Projet de loi de finances pour 2001 : Ville

N° 96

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

VILLE

Par M. Paul BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Claire-Lise Campion, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570

Sénat : 91 et 92 (annexe n° 19 ) (2000-2001)

Lois de finances .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le troisième projet de budget présenté par M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, affiche une hausse spectaculaire des crédits de 70 % qui les porte de 1,4 à 2,4 milliards de francs, en dépenses ordinaires et en crédits de paiement, dans un contexte où les dépenses nettes du budget général progressent à un taux modéré de 0,5 %.

A vrai dire, ce projet de budget enregistre l'effet du caractère tardif de l'annonce des nouvelles mesures pour la ville, en décembre 1999, qui n'avaient donc pu être entièrement transcrites dans le projet de budget pour 2000.

C'est en effet lors du comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999 que le Premier ministre a décliné son programme " pour des villes renouvelées et solidaires " en matière de restructuration urbaine, de revitalisation économique et sociale et de renforcement des services publics.

Ce programme était attendu depuis 1997 dans des quartiers qui concentrent les difficultés économiques et sociales, conjuguées parfois à une violence urbaine endémique, et où les attentes des populations sont d'autant plus fortes que la reprise économique ne produit pas tous ses effets.

Votre commission a estimé que, si le projet de budget du ministère de la ville pour 2001 présentait des aspects positifs, la politique proposée pour faciliter le retour à l'emploi et revitaliser la vie économique reposait en revanche sur des principes contestables qui risquaient de manquer d'efficacité.

Votre commission a tout d'abord relevé des éléments positifs :

S'inscrivant dans le nouveau cycle de la politique contractuelle avec les villes et les régions ouvert par le XII ^e Plan (2000-2006), le budget renforce les crédits du Fonds interministériel pour la ville (FIV) qui atteindront près d'un milliard de francs en 2001 ; l'effort de simplification des procédures, voulu dès 1995, est donc poursuivi -même si celui-ci tarde, semble-t-il, à être entendu au niveau des échelons déconcentrés de l'Etat.

Par ailleurs, ce budget amorce le financement des 50 grands projets de ville (GPV) qui amplifient et prolongent les grands projets urbains (GPU) lancés par Mme Simone Veil en 1993, et pourront conduire à des résultats intéressants si la démarche ambitieuse qui est proposée est effectivement appliquée.

Enfin, l'augmentation des dépenses de fonctionnement du ministère en 2001 n'est plus consacrée au développement pléthorique des dépenses de communication mais est utilement orientée vers le renforcement des moyens d'information et de conseil aux chômeurs dans les quartiers difficiles à travers la mise en place des équipes " emploi-formation ".

Votre commission a toutefois regretté la stagnation, constatée depuis deux ans, des moyens consacrés aux opérations " Ville-Vie-Vacances " pour lesquelles les collectivités territoriales assurant l'accueil des jeunes sont très sollicitées ; elle a regretté également l'absence d'un véritable redéploiement des dépenses " médiatiques " du ministère.

Mais, c'est sur la nouvelle politique proposée en matière de revitalisation économique et sociale que votre commission se déclare la plus réservée.

Le bilan du Pacte de relance pour la ville de 1996 dans les zones franches urbaines montre que, non seulement l'hémorragie d'emplois des années 80 a été jugulée, mais aussi que 40.000 embauches peuvent être réalisées dans des zones réputées sinistrées ; pourtant, le Gouvernement a clairement maintenu son option d'une sortie progressive du dispositif à compter de 2002.

Votre commission considère que les réticences du Gouvernement à l'égard de ce dispositif sont sans doute excessives, d'autant qu'elle doute de l'efficacité des alternatives proposées.

S'agissant de l'emploi, le dispositif des adultes-relais, largement inspiré des emplois-jeunes, est en fait un instrument classique et coûteux de lutte contre le chômage par la création d'emplois parapublics non marchands qui n'apporteront pas de garantie de réinsertion durable pour les intéressés.

Concernant le développement économique, le Fonds de revitalisation économique met certes en place des moyens nouveaux ; mais votre commission doute de l'efficacité de ce dispositif qui obéit à une logique dépassée d'économie administrée à l'aide de subventions et n'échappera pas au risque de saupoudrage des moyens.

