B. DE NOMBREUX POINTS DE BLOCAGE
Pour autant, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains a fait l'objet de critiques en raison de ses nombreuses ambiguïtés, d'une prise en compte insuffisante des attentes des élus locaux et du maintien de contraintes excessives dans les zones de montagne.
1. De nombreuses ambiguïtés
De nombreuses dispositions de la loi du 13 décembre 2000 souffrent d'une certaine imprécision et donnent lieu, sur le terrain, à des interprétations divergentes et souvent restrictives de la part des services de l'Etat.
Les élus locaux se sentent parfois désemparés et démunis pour s'adapter, dans des délais qu'ils jugent trop brefs, à des règles complexes.
Ainsi, l'élaboration du projet d'aménagement et de développement durable des plans locaux d'urbanisme, qui en constitue la principale innovation par rapport aux plans d'occupation des sols, fait-elle l'objet de fortes appréhensions. Les élus locaux redoutent en effet de devoir élaborer des documents longs et compliqués.
De même, les dispositions transitoires destinées à permettre le passage des anciens aux nouveaux documents d'urbanisme, pourtant sensiblement améliorées par le Sénat, sont-elles jugées peu claires.
Enfin, les dispositions relatives aux taxes d'urbanisme font l'objet de nombreuses interrogations. Alors même que les débats parlementaires, en particulier au Sénat, avaient clairement établi que la participation pour voies nouvelles et réseaux pourrait être utilisée pour financer l'aménagement des voies existantes et des réseaux associés, les élus locaux doivent faire face, sur le terrain, à des interprétations restrictives des services de l'Etat.
2. Une prise en compte insuffisante des attentes des élus locaux
Au-delà de ses ambiguïtés, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains a insuffisamment pris en compte la diversité des territoires et les attentes des élus locaux.
Sous-tendue par une volonté de lutte contre l'étalement urbain et de densification des constructions, elle a négligé le souhait des communes rurales de pouvoir conserver les formes d'urbanisation traditionnelles.
La suppression de la possibilité de fixer des superficies minimales de parcelles constructibles et de limiter les droits à construire en cas de division de terrains a privé les élus de ces communes d'instruments indispensables à la maîtrise de l'urbanisation.
Par ailleurs, la loi a mis en place, contre la volonté du Sénat, de nombreux mécanismes contraignants , traduisant la persistance d'une défiance injustifiée envers les élus locaux.
Conçue comme une incitation à l'élaboration de schémas de cohérence territoriale, la règle dite « des quinze kilomètres » a provoqué une véritable crise foncière en interdisant, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un tel schéma et sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15.000 habitants ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer, l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones, sauf accord de l'établissement public compétent pour élaborer le schéma lorsqu'un périmètre a été défini ou, à défaut, du préfet.
Dans le même temps, les communes et établissements publics de coopération intercommunale désireux de créer des schémas de cohérence territoriale éprouvent parfois les plus grandes difficultés à délimiter le périmètre de leur choix. Or, si l'existence d'un contrôle de légalité est pleinement justifiée, son exercice ne doit pas conduire les représentants de l'Etat à substituer leur appréciation à celle des élus locaux.
3. Le maintien de contraintes excessives dans les zones de montagne
La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative à la protection et au développement de la montagne tendait légitimement à maîtriser l'urbanisation pour empêcher le bétonnage sauvage des stations. Cependant, son application uniforme et extrêmement restrictive provoque de nombreux blocages, notamment dans les massifs qui ne sont soumis à aucune pression foncière.
La notion de continuité des constructions ainsi que les distances à respecter par rapport aux rivages et aux lacs , qui sont appliquées parfois de façon arbitraire, ne correspondent pas à la réalité du terrain et méritent d'être appréciées de façon beaucoup plus qualitative lors de la préparation des documents d'urbanisme.
La mise en oeuvre des prescriptions de massif pourrait également contribuer à fixer des règles mieux adaptées à l'identité de chaque massif et à donner une définition juridique sûre des hameaux, dans lesquels, souvent, il n'est pas possible de construire du fait de l'impossibilité de trouver une formule juridique fiable.
Dans les communes qui ne sont pas dotées de documents d'urbanisme - et ce sont les plus nombreuses en montagne -, la situation est encore plus caricaturale, car les possibilités de construction y sont extrêmement restreintes . Elles se trouvent confrontées au paradoxe de voir leur population baisser et mais de ne pouvoir accueillir de nouvelles familles en raison de l'interdiction de construire.
La loi du 13 décembre 2000 a réglé cette question en zone rurale : dans les communes dont la population diminue, après délibération du conseil municipal et lorsque l'intérêt de la commune le justifie, une autorisation de construire peut être délivrée en dehors des zones urbanisées.
Toutefois, cette disposition, qui suscitait de réels espoirs, ne s'applique pas en montagne parce que l'administration oppose la loi « montagne », plus restrictive, aux règles générales d'urbanisme.
Les chalets d'alpage et les bâtiments d'estive font partie de notre patrimoine culturel et méritent, à ce titre, une attention particulière, d'autant qu'ils sont bien souvent en ruine. Malheureusement, leur restauration est très difficile, car les impératifs de viabilité, inadaptés au terrain, empêchent souvent l'obtention d'un permis de construire.
Enfin, les unités touristiques nouvelles , indispensables à la qualité des aménagements en montagne, sont soumises à des règles uniformes trop strictes : est-il normal que les dossiers à constituer et les modalités d'instruction soient les mêmes pour la création d'une nouvelle station, pour la modification d'une remontée mécanique ou pour l'aménagement d'un petit centre d'accueil ?
Le rapport de notre collègue Jean-Paul Amoudry au nom de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, présidée par notre collègue Jacques Blanc, a mis en lumière les difficultés rencontrées par les zones de montagne, les enjeux qu'elles représentent et les solutions qui pourraient être apportées afin de leur venir en aide 2 ( * ) . Ces propositions ne doivent pas rester lettre morte.
* 2 Rapport n° 15 (Sénat, 2002-2003), de M. Jean-Paul Amoudry au nom de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, présidée par M. Jacques Blanc.