CHAPITRE PREMIER
LIMITER LA
FORTE DÉGRADATION
DES COMPTES SOCIAUX
I. UN PROJET DE LOI DE FINANCEMENT VOLONTAIRE QUI DOIT NÉANMOINS TENIR COMPTE D'UNE RÉALITÉ DIFFICILE
A. LE POIDS DE L'HÉRITAGE : DES COMPTES SOCIAUX DÉGRADÉS EN 2001 ET SURTOUT EN 2002
1. Les ressources (article 9)
Il convient en premier lieu de rappeler que la loi de financement de la sécurité sociale retient des agrégats de recettes qui distinguent les cotisations sociales, effectives et fictives, les impôts et taxes affectés, les transferts reçus, les contributions publiques, les revenus des capitaux et les autres ressources, selon le schéma ci-après.
Les prévisions de recettes portent sur l'ensemble des régimes obligatoires et des fonds concourant à leur financement. Les recettes sont consolidées afin d'éliminer les doubles comptes.
a) En 2001
En 2001, les ressources des régimes de base se sont établies, en encaissements-décaissements, à un niveau plus élevé de 2 milliards d'euros que celui prévu par la loi de financement initiale, soit 302,7 milliards d'euros, au lieu de 300,7 milliards d'euros prévus :
En droits constatés, ces ressources se sont élevées à 307,6 milliards d'euros, en hausse de 6,9 % par rapport à 2000 :
La vive progression des ressources en 2001 résulte essentiellement de la hausse de 5,8 % des cotisations effectives, du fait de la bonne tenue de la conjoncture et de ses effets favorables sur la masse salariale 1 ( * ) , et de la progression de 10,7 % des impôts et taxes affectés, en particulier en raison des besoins de financement du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC).
b) En 2002
Au contraire, en 2002, les recettes, qui devraient s'établir à 315,21 milliards d'euros, soit une progression de 2,4 % par rapport à 2001, seraient en recul de 1,26 milliard d'euros par rapport aux prévisions initiales.
La révision des recettes pour 2002 de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement est opérée par l' article 9 du présent projet de loi de financement.
Cette évolution résulte de plusieurs facteurs jouant en sens contraire :
- seule catégorie de recettes en hausse par rapport aux prévisions, les contributions publiques progressent de 560 millions d'euros en raison de la révision à la hausse de la contribution d'équilibre versée au régime des exploitants agricoles, pour 400 millions d'euros, et de la révision, à hauteur de 100 millions d'euros supplémentaires, des contributions au titre des remboursements de prestations familiales que sont l'allocation adultes handicapés (AAH) et l'allocation parent isolé (API) ;
- les autres catégories de recettes sont en recul : il s'agit notamment d'une diminution de 970 millions d'euros des « autres ressources », résultant de moindres apports au fonds de réserve pour les retraites (FRR) et d'une modification du mode de comptabilisation des charges et produits de gestion courante de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ; par ailleurs, les cotisations effectives diminuent de 590 millions d'euros, du fait de la révision à la baisse de 5 % à 3,7 % de l'évolution de la masse salariale.
Au total, la croissance des ressources des régimes de base de la sécurité sociale se ralentit, au moment même où leurs dépenses vont augmenter.
2. Les objectifs de dépenses (article 46)
Les objectifs de dépenses par branche de la loi de financement de la sécurité sociale sont définis à partir du total des dépenses de l'ensemble des régimes de base obligatoires de plus de 20.000 cotisants auxquelles sont retranchés les transferts entre régimes. La LFSS retient l'agrégat de dépenses suivant :
a) En 2001
Les objectifs de dépenses par branche 2001 se révèlent finalement très légèrement inférieurs, de 100 millions d'euros, à leur montant révisé. Ils s'établissent à 297,6 milliards d'euros.
Les dépenses de deux branches ont été sous-évaluées : celles de la branche maladie, à hauteur de 300 millions d'euros, les prestations de la CNAMTS ainsi que les dépenses de gestion administrative du régime ayant été plus élevées que prévu, et celles de la branche vieillesse ont dû être majorées de 200 millions d'euros, en raison de dépenses supplémentaires sur les régimes autres que le régime général. Au contraire, les dépenses des branches accidents du travail et maladies professionnelles et famille étaient finalement sur-estimées, de 300 millions d'euros pour la première, les prestations versées étant moindres que prévu, et également de 300 millions d'euros pour la seconde, du fait d'allocations familiales et d'aides au logement moins élevées.
b) En 2002
La situation est complètement inversée en 2002, ce qui illustre le fort dynamisme des dépenses sociales en période de conjoncture économique incertaine.