Pour avoir un effet tangible, ce fonds devrait être calculé moins chichement, ce qui ne permettrait vraisemblablement pas pour autant de lui assurer la même efficacité qu'un mécanisme d'exonérations fiscales et sociales.

Dans ces conditions, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption du projet de budget pour la ville pour 2001, tel que transmis par l'Assemblée nationale.

I. FACE À DES QUARTIERS SENSIBLES QUI CONCENTRENT LES DIFFICULTÉS, LE GOUVERNEMENT PRÉCISE ENFIN LES LIGNES DE SA POLITIQUE

Pour la première fois depuis l'entrée en fonction en juin 1997 de l'actuel Gouvernement, ce budget va de pair avec la mise en oeuvre d'orientations et de mesures nouvelles au titre de la politique de la ville.

Il traduit en effet les conséquences des diverses décisions annoncées lors du comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999.

Ces orientations étaient d'autant plus attendues que les quartiers en difficulté présentent des indicateurs économiques et sociaux très dégradés et que l'attente des populations y est très forte.

A. DES QUARTIERS FACE À UNE SITUATION DÉGRADÉE

1. Des difficultés économiques et sociales très concentrées

La délégation interministérielle à la ville (DIV) a peu progressé quant à la connaissance statistique des quartiers sensibles puisque les données du recensement INSEE de 1999 sont toujours en cours de traitement. Seul le dénombrement provisoire de la population des communes est actuellement disponible. Les données décrivant les caractéristiques des habitants des quartiers et de leur logement devraient être disponibles en janvier 2001 et les données économiques et socioprofessionnelles, à la fin de l'année prochaine seulement.

En 1997, la délégation interministérielle à la ville a fait réaliser par l'Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE) une exploitation particulière du recensement général de la population de 1990 pour préciser et réactualiser la situation socio-démographique des zones urbaines sensibles (ZUS), des zones de redynamisation urbaine (ZRU) et des zones franches urbaines (ZFU) instituées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Ces données déjà anciennes sont pourtant les seules aujourd'hui disponibles.

La population des quartiers identifiés dans les contrats de ville (environ 1.400 quartiers) est de 6,5 millions de personnes, pour 17 millions d'habitants dans les communes signataires des contrats de ville.

Quatre régions représentent à elles seules plus de la moitié de la population résidant dans un quartier prioritaire : l'Ile-de-France (30 % des habitants des ZUS de la métropole), le Nord-Pas-de-Calais (9,2 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (8,6 %) et Rhône-Alpes (8,5 %).

En métropole, la population de ces quartiers est de 4.688.000 habitants dans les ZUS (soit 8,2 % de la population française), 3.238.000 dans les ZRU (soit 5,6 % de la population française) et 724.000 dans les ZFU (soit 1,4 % de la population française).

Les jeunes de moins de 25 ans représentent 43 % de la population contre 35 % en moyenne pour les villes auxquelles appartiennent les ZUS. 53 % de ces jeunes poursuivent des études (contre 61 % en moyenne dans les villes correspondantes) et 36,7 % de ceux qui sont sortis du système scolaire déclarent n'avoir aucun diplôme.

Par ailleurs, le taux de chômage moyen est de 18,9 % dans les ZUS, de 20,6 % dans les ZRU et de 21,3 % dans les ZFU. Le chômage touche particulièrement les jeunes : en mars 1990, le taux de chômage des jeunes de 15 à 24 ans s'élevait à 28,5 % dans les ZUS, 30,2 % dans les ZRU et 31,2 % dans les ZFU alors que ce même taux était de 21,1 % dans l'ensemble des agglomérations où se situent ces quartiers et de 19,9 % pour la France métropolitaine.

Taux de chômage dans les quartiers prioritaires

(en pourcentage)

	ZUS	ZRU	ZFU	Agglomérations ayant une ZUS
Taux de chômage des 15 à 59 ans (hommes)	15,4	16,6	17,0	7,9
Taux de chômage des 15 à 59 ans (femmes)	23,5	25,8	27,0	10,4
Taux de chômage des 15 à 24 ans (hommes)	24,1	25,4	26,3	17,2
Taux de chômage des 15 à 24 ans (femmes)	33,5	35,6	36,1	24,7
Taux de chômage (ensemble)	18,9	20,6	21,3	11,6

Source : recensement de la population de 1990, INSEE - " INSEE- Première " n° 573 - avril 1998.

