B. LE SERVICE UNIVERSEL DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
1. Le passage au nouveau système de financement
a) Contenu et coût du service universel
La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 affirme le principe du maintien d'un service public des télécommunications et organise la compatibilité de sa fourniture avec les objectifs de pleine concurrence. Elle en a ainsi précisé le contenu. Le service universel des télécommunications en est la principale composante, à côté des services obligatoires et des services d'intérêt général. France Télécom est l'opérateur public chargé, par la loi, du service universel.
Le service universel est défini comme la fourniture à tous d'un service téléphonique de qualité à prix abordable. Il assure l'acheminement gratuit des appels d'urgence, la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique. Il garantit la desserte du territoire en cabines téléphoniques sur le domaine public. Le service universel prévoit des conditions tarifaires et techniques spécifiques, adaptées aux personnes qui rencontrent des difficultés d'accès au service téléphonique en raison de leur handicap ou de leur faible revenu. Son financement est partagé entre les opérateurs.
Le coût du service universel comporte cinq composantes :
le coût lié au déséquilibre de la structure courante des tarifs de France Télécom : cette composante, transitoire, couvre la phase de rééquilibrage des tarifs de France Télécom par rapport à ses coûts, déséquilibre supportable en situation de monopole mais incompatible avec la concurrence. Cette composante, nulle depuis le 1 er janvier 2000, était auparavant partagée -comme tous les autres coûts- entre les opérateurs à l'exception des opérateurs mobiles, exemptés en contrepartie d'engagements de couverture du territoire ;
le coût de la péréquation géographique , c'est-à-dire celui lié à la desserte du territoire et à l'accès de tous au téléphone à un même prix sur l'ensemble du territoire ;
les tarifs sociaux : il s'agit de la charge liée à l'obligation de fournir une offre de tarifs particuliers, destinée à certaines catégories de personnes, en raison notamment de leur faible niveau de revenu ou de leur handicap. A noter que leur mise en place est récente ;
la desserte du territoire en cabines téléphoniques ;
l'annuaire universel et le service de renseignements correspondant, qui n'ont toutefois pas encore vu le jour (cf. supra).
Le coût net du service universel des télécommunications est calculé par l'ART, puis constaté par le ministre. Il est notamment basé sur l'utilisation d'un modèle permettant de connaître le coût de la péréquation géographique, à partir de celui de la desserte des zones non rentables mais aussi de celui des abonnés non rentables dans les zones rentables. Ce modèle reflète le comportement d'un opérateur qui développerait un réseau téléphonique, à partir des zones les plus rentables, supposées être celles de plus forte densité démographique . Pour chaque catégorie de zones locales, un coût net apparaît dès lors que le coût supplémentaire encouru par l'opérateur pour desservir cette catégorie est supérieur aux recettes directes et indirectes retirées de la desserte de cette catégorie de zones locales.
La loi a prévu que le coût de la prestation de service universel, qui est supporté par France Télécom, soit partagé et financé de manière équitable entre l'ensemble des opérateurs de télécommunications et financé au prorata de leur trafic.
Depuis 1997, le coût du service universel est le suivant :
RÉCAPITULATIF DES ÉVALUATIONS
DU
COÛT DU SERVICE UNIVERSEL
(en millions de francs)
|
Composantes du coût du service universel |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
||
|
prévisionnel |
définitif |
prévisionnel |
définitif |
prévisionnel |
prévisionnel |
|
|
Déséquilibre de la structure des tarifs de France Télécom |
1756 (0,69 centime/mn) |
1824 (0,68 centime/mn) |
2242 (0,8 centime/mn) |
2038 (0,68 centime/mn) |
16 (0,01 centime/mn) |
0 |
|
Péréquation géographique
|
2634
|
2736
|
2717
|
2159
|
1550
|
1446
(paiement/le fonds) |
|
Desserte du territoire en cabines publique |
- |
- |
163 |
187 |
189 |
165 |
|
Tarifs sociaux |
439 |
456 |
921 |
0 |
1105 |
1211 |
|
Annuaire et service de renseignements |
- |
- |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
4829 |
5016 |
6043 |
4384 |
2860 |
2822 |
Source : Art
b) La résorption du " déficit d'accès " et le passage au nouveau système de financement
Depuis le 1 er janvier 2000, la composante du coût du service universel liée au déséquilibre de la structure des tarifs de France Télécom est nulle.
