère contraint des enveloppes, cette facilité de gestion ne soit guère opérante.
* 1 Loi n° 2003-40 du 30 avril 2003