CHAPITRE II -
DES NÉGOCIATIONS
MULTILATÉRALES DANS L'IMPASSE
Le projet de budget du commerce extérieur pour 2001 s'inscrit dans un contexte international marqué par l'échec du Sommet de Seattle, qui devait lancer un nouveau cycle de négociations multilatérales et par la persistance de nombreux différends commerciaux, en particulier, entre les Etats-Unis et l'Europe.
I. L'ECHEC DE LA CONFÉRENCE DE SEATTLE
A. DES CAUSES DIVERSES
L'année dernière, votre rapporteur pour avis s'était fait l'écho dans son avis budgétaire et plus largement lors de l'examen d'une résolution, sur l'approche de l'Union européenne en vue du nouveau cycle de négociation 1 ( * ) des préoccupations du Sénat à la veille du Sommet de Seattle qui s'est tenu du 30 novembre au 3 décembre 1999.
Il soutenait la position européenne face à la perspective de nouvelles négociations commerciales multilatérales dont l'agenda devrait être déterminé par la Conférence ministérielle de Seattle : l'Union européenne se prononçait pour l'ouverture d'un cycle large, ne pouvant se conclure que sur un accord global, au terme d'une négociation courte.
Votre rapporteur pour avis appelait donc l'Union européenne, forte de sa cohésion et de sa puissance économique, à peser de tout son poids pour que ce nouveau cycle de négociation, grâce à une OMC réorientée vers la régulation des échanges, soit le cycle du développement contrôlé, une première étape vers une " gouvernance mondiale ". La Conférence de Seattle a déçu cette espérance.
Trois facteurs peuvent expliquer l'échec de la Conférence de Seattle : des causes structurelles, un contexte défavorable et le poids politique de nouveaux acteurs.
Les causes structurelles sont celles, qui, depuis toujours, ont été au coeur des négociations commerciales internationales : les divergences entre les Etats-Unis et les Européens, en particulier sur le dossier agricole, et le débat " Nord-Sud " entre les pays développés et les pays en développement.
Mais jusqu'au cycle d'Uruguay (dernier cycle de négociations du GATT, de 1987 à 1994), des compromis avaient toujours permis, même difficilement, de lancer et de clore les négociations commerciales internationales.
Les circonstances étaient, en outre, particulièrement défavorables. L'administration américaine, qui plus est exerçant la présidence de la Conférence, était déjà en précampagne électorale. Les milieux économiques américains, satisfaits par la perspective d'adhésion de la Chine à l'OMC et le dynamisme de l'économie américaine renforcé par le succès de l'ALENA 2 ( * ) , n'étaient pas particulièrement attachés à l'ouverture d'un nouveau cycle.
L'Union Européenne, pour sa part, favorable à un cycle large et équilibré, englobant les nouveaux sujets, était forte de sa cohésion et d'une organisation interne garantissant à la fois le respect de son mandat par la Commission, et sa capacité à négocier. Elle a su rallier à ses positions des " pays amis ", en particulier le Japon, les pays d'Europe Centrale et orientale, la Corée et la Norvège, mais son action n'a pu venir à bout des obstacles suscités par le maximalisme américain.
Comme le souligne le rapport de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale sur les leçons de la Conférence de Seattle 3 ( * ) , il faut également observer que certains pays émergents, fragilisés par la crise financière, ont adopté la position des Etats-Unis. Le Brésil, par exemple, était tenu, à l'égard de ses partenaires du Mercosur 4 ( * ) , de manifester sa solidarité compte tenu des effets qu'avait eu la dévaluation du réal sur les économies voisines. S'est ainsi constitué, quelques semaines avant Seattle, un " front " des pays du continent américain exigeant que l'objectif de suppression des subventions à l'exportation des produits agricoles figurât dans les conclusions de la Conférence, rejoignant sur ce point le groupe de Cairns.
Plus généralement, les pays en développement considéraient avec beaucoup de réserves la perspective du lancement d'un nouveau cycle alors que l'évaluation des conséquences des Accords de Marrakech n'avait pas été faite.
Enfin, les participants à cette conférence ont dû se rendre à Seattle alors que les négociations préparatoires avaient échoué. Dans les semaines qui ont précédé la conférence, deux projets de conclusions s'opposaient : l'un élaboré par le Conseil général de l'OMC, l'autre par la Commission européenne. Leurs divergences paraissaient difficilement conciliables. C'était la première fois dans l'histoire des négociations multilatérales que l'ouverture d'une conférence ministérielle était envisagée sans que les grandes lignes d'un texte de synthèse aient pu être finalisées.
Cependant, d'autres raisons plus nouvelles ont transformé cet échec en un événement d'une toute autre dimension.
En premier lieu, les pays en développement ont manifesté une volonté sans précédent de faire entendre leur voix, refusant d'attendre que les " grands pays ", bouclent les négociations sans eux et leur imposent de facto une extension des accords de Marrakech. Cette attitude offensive constitue d'abord une illustration des inquiétudes et des contestations que suscite la libéralisation des échanges. Elle est ensuite une réponse des pays en développement à la volonté de certains Etats développés, dont les Etats-Unis et l'Europe, d'inclure de nouveaux sujets tels le respect des normes sociales fondamentales ou le droit de l'environnement, dans le champ de compétence de l'OMC, volonté perçue par eux comme un dessein protectionniste.
En second lieu, cet échec est aussi l'expression d'une inquiétude à l'égard du nouveau mécanisme de règlement des différends introduit par les Accords de Marrakech ; celui-ci, en renforçant le caractère obligatoire du droit international, prive en effet les Etats d'un élément de souplesse dans l'application de leurs engagements internationaux et les incite à plus de prudence quant à l'élaboration de nouvelles normes.
En troisième lieu, l'opinion publique, ou plutôt les opinions publiques, ont fait irruption sur une scène jusque là réservée à des négociateurs spécialisés, pour le plus grand bonheur des médias du monde entier. Cette négociation intervenait quelques mois après une mobilisation du même ordre engagée contre le projet de l'OCDE d'Accord Multilatéral sur l'investissement (AMI) 5 ( * ) . A cette occasion, les citoyens avaient combattu un projet -élaboré dans des conditions de secret particulièrement contestables- qui leur paraissait étendre un peu plus le pouvoir des entreprises multinationales à l'encontre des prérogatives des Etats.
* 1 Rapport n° 65 (1999-2000) de M. Michel Souplet.
* 2 Accord de libre-échange nord-américain entré en vigueur en 1994 : Etats-Unis, Canada et Mexique.
* 3 Vers une démocratie planétaire. Rapport n° 2477 (2000) de Mme Béatrice Marre au nom de la délégation pour l'Union Européenne de l'Assemblée nationale.
* 4 Marché commun entre les pays du sud de l'Amérique Latine : Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay. Le Chili et la Bolivie sont associés.
* 5 Les négociations sur cet accord ont été engagées en 1996 ; en avril 1998, le Premier ministre a obtenu qu'elles soient suspendues puis, le 1 er octobre 1998, M. Lionel Jospin a annoncé leur abandon pur et simple.