Ce " déséquilibre de la structure actuelle des tarifs téléphonique au regard du fonctionnement normal du marché ", dit " déficit d'accès ", résultait des tarifs imposés à France Télécom dans le cadre de l'ancien monopole, tarifs sciemment déséquilibrés : le tarif de l'abonnement était inférieur aux coûts correspondant, pour permettre au plus grand nombre de souscrire un abonnement au téléphone ; en contrepartie, les tarifs des communications longue distance et internationales étaient supérieurs à leur coût effectif et subventionnaient en quelque sorte abonnements et communications locales.
En raison de la nécessité, dans un régime de concurrence, d'établir les tarifs des services en fonction des coûts, la loi avait prévu un rééquilibrage progressif de ces tarifs, accompagné d'un dispositif de financement transitoire pour l'ensemble des acteurs du marché des coûts correspondants, dispositif complété par la mise en place de tarifs " sociaux " dans le cadre du service universel, pour permettre aux plus démunis d'avoir accès au téléphone malgré la hausse de l'abonnement. D'après la loi, les tarifs de France Télécom devaient être rééquilibrés au plus tard le 31 décembre 2000. L'article R. 20-32 du code des postes et télécommunications, dans sa rédaction issue du décret du 13 mai 1997 relatif au financement du service universel, avait évalué le tarif de l'abonnement mensuel de référence, c'est-à-dire le tarif correspondant à une structure rééquilibrée, à 65 francs hors taxes . Ce tarif était d'ailleurs inspiré des travaux du groupe d'experts présidé par M. Paul Champsaur.
La loi disposait également que, lorsqu'il aurait été constaté que ce déséquilibre était résorbé, un nouveau régime de financement devrait être mis en place : la composante de déséquilibre tarifaire et la rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion qui avait été établie pour financer cette composante devait être supprimée et la totalité des charges du service universel financées par le biais du fond de service universel. La loi précisait que " le passage à nouveau régime de financement sera décidé, sur proposition de l'Autorité de régulation des télécommunications, après avis de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications ".
Compte tenu, d'une part, de la hausse de l'abonnement de France Télécom de 56,38 francs à 64,68 francs hors taxes intervenue le 1 er mars 1999, et, d'autre part, des multiples baisses de tarif intervenues depuis 1996 sur les consommations longue distance et internationales de l'opérateur public, l'Autorité de réglementation des télécommunications a considéré que la structure des tarifs téléphoniques était désormais rééquilibrée. Le 22 juin 1999, elle a proposé au Secrétaire d'Etat à l'industrie de mettre en oeuvre, à compter du 1 er janvier 2000, le nouveau régime de financement prévu à l'article L. 35-3 paragraphe II du code. Par arrêté du 29 septembre 1999, le passage au nouveau régime de financement du service universel (par le fonds de service universel des télécommunications) a ainsi été entériné .
Pourtant, une nouvelle hausse de 4,95 francs de l'abonnement mensuel hors taxes a été autorisée par le ministre , à compter de la mi-octobre, malgré l'avis défavorable de l'ART en mars 2000, jugeant, à cette date, que " la situation de France Télécom sur le marché local (...) -marché sur lequel l'opérateur est en situation de quasi monopole- est équilibrée ; que dès lors toute augmentation du prix de l'abonnement aurait pour seul effet une augmentation du profit de l'opérateur sur un marché en monopole et ne peut donc être acceptée en l'état actuel du marché ".
Le Gouvernement n'a pas suivi cette analyse et a quant à lui estimé que l'abonnement téléphonique ne couvrait pas l'ensemble des coûts correspondants de l'opérateur historique, alors qu'il avait préalablement, par ailleurs, accepté le basculement vers le nouveau système de financement du service universel censé intervenir une fois rééquilibrés les tarifs de France Télécom.
c) La mise en oeuvre des tarifs téléphoniques sociaux
La loi de réglementation des télécommunications a prévu que le service universel prenne en compte les difficultés spécifiques rencontrées dans l'accès au service téléphonique par certaines catégories de personnes en raison notamment de leur niveau de revenu ou de leur handicap. (article L.35-1 du code des Postes et Télécommunications).