Dans ce cas, en effet, les objectifs de dépenses sont revus à la hausse de 3,64 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de financement 2002 par l' article 46 du présent projet de loi de financement :
Le « dérapage » des dépenses est presque entièrement imputable à la branche maladie , ce qui n'est guère surprenant eu égard au peu de crédibilité de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie fixé par la loi de financement pour 2002. Le dépassement de l'ONDAM atteint ainsi 3,87 milliards d'euros, soit un dérapage de 3,1 %. L'autre dépassement de l'objectif de dépenses, de bien moindre ampleur, puisqu'il ne porte « que » sur 420 millions d'euros, concerne la branche accidents du travail et maladies professionnelles.
En revanche, deux objectifs de dépenses sont revus à la baisse : celui de la branche vieillesse, pour 120 millions d'euros, en raison d'une modification du périmètre de l'agrégat, et surtout celui de la branche famille, à hauteur de 530 millions d'euros, essentiellement en raison du changement de présentation comptable des charges et des produits de gestion courante de la CNAF.
Il convient d'ajouter que le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte également des mesures rectificatives pour 2002 2 ( * ) , qui alourdissent les dépenses sur l'exercice à hauteur de 274 millions d'euros, ainsi répartis :
Ces mesures nouvelles auraient ainsi pour résultat de faire passer le déficit 2002 du régime général d'un peu moins de 3 milliards d'euros à 3,27 milliards d'euros (+ 9,1 %) :
3. Les soldes : les finances sociales ont fragilisé le solde des finances publiques
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) présentent de manière quasi-constante un besoin de financement - c'est-à-dire un déficit -, comme le montre le graphique ci-après :
Depuis 1990, les ASSO n'ont dégagé une capacité de financement que quatre années sur douze, le besoin de financement ayant varié entre - 0,1 % du PIB en 1998 et - 0,9 % en 1993, année de récession économique.
Une capacité de financement est apparue sur trois années consécutives, de 1999 à 2001, correspondant, pour l'essentiel, à la période de croissance économique soutenue.
Sur la période 1997 à 2001, les ASSO ont ainsi dégagé une capacité de financement globale de 0,4 % de PIB.
Exprimée en euros, le solde de financement des ASSO a évolué de la manière suivante depuis 1995 :
C'est en 2000 que la capacité de financement des administrations de sécurité sociale a été la plus importante, avec 6,8 milliards d'euros. Sur la période, la capacité de financement totale s'est établie à 7,6 milliards d'euros. Il convient toutefois de noter l' extrême fragilité de la situation financière de la sécurité sociale , qui dépend de façon très étroite de la conjoncture.
Cette fragilité a été accentuée par le refus du gouvernement précédent d'entreprendre des réformes structurelles et par l' absence de maîtrise des dépenses, en particulier dans le domaine de l'assurance maladie , mais aussi par les mesures mises en oeuvre au cours de la précédente législature .
À cet égard, l'exemple de 2001 est éclairant, tant il démontre la façon dont l'évolution des prélèvements obligatoires peut peser sur la situation des finances publiques.
La réduction des excédents sociaux dès 2001
En 2000 et 2001, le solde de financement de la sécurité sociale s'est établi de la façon suivante :
Entre 2000 et 2001, les impôts et cotisations sociales perçus par les administrations de sécurité sociale progressent de 5,1 %, les rentrées de CSG et de cotisations sociales étant favorisées par le dynamisme de la masse salariale.
Si les administrations de sécurité sociale sont excédentaires pour la troisième année consécutive en 2001, leur capacité de financement atteint 3,9 milliards d'euros, soit un excédent en baisse de 2,9 milliards d'euros par rapport à 2000 (- 2,9 %). Elle revient ainsi quasiment à son niveau de 1999 (3,7 milliards d'euros), après avoir atteint 6,8 milliards en 2000. Cette réduction résulte, pour l'essentiel, du solde des régimes d'assurance chômage qui devient négatif, du fait notamment de l'augmentation du nombre d'allocataires indemnisés en raison du ralentissement conjoncturel.
Il s'agit effectivement, comme le note la Cour des comptes dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2001, d'une « évolution défavorable ». Par ailleurs, « les bonnes rentrées de CSG et la nouvelle affectation d'impôts ont masqué la forte progression des dépenses d'assurance maladie et le déficit du fonds de financement de la réforme des cotisations de sécurité sociale, le FOREC ». En effet, les recettes des administrations de sécurité sociale demeurent très dynamiques, et sont principalement soutenues par la forte progression de la masse salariale privée, à l'origine de la forte augmentation de la CSG (+ 6,9 %). Les impôts et taxes affectés augmentent de 9 %, et les cotisations sociales de 3,9 %. Quant aux fonds spéciaux, dont le FOREC, ainsi que les établissements hospitaliers, ils contribuent à réduire cet excédent, à hauteur respectivement de 900 millions et 200 millions d'euros.
