N° 72
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME II
SANTÉ
Par M. Gilbert BARBIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le budget du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées relève de la section « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité » du projet de loi de finances pour l'année 2003.
L'organisation de cette section a été recomposée pour tenir compte de la nouvelle structure gouvernementale. Le nouveau Gouvernement a en effet vu la création d'un ministère de la santé de plein exercice, exauçant ainsi un voeu formulé à de nombreuses reprises par votre commission.
La section « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité » comprend aujourd'hui :
- trois agrégats qui relèvent de la responsabilité du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées : « santé publique et sécurité sanitaire » , « offre de soins et accès aux soins » , « famille et personnes handicapées » ;
- deux agrégats, « développement social » et « intégration et lutte contre les exclusions » du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité ;
- un agrégat commun aux deux ministères : « gestion des politiques de santé et de solidarité ».
Le présent avis porte sur les deux agrégats « santé publique et sécurité sanitaire » et « offre de soins et accès aux soins ».
Cette année, le budget de la santé s'inscrit dans une perspective de « clarification » des relations entre l'Etat et les régimes d'assurance maladie de la sécurité sociale, perspective que votre commission a longtemps appelée de ses voeux mais qui se traduit souvent in fine par des transferts de charge à sens unique aux dépens de l'assurance maladie.
Le projet de budget intègre ainsi deux transferts de charge en 2003 de l'État vers l'assurance maladie :
- la prise en charge des centres spécialisés de soins aux toxicomanes, pour 107,5 millions d'euros, au sein de l'agrégat « santé publique et sécurité sanitaire » ,
- les dépenses afférentes à l'interruption volontaire de grossesse, pour 24,7 millions d'euros au sein de l'agrégat « offre de soins et accès aux soins » .
A contrario et au sein de l'agrégat « offre de soins et accès aux soins » , l'État reprend en charge le financement des stages extrahospitaliers des internes en médecine et pharmacie et des résidents en médecine, pour 40 millions d'euros.
Ces modifications de périmètre, que votre commission a déjà eu l'occasion de commenter à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, ne facilitent certes pas l'examen de l'évolution des crédits d'une année sur l'autre.
Ceux-ci peuvent être analysés de deux façons :
- soit en comparant par rapport à la loi de finances initiale pour 2002 à périmètre 2003 : c'est l'approche privilégiée par votre commission ;
- soit en comparant le projet de loi de finances pour 2003 à la lumière du périmètre de la loi de finances initiale pour 2002 : c'est le choix retenu par le Gouvernement.
Evolution des crédits de la santé
(en millions d'euros)
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Agrégats |
LFI 2002
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PLF 2003 |
Évolution
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|
Santé publique et sécurité sanitaire |
263,8 |
284,1 |
+ 7,7 % |
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Offre de soins et accès aux soins |
1.153,4 |
1.184,8 |
+ 2,7 % |
|
Total |
1.417,2 |
1.468,9 |
+ 3,6 % |
Les crédits inscrits au titre des agrégats « santé publique et sécurité sanitaire » et « offre de soins et accès aux soins » s'élèvent en 2003 à 1.469 millions d'euros, en progression de 5 % par rapport à 2002 à structure constante 2002 et de 3,6 % à structure constante 2003.
Evolution des crédits de la santé
(en millions d'euros)
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Agrégats |
LFI 2002 |
PLF 2003 à périmètre constant |
Évolution
|
|
Santé publique et sécurité sanitaire |
371 |
392 |
+ 5,6 % |
|
Offre de soins et accès aux soins |
1.117 |
1.170 |
+ 4,7 % |
|
Total |
1.488 |
1.562 |
+ 5,0 % |
L'agrégat « santé publique et sécurité sanitaire » rassemble les chapitres consacrés à la lutte contre les pratiques addictives et contre le sida, les crédits de prévention ainsi que les subventions aux diverses agences et à l'institut de sécurité et de veille sanitaire.
Cet agrégat se monte à 284 millions d'euros, contre 371 millions d'euros en loi de finances initiales pour 2002, soit une progression de 7,7 % à périmètre 2003 constant.
Le second agrégat, intitulé « offre de soins et accès aux soins », rassemble traditionnellement les crédits destinés aux agences régionales de l'hospitalisation, au Fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers -le FIMHO-, ainsi que les crédits destinés à la formation des professionnels de santé.
En outre, il comprend désormais - et c'est l'innovation majeure de cette année - la dotation de l'État au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, pour 970 millions d'euros, soit une progression de 4,4 % par rapport à 2002.