Enfin, la part des ménages dont la personne de référence est de nationalité étrangère est en moyenne de 16 %, soit le double du taux prévalant dans l'ensemble des agglomérations.

Toutefois, cette moyenne recouvre une grande variabilité des situations locales, allant d'une absence de sur-représentation par rapport à la réalité communale (pour environ une ZUS sur 10) à des situations où la proportion de ménages étrangers dans la ZUS est plus de trois fois plus élevée que sur l'ensemble de la commune (dans un peu plus de 10 % des cas).

Par ailleurs, en 1993-1994, l'INSEE a réalisé une étude sur 500 quartiers dits " sensibles " qui dresse un inventaire des handicaps économiques sociaux et culturels de ces quartiers et montre que l'exclusion est un phénomène social avant d'être urbain ^{1 ( * )} .

Tous les indicateurs sociaux ne sont pas " alarmants " dans chacun des quartiers, mais ces derniers présentent bien, en moyenne, un profil dégradé aussi bien par rapport à l'agglomération dont ils font partie qu'en comparaison de la moyenne nationale : ainsi, 45 % des jeunes de 16 à 25 ans vivent-ils dans un ménage touché par le chômage contre 24 % en moyenne nationale ; l'habitat est souvent de médiocre qualité : la mauvaise isolation acoustique concerne 59 % des habitations dans les quartiers contre 31,6 % en moyenne nationale.

Le poids de l'aide sociale dans les revenus est particulièrement important : pour 26,1 % des ménages, les prestations sociales représentent plus du quart des revenus déclarés contre 13,6 % en moyenne nationale.

Enfin, il est frappant de constater que 66 % seulement des habitants se sentent en sécurité dans un quartier, dit " sensible " contre 86,2 % en moyenne nationale.

2. La violence urbaine est un facteur aggravant plus qu'un symptôme

Votre rapporteur souligne à l'occasion de cet avis budgétaire que l'insécurité et la violence urbaine constituent des facteurs aggravants qui pèsent sur le développement des quartiers.

En réponse aux interrogations de votre rapporteur, la DIV estime que la progression des violences urbaines, ces deux dernières années, a tendance à se ralentir : après avoir augmenté, depuis 1945, de 46 à 62 % par an, le nombre d'incidents n'a progressé que de 10 % en 1999 (288.500 incidents contre 261.131 en 1998), et la tendance se confirmerait sur les premiers mois de l'année 2000. La même tendance vaudrait pour les agressions contre les policiers, avec 330 faits répertoriés dans 167 villes au cours des cinq premiers mois de l'année 2000, contre 530 faits dans 247 villes pour la même époque de 1999.

Il reste que la situation s'est fortement dégradée au cours des dix dernières années.

En 1993, 485 quartiers " à problèmes " avaient été recensés ; ils étaient au nombre de 818 en 1999. Cependant, durant cette période, 128 quartiers considérés comme " sensibles " ont connu une décroissance en termes de violences urbaines. Toutefois, celle-ci est due parfois à la mise en place " des prémisses d'une économie souterraine des produits de la délinquance, laquelle se marie mal avec des manifestations à forte visibilité ".

Par ailleurs, en 1998, 174 quartiers ont été le théâtre de violences contre des policiers, contre 117, cinq ans plus tôt.

Votre rapporteur souligne que la violence urbaine est aggravée par plusieurs phénomènes particulièrement préoccupants.

Tout d'abord, la violence tend à se diffuser par un phénomène de " tache d'huile ", dans les territoires limitrophes, notamment les espaces périurbains à vocation agricole ainsi que dans des communes urbaines moyennes jusqu'alors épargnées.

Les violences urbaines tendent de plus en plus à se produire hors des quartiers d'origine de leurs auteurs. C'est ainsi qu'en 1998 près de 15 % des incidents ont été enregistrés dans des communes ne comptant pas de quartiers sensibles à proprement parler.

L'extension du phénomène des quartiers sensibles vers les zones rurales est statistiquement avérée : ainsi 42 départements ont franchi le cap des 100 incidents sur les cinq premiers mois de cette année. Parmi les nouveaux inscrits sur la liste des départements touchés par la violence urbaine se trouvent la Loire Atlantique, le Gard, le Var, la Moselle, le Maine-et-Loire, l'Indre-et-Loire, le Finistère, le Calvados et l'Aisne.