La mise en oeuvre réglementaire -très tardive !- de ce principe législatif par le décret n° 99-162 du 8 mars 1999 relatif au service universel des télécommunications et modifiant l'article R. 20-34 du code des postes et télécommunications, a conduit à la mise en place d'un dispositif social, financé, cela vient d'être dit, par le biais du fonds du service universel, comportant deux volets, correspondant respectivement aux parties I et II de cet article :
- la " réduction sociale téléphonique " pour certains titulaires de minima sociaux ou invalides de guerre qui en font la demande : il s'agit en fait d'un abonnement à moindre coût ;
- la prise en charge de certaines dettes téléphoniques pour les personnes qui en font la demande, après instruction et avis d'une commission départementale présidée par le Préfet.
Le décret du 8 mars 1999 et l'arrêté du 10 mai 2000 ont fixé la réduction sociale téléphonique à 27,60 F HT, soit 33 F TTC, pour l'année 2000, soit un abonnement à 44,35 francs TTC par mois.
Deux opérateurs de télécommunications ont été autorisés à fournir cette réduction : France Télécom et Kertel. A la fin de juillet 2000, plus de 500.000 personnes avaient demandé le bénéfice de cette réduction à l'un ou l'autre des opérateurs.
Pour la prise en charge des dettes téléphoniques, ce dispositif a fait l'objet de deux arrêtés, du 14 juin 1999 et du 18 janvier 2000, fixant les enveloppes départementales disponibles et de deux circulaires aux préfets du 10 juin 1999 et du 28 février 2000. Au 31 mars 2000, 63 préfets de départements ont répondu à une enquête du ministère relative à la mise en oeuvre de ce dispositif :
- 40 avaient mis en place le dispositif, soit 63 % des préfets ayant répondu,
- 12 envisageaient de le mettre en place rapidement soit 19 %,
- 11 n'envisageaient pas de le mettre en place à court terme, soit 17 %.
A cette date, 3.640 dossiers avaient été traités par les départements appliquant les dispositions. 76 % des demandes avaient été acceptées, pour un montant de 1,29 millions de francs de dettes téléphoniques prises en charge.
Votre commission estime que l'inégale application, suivant les départements, des dispositions relatives à la prise en charge des dettes téléphoniques constitue une rupture d'égalité. Il incombe au Gouvernement de veiller à la mise en oeuvre effective de ces mesures par ses services territoriaux.
2. Un dispositif sous étroite surveillance communautaire
La mise en place, en France, d'un système de partage du coût net du service universel est suivie avec une attention particulière par la Commission, tant par la DGXIII en charge des télécommunications que par la DGIV en charge des questions de concurrence.
Dans son dernier rapport sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications, la Commission estimait par exemple qu' " eu égard aux préoccupations du marché quant au fait que les régimes de financement du service universel constituent une entrave à l'entrée sur le marché , il faut une évaluation rigoureuse des coûts nets réels de la fourniture du service universel. "
La Commission relève, dans ce même rapport, que bien que neuf Etats-membres (Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Autriche, Portugal) ont adopté des dispositions législatives prévoyant la création d'un mécanisme de financement du service universel, seuls deux de ces Etats (France et Italie) ont mis ces mécanismes en service. En outre, la France est le seul pays dans lequel un transfert de paiements ait eu lieu entre les opérateurs .
Dès 1998, la Commission européenne adressait d'ailleurs une lettre de mise en demeure au Gouvernement français concernant la transposition des directives européennes sur le service universel.
La Commission faisait observer que :
1. le caractère inéquitable de la charge de service universel pour l'opérateur qui en est chargé et la nécessité d'un système de partage des coûts du service universel n'auraient pas été établis par les autorités françaises ;
2. la mise en place d'un tel système dès 1997 n'aurait pas été entièrement justifiée ;
3. le calendrier du rééquilibrage tarifaire n'aurait pas été communiqué à la Commission ;
4. les critères d'évaluation fixés par la Commission pour les coûts du service universel n'auraient pas suffisamment été pris en compte.
Sur les mêmes fondements, la Commission a envoyé un avis motivé à la France au titre de l'article 226 du Traité, l'invitant à prendre les mesures requises.