Au total, l'agrégat « offre de soins et accès aux soins » bénéficie de 1.184 millions d'euros, la dotation au fonds de financement de la CMU mobilisant à elle seule 82 % des crédits. A structure 2003 constante, les crédits consacrés à cet agrégat augmentent en 2003 de 2,7 %.
On notera l'absence, au sein du même agrégat, de dotations en autorisations de programme pour le fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers (FIMHO), le Gouvernement ayant décidé de ne plus engager de dépenses nouvelles d'investissement relatives à la modernisation des établissements hospitaliers, celles-ci devant faire l'objet d'un plan Hôpital 2007, déjà évoqué par votre commission à l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
Les grandes évolutions du budget 2003 de la santé marquent la priorité accordée aux actions de prévention. Le projet de loi dégage ainsi des financements nouveaux pour :
- des programmes de santé publique ciblés sur la prévention, en particulier le cancer, les maladies transmissibles telles que le sida ou l'hépatite C (+ 30 % à 173 millions d'euros) ;
- le financement des huit agences qui assurent la veille, la sécurité sanitaire ou qui agissent dans le domaine de la prévention (53 millions d'euros) ;
- l'accès aux soins des plus démunis, au travers de la couverture maladie universelle qui permet aujourd'hui à près de 4,7 millions de personnes de bénéficier gratuitement d'une couverture complémentaire maladie ;
- des politiques de soutien à la formation en faveur des professions médicales et paramédicales (+ 3,8 % à 137 millions d'euros).
De fait, la marge de manoeuvre allouée au ministre de la santé pour conduire sa politique de santé est réduite puisqu'elle porte, comme l'a d'ailleurs souligné le ministre lors de son audition par la commission, sur 400 millions d'euros.
L'essentiel de l'effort en faveur de la santé publique est aujourd'hui financé par l'assurance maladie et se trouve dès lors retracé en loi de financement de la sécurité sociale. A titre de comparaison, l'article 32 du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2003 fixe l'objectif national d'assurance maladie à 123,5 milliards d'euros.
Effort marqué en faveur de la santé publique, priorité donnée à la sécurité sanitaire, des moyens en forte progression pour la CMU : ce projet de budget comporte, dans un contexte de clarification des financements et de préparation de la loi de programmation sur la santé publique, des éléments très positifs qui ont conduit votre commission à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la santé pour 2003.
I. LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA SANTÉ PUBLIQUE ET A LA SÉCURITÉ SANITAIRE
A. LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA SANTÉ PUBLIQUE
Le projet de loi de finances pour 2003 traduit la priorité accordée par le Gouvernement à la santé publique, et notamment à la lutte contre le cancer. D'importants financements nouveaux sont dégagés pour renforcer l'action collective et donner à nos concitoyens les conditions de vivre en bonne santé.
La prévention, l'éducation à la santé et le dépistage figurent au premier rang des priorités dans le domaine de la santé. L'objectif affiché par le ministre de la santé, de la famille et des personnes âgées consiste à développer progressivement « une véritable culture de la prévention » dans notre pays.
Ainsi, les crédits du projet de loi de finances pour 2003 affectés aux programmes de santé publique ciblés sur la prévention, en particulier le cancer et les maladies transmissibles, sont en progression de 30 % pour atteindre 173 millions d'euros.
Les dispositifs de lutte contre les pratiques addictives bénéficieront en 2003 d'une dotation de près de 11 millions d'euros.
Les crédits destinés à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) sont quant à eux ramenés de 45,6 millions d'euros à 40 millions d'euros en 2003. Cette baisse des crédits s'explique par la nécessité de rechercher, en matière de communication, une meilleure synergie avec le nouvel Institut national de prévention et d'éducation à la santé (INPES), qui remplace le Comité français d'éducation pour la santé et qui se voit doté en 2003 de 14,4 millions d'euros.
1. La préparation de la loi de programmation sur la santé publique
Le Gouvernement a annoncé que les programmes existants en matière de santé publique seront intégrés et redéfinis dans le cadre d'une loi quinquennale de programmation de santé publique qui sera présentée au Parlement au printemps 2003.
Cette loi de programmation définira les objectifs prioritaires de santé publique pour les cinq années à venir. Des indicateurs précis accompagneront ces objectifs afin de permettre un réel contrôle de l'action du Gouvernement par le Parlement et, au-delà, par les citoyens eux-mêmes.
La loi de programmation devrait permettre de définir une politique générale qui sera déclinée en fonction des différentes pathologies considérées et qui s'appuiera sur des actions de communication, d'information et d'éducation ainsi que sur des stratégies de dépistage et de prise en charge précoce.
D'ores et déjà, 5 millions d'euros sont « provisionnés » pour la préparation de cette loi dans le projet de budget pour 2003 (chapitre 47-11, article 10).