Un autre aspect inquiétant est celui de la montée de la délinquance des mineurs qui sont impliqués dans une affaire sur cinq aujourd'hui, au lieu d'une sur dix en 1972 : 21 % des infractions donnent lieu à la mise en cause de mineurs en 1998 contre 10 % en 1972. 45 % des vols avec violence sont le fait de délinquants âgés de moins de 18 ans.

Se développent en outre des phénomènes de constitution de bandes , c'est-à-dire de regroupements plus ou moins fluctuants formés autour de meneurs et sans véritable hiérarchie, dont l'objectif commun est la défense du territoire et souvent le trafic de stupéfiants. Les violences urbaines sont ainsi parfois très localisées à une zone déterminée d'un quartier et les " protagonistes recensés sont généralement quelques dizaines de jeunes âgés de 16 à 25 ans et ne sont donc pas représentatifs de la population " selon la réponse transmise par le Gouvernement.

Il y a lieu de se demander si certains quartiers ne sont pas entrés dans une dérive mafieuse visant notamment au contrôle d'une économie parallèle de la drogue.

De plus, votre rapporteur souligne la persistance de phénomènes graves : la prolifération non maîtrisée des armes , y compris en milieu scolaire, apparaît particulièrement intolérable.

Enfin, le développement des violences et des agressions à l'égard des agents des services publics dans les quartiers difficiles et, d'une manière générale, à l'égard de toutes les professions en contact avec le public, est inacceptable.

Il importe finalement de souligner que le raisonnement simpliste selon lequel la délinquance ne serait en quelque sorte que le produit du chômage est des plus contestable.

Une étude récente du Conseil économique et social régional (CESR) de la région d'Ile-de-France souligne en effet que si, de 1917 à 1984, les courbes des vols avec violence et du chômage des personnes âgées de 15 à 19 ans sans diplôme ont progressé de concert, il apparaît en revanche, depuis 1985, que les deux courbes se sont dissociées : la courbe des vols avec violence n'a cessé d'augmenter alors qu'à compter de 1992 celle des chômeurs non diplômés aurait diminué. La violence urbaine ne peut s'expliquer uniquement par le désoeuvrement.

3. Les attentes fortes des populations

A l'occasion des rencontres nationales des acteurs de prévention de la délinquance en mars 1999, la DIV avait fait réaliser un sondage par la SOFRES auprès des habitants des quartiers sensibles.

Ce sondage est l'élément d'information le plus important dont on dispose sur la réalité de la perception des besoins des habitants sur le terrain.

Question : dites-moi si vous considérez comme essentiel, important, secondaire ou inutile chacun des points suivants dans le quartier dans lequel vous habitez ?

	Essentiel %	Important %	Secondaire %	Inutile %	NSP ^(1) %
La sécurité	58	37	3	1	1
L'emploi dans le quartier ou à proximité	57	35	4	2	2
La propreté	53	40	4	3	-
Les écoles	44	37	7	5	7
Les espaces verts	39	41	13	6	1
Les équipements sportifs et culturels	39	41	12	5	3
La beauté des bâtiments	38	39	16	6	1
Le niveau du bruit	37	40	14	8	1
Les transports en commun	36	35	14	12	3
La qualité de votre logement	35	40	13	10	2
Les commerces	35	38	16	10	1
La circulation et le stationnement	33	38	18	9	2
Les relations avec votre voisinage	31	37	17	14	1
La diversité des habitants	31	34	17	12	6

Source : Sondage SOFRES mars 1999

(1) Ne se prononcent pas

Les personnes interrogées considèrent d'abord comme " essentiel " d'améliorer les deux points suivants : la sécurité (à 58 %), l'emploi dans le quartier ou à proximité (à 57 %).

C'est dans ce contexte que s'inscrit le Comité interministériel des villes du 14 décembre dernier qui s'efforce de dégager les lignes d'action nouvelles en matière de politique de la ville.

* ¹ Les conditions de vie dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, par M. Philippe Choffel, in Données urbaines, ouvrage collectif, collection Villes, éditions Anthropos.