Une réponse du Gouvernement en date du 3 décembre 1999 clarifie le calcul de la composante " tarifs sociaux " de ce coût et annonce la volonté du Gouvernement de prendre en compte, à compter de 2000, les avantages immatériels liés à la qualité d'opérateur chargé du service universel, qui doivent venir en diminution des coûts nets du service universel.
Malgré cette réponse, la Commission a considéré que nombre de griefs subsistaient. Elle a donc saisi la Cour de Justice d'un recours en manquement contre la France sur les points suivants :
- mise en oeuvre de mécanisme de compensation dès 1997 ;
- absence de mesure économique et comptable du rééquilibrage tarifaire ;
- caractères non objectifs, proportionnels et transparents de certaines composantes du coût du service universel ;
- non publication des contributions des différents opérateurs.
Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que la réponse des autorités françaises était en cours d'élaboration.
3. Quelle évolution pour le service universel des télécommunications ?
a) Une évolution attendue depuis bientôt quatre ans : l'annuaire universel des télécommunications.
La loi de 1996 avait prévu, en contrepartie de l'ouverture à la concurrence, qui pouvait être une source de complexité accrue pour les abonnés par rapport au monopole, l'élaboration d'un annuaire rassemblant les coordonnées de tous les abonnés , quels que soient le réseau de télécommunications (fixe, mobile...) et l'opérateur choisis, ainsi que la fourniture d'un service de renseignements universel . Comme on l'a indiqué, cet annuaire et ce service faisaient même, de par la loi, partie du service universel des télécommunications.
La liste consolidée de l'ensemble des abonnés de tous les opérateurs, servant à établir cet annuaire, devait être, en vertu de la loi, gérée par un organisme indépendant . Cet organisme, juridiquement distinct des opérateurs, devait voir ses missions et ses critères de désignation précisés par un décret pris en Conseil d'Etat . Il était indiqué qu'il ne pouvait lui-même éditer d'annuaire universel, mais devait revendre la liste exhaustive des abonnés, à un prix orienté vers les coûts, aux éditeurs d'annuaires et notamment à France Télécom, chargé, par la loi, d'éditer un annuaire universel.
Pourtant, quatre ans après le vote de ces dispositions, il n'existe toujours pas en France d'annuaire rassemblant les coordonnées de tous les abonnés, alors que notre pays compte plus de deux dizaines de millions d'abonnés au téléphone mobile !
En 1998, deux ans après le vote de la loi, alors que le décret n'était toujours pas sorti -retard que votre commission avait d'ailleurs déjà largement condamné- une directive européenne a en effet quelque peu fragilisé l'édifice mis au point par l'article 8 de la loi du 26 juillet 1996, avant même que celui-ci n'entre réellement en vigueur, faute de décret.
En effet, l'article 6 de la directive 98/10/CE dite " ONP/téléphonie vocale " a établi que tous les organismes qui attribuent des numéros de téléphone doivent répondre à toutes les demandes " raisonnables " de cession de leurs listes d'abonnés , à des conditions qui soient équitables, orientées vers les coûts et non discriminatoires. Comme cela vient d'être dit, le droit français ne prévoyait que l'obligation pour les opérateurs de communiquer leurs listes d'abonnés à l'organisme gestionnaire de la liste nécessaire à l'édition de l'annuaire universel, et non à toute personne formulant une demande raisonnable.
Cette obligation communautaire prive l'organisme dont la création avait été envisagée par le législateur de la perspective de jouir de la gestion exclusive de la liste universelle, et l'expose à une concurrence éventuelle qui pourrait compromettre son équilibre financier. C'est pourquoi une modification législative doit être apportée afin, d'une part, de transposer en droit français les dispositions de l'article 6 de la directive 98/10/CE et, d'autre part, de supprimer la référence à l'organisme prévu à l'article L. 35-4 du code des postes et télécommunications. Tout éditeur aura la faculté de s'adresser à chacun des opérateurs pour obtenir communication de sa liste d'abonnés, en vue de publier un annuaire . En outre, France Télécom continuera d'être chargé d'éditer un annuaire universel et d'assurer un service de renseignement universel dans le cadre de ses obligations de service universel. L'opérateur aura la possibilité, pour remplir effectivement cette obligation, de s'adresser à chacun des opérateurs pour obtenir les listes d'abonnés nécessaires.