La haute juridiction financière considère ainsi que cette « réduction de l'excédent des comptes des administrations de sécurité sociale » pourrait contribuer à « compromettre la réalisation de l'équilibre des comptes des administrations publiques en 2004/2005 ».
Dès lors, la conjoncture se détériorant les années suivantes, la situation financière des organismes de sécurité sociale ne pouvait que se dégrader , faute de réformes permettant de réduire les dépenses, de santé en particulier.
Ainsi, le régime général de la sécurité sociale, qui était excédentaire de 1,15 milliard d'euros en 2001, redeviendrait déficitaire, de 3,27 milliards d'euros en 2002 et de 4,62 milliard d'euros en 2003. Les administrations de sécurité sociale dans leur ensemble dégageraient un besoin de financement de 0,1 % du PIB en 2002 et de 0,2 % en 2003.
4. Les prélèvements sociaux
Votre rapporteur pour avis, compte tenu notamment de l'existence d'un débat consacré, en application de l'article 52 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, aux prélèvements obligatoires et à leur évolution, souhaite développer la question des prélèvements obligatoires affectés à la sphère sociale, dans un souci de complémentarité avec le rapport établi par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général 3 ( * ) .
a) 1997-2001 : une augmentation ininterrompue des prélèvements sociaux
En 2001, les administrations de sécurité sociale représentaient 48 % des prélèvements obligatoires.
Selon la définition retenue par l'INSEE 4 ( * ) , les cotisations sociales constituent, à côté des impôts, une part des prélèvements obligatoires. Sont exclues de cette définition les cotisations sociales « fictives » qui correspondent à des prestations fournies directement par les employeurs à leurs salariés 5 ( * ) .
La catégorie d'administration publique dite « administrations de sécurité sociale » (ASSO), qui constitue l'une des composantes des « administrations publiques » (APU) au sens du traité de Maastricht, bénéficie du produit de ces cotisations sociales mais également de l'affectation du produit d'un nombre grandissant d'impôts et taxes.
Or, les ASSO constituent le premier poste des prélèvements obligatoires en France. Ainsi, en 2001, elles ont représenté 48,2 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires , soit 317,5 milliards d'euros .
Les prélèvements sociaux sont constitués en 2001 de 232,6 milliards d'euros de cotisations sociales effectives 6 ( * ) - soit 73,3 % du total - et de 84,9 milliards d'euros d'impôts et taxes affectés - soit 26,7 %, dont 5,6 milliards d'euros au titre des retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat.
Cette situation est le résultat d'une évolution engagée il y a de nombreuses années.
b) L'augmentation continue des prélèvements sociaux depuis 1997
Entre 1997 et 2001, le montant des prélèvements sociaux est passé de 256,3 milliards d'euros à 317,5 milliards d'euros, soit une progression supérieure à 61 milliards d'euros , en hausse de 23,9 % sur cinq ans .
En comparaison, sur la même période, les prélèvements obligatoires affectés aux administrations publiques centrales ont progressé d'environ 31 milliards d'euros, soit une hausse de 13,8 %.
En 1997, les prélèvements sociaux représentaient 45,5 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires, contre 48,2 % en 2001. Ceux des administrations publiques centrales ont au contraire diminué, passant de 40,2 % du total en 1997 à 39,1 % en 2001.
Au cours de la seule année 2000, les prélèvements obligatoires ont progressé de 20,7 milliards d'euros, dont 15,6 milliards pour les prélèvements sociaux. Ainsi, entre 2000 et 2001, plus de 75 % de la croissance des prélèvements obligatoires est imputable aux ASSO .
c) Les prélèvements sociaux : une part croissante du PIB
La part des prélèvements obligatoires alloués aux administrations de sécurité sociale est passée de 20,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 1997 à 21,7 % en 2001 .
Cette hausse a été continue comme le montre le graphique ci-dessous :
Comme le note le rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, « la hausse du taux de prélèvements obligatoires provient pour l'essentiel des organismes sociaux [...] ».
Le rapport souligne « la hausse des dépenses sociales, en particulier l'augmentation des dépenses consacrées au risque vieillesse 7 ( * ) [...] ainsi que l'augmentation des dépenses de santé 8 ( * ) [...] ».
d) La part croissante de la fiscalité au sein des prélèvements sociaux
Le graphique ci-dessous illustre l'évolution de la structure du financement des administrations de sécurité sociale, qui se caractérise par la part grandissante qu'y occupe la fiscalité :
La part des impôts et taxes affectés a plus que doublé en cinq ans, passant de 13 % des prélèvements sociaux en 1997 à 26,7 % en 2001.