Interrogée à ce sujet, l'administration indique qu'un projet de texte modifiant la disposition concernée du code des postes et télécommunications aurait déjà été rédigé par les services.
La directive concernée figure d'ailleurs dans la liste des textes que le Gouvernement demande au Parlement de l'habiliter à transposer par ordonnances . Une analyse détaillée de ce sujet figure dans le rapport pour avis rédigé au nom de votre commission par notre collègue Ladislas Poniatowski.
Votre commission souhaite la modification rapide de ces dispositions, mais regrette qu'elle ne donne pas lieu, compte tenu de la méthode de transposition retenue par le Gouvernement, à un débat plus approfondi au Parlement.
b) Une évolution requise par le droit communautaire : la prise en compte des avantages induits.
Si être opérateur de service universel entraîne des coûts, cela peut générer également des effets positifs, notamment en termes de notoriété et d'image, qualifiés " d'avantages induits ".
La prise en compte de ces avantages induits n'est pas prévue explicitement par le décret du 13 mai 1997 relatif au financement du service universel. Or, la directive 97/33/CE du 30 juin 1997, relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications prévoit que, dans le coût du service universel, doivent être pris en compte les avantages induits retirés par l'opérateur chargé de la fourniture du service universel.
D'ailleurs, l'ART avait indiqué, dans son avis sur le projet de décret relatif au financement du service universel que, dans le cadre du programme de travail pour la mise en oeuvre du décret : " la question des effets économiques induits et des avantages immatériels découlant de la fourniture du service universel sera (...) examinée ".
Des travaux ont d'ailleurs été engagés pour quantifier ces effets, quantifiés entre 200 et 550 millions de francs par des études commandées par l'ART.
La directive 97/33 figurant au rang des directives que le Gouvernement demande au Parlement de l'autoriser à transposer par ordonnances, il est probable que l'article L. 35-3 du code des postes et télécommunications régissant le mode de calcul des coûts du service universel sera révisé prochainement pour y inclure l'obligation fixée par la directive.
Votre commission regrette, là encore, que le choix d'une transposition par ordonnances ne réduise le débat sur cette question à sa plus simple expression.
c) Une évolution qui se fait attendre : le contenu du service universel des télécommunications.
Le législateur a prévu, en 1996, que le contenu du service universel des télécommunications soit, le cas échéant, complété au cours du temps. L'article L. 35-7 du code des postes et télécommunications inséré par cette loi, a même précisé le mécanisme devant conduire à l'extension du champ du service universel. Votre commission y avait d'ailleurs particulièrement veillé.
La loi indique ainsi que, " au moins une fois tous les quatre ans " -formulation destinée à donner une date butoir tout en préservant la possibilité d'agir avant ce terme-, le Gouvernement dépose au Parlement un rapport sur l'application du chapitre du code des postes et télécommunications consacré au service universel des télécommunications. Il est précisé que ce rapport peut proposer d'étendre le champ du service universel , en fonction des besoins de la société et de l'évolution des technologies.
En outre, sur proposition de votre commission , la loi a prévu que la première édition de ce rapport comporte un bilan de la couverture du territoire par les réseaux de radiotéléphonie mobile et fait des propositions pour couvrir " les zones faiblement peuplées du territoire " et " les routes nationales et autres axes routiers principaux " par au moins un service de radiotéléphonie mobile terrestre ou satellitaire. Le rapport est en outre chargé de préciser les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif, notamment au moyen d'un investissement commun des différents opérateurs.
La loi a donc fixé un rendez-vous très précis pour faire évoluer le service universel des télécommunications. Votre commission déplore que le Gouvernement n'ait d'ailleurs pas respecté l'échéance de juillet 2000 fixée par le législateur pour le dépôt dudit rapport, dont la rédaction n'est encore, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, qu'à ses débuts.
Deux sujets semblent devoir faire, dans cette perspective et compte tenu de l'évolution des technologies et des besoins de la société, l'objet d'un examen particulièrement attentif. Il s'agit, d'une part, de l'accès à Internet à haut débit et, d'autre part, -cela vient d'être évoqué-, de la couverture territoriale de la téléphonie mobile.