Cette évolution tient à deux phénomènes qui ont pris une ampleur considérable au cours de la précédente législature :
- d'une part, la création de nouvelles impositions , à l'exemple de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et de la contribution sociale sur le bénéfice des entreprises (CSB), toutes deux instituées en 1999 pour financer les 35 heures ;
Notre collègue Jacques Oudin, dans son avis rendu au nom de votre commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, avait récapitulé les mesures qui, depuis 1997, ont créé ou élargi des prélèvements obligatoires sociaux. Il convient, eu égard aux enseignements qu'elles permettent d'en tirer, de reproduire ces informations :
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Nouveaux prélèvements obligatoires en matière sociale depuis 1997 17 mesures sont intervenues depuis 1997 pour augmenter ou élargir un prélèvement obligatoire social : |
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1. substitution de la CSG aux cotisations sociales maladie qui s'est traduite par une hausse des prélèvements sur les revenus du patrimoine (LFSS 1998) ; |
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2. passage de 6 à 8 % du taux de la taxe sur les contrats de prévoyance supplémentaire (LFSS 1998) ; |
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3. déplafonnement des cotisations d'allocations familiales des non salariés (LFSS 1998) ; |
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4. augmentation de la taxe sur la publicité pharmaceutique (LFSS 1998) ; |
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5. création de la taxe sur les ventes directes de médicaments (LFSS 1998) ; |
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6. création de la taxe de santé publique sur les tabacs (LFSS 1998) ; |
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7. extension de l'assiette des prélèvements sur les revenus du patrimoine et les produits de placement (LFSS 1998) ; |
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8. reversement sanction sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques n'ayant pas signé d'accord de limitation (LFSS 1999) ; |
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9. contribution assise sur le chiffre d'affaires santé des organismes de protection sociale complémentaire (loi CMU de mai 1999) ; |
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10. taxation des heures supplémentaires des entreprises n'ayant pas signé d'accords de réduction du temps de travail (seconde loi 35 heures), annulée par le Conseil constitutionnel ; |
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11. création d'une cotisation sociale sur les bénéfices des entreprises (LFSS 2000) ; |
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12. élargissement de la taxe générale sur les activités polluantes (LFSS 2000) ; |
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13. affectation des droits sur les tabacs détenus par l'Etat au FOREC (LFSS 2001) ; |
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14. affectation de la taxe sur les véhicules de société au FOREC (LFSS 2001) ; |
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15. affectation d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance (LFSS 2001) ; |
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16. réforme de la clause de sauvegarde (LFSS 2001) ; |
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17. augmentation de la contribution due par les laboratoires et les grossistes répartiteurs sur les ventes en gros aux officines pharmaceutiques (LFSS 2001). |
- d'autre part, les transferts croissants du produit de la fiscalité de l'Etat vers les organismes de sécurité sociale , également dans le but, pour l'essentiel, de financer la réduction du temps de travail : droits de consommation sur les alcools et sur les tabacs, taxe sur les conventions d'assurance. Ces transferts ont été effectués à la fois en lois de finances et en lois de financement de la sécurité sociale, les deux textes devant comporter des dispositions « miroir ».
Parallèlement, la part des cotisations sociales parmi les ressources des ASSO ne cesse de reculer. Ce phénomène a d'ailleurs été amplifié par le transfert de cotisations vers la contribution sociale généralisée (CSG), décidé en 1998, ainsi que par les exonérations de charges sociales, mouvement initié en 1993 et 1995 par la « ristourne Juppé » puis accentué par les allégements mis en place au titre des deux « lois Aubry ».
* 1 La masse salariale a augmenté de 6,5 % en 2001, contre 5,9 % dans les prévisions.
* 2 Premier alinéa de l'article 35 pour la dotation au FIVA, 1 er alinéa de l'article 36 pour la dotation du FCAATA et article 30 pour la dotation de l'ONIAM.
* 3 Rapport n° 48 (2002-2003).
* 4 Institut national des statistiques et des études économiques.
* 5 Les cotisations fictives, qui concernent essentiellement les fonctionnaires et agents de grandes entreprises publiques, représentent environ 15 % des cotisations sociales effectives en France.
* 6 C'est-à-dire nettes des cotisations dues non recouvrables.
* 7 Ces dépenses sont passées de 7,7 % du PIB en 1981 à environ 10 % en 2001.
* 8 Les prestations sociales de santé, hors dotation globale hospitalière, sont passées de 4,8 % du PIB en 1981 à 5,3 % en 2000.