B. L'ANALYSE PAR AGRÉGAT : UNE PRIORITÉ POUR LE SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES
L'analyse des crédits du ministère de l'environnement pour 2001 manifeste une priorité marquée en faveur du " soutien aux politiques environnementales ".
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Agrégats |
LFI 2000 |
PLF 2001 |
Evolution en % |
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21 Protection de la nature, sites et paysages |
752,2 |
719,8 |
- 4,3 |
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22 Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
264,5 |
278,8 |
+ 5,5 |
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23 Prévention des pollutions et des risques |
2 291,0 |
2 470,9 |
+ 7,8 |
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31 Soutien aux politiques environnementales |
995,8 |
1 222,5 |
+ 22,8 |
1. Une priorité marquée en faveur du soutien aux politiques environnementales
Les dépenses consacrées à l'agrégat " soutien aux politiques environnementales " connaissent une progression de 22,8 % très supérieure à celle des autres agrégats.
Le transfert, à concurrence d'une trentaine de millions de francs, de crédits d'expertise environnementale, consécutif à la création de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, ne contribue à cette hausse que dans une très faible partie.
L'agrégat, " soutien aux politiques environnementales ", est constitué, pour plus de la moitié de dépenses de personnel qui s'élèvent à plus de 735 millions de francs dans le projet de budget pour 2001, en progression de 22,7 %. Cette progression est la traduction financière des 300 créations d'emplois, et des mesures qui l'accompagnent.
Dans cet agrégat, sont également regroupées les dépenses de fonctionnement courant , en hausse de près de 8 %, les dépenses afférentes aux nouveaux organismes (Institut de formation de l'environnement, agence de sécurité sanitaire), ainsi que le soutien à l'action internationale et aux actions d'expertise environnementale et de recherche.
La très forte progression de cet agrégat, les 300 créations d'emplois qui l'accompagnent, et les nouvelles structures dont se dote le ministère sont la traduction de la volonté maintes fois exprimée par la ministre de faire du ministère de l'environnement un " ministère de plein exercice ".
Outre que l'on peut mettre en question l'opportunité de procéder à 300 créations d'emplois dans un contexte où un effort de rigueur budgétaire s'impose, il convient de s'interroger très sérieusement sur l'évolution du ministère de l'environnement, initialement conçu comme une administration de mission, vers un statut de " ministère de plein exercice ".
Il importe en effet que tous les ministères intègrent dans leurs préoccupations, et dans leurs actions, le souci de protection de l'environnement et la dimension du développement durable. La création d'un ministère de l'environnement de plein exercice ne risque-t-elle pas de les inciter à se sentir déchargés de leurs responsabilités en ce domaine, voire même de multiplier les conflits avec le nouveau " ministère régalien " ?
2. La stagnation des actions en faveur de la protection de la nature, des sites et des paysages
L'agrégat " protection de la nature, sites et paysages " enregistre une baisse de 4 %, liée au transfert évoqué plus haut de crédits d'expertise environnementale. Le ministère indique que, à périmètre constant, ses crédits augmentent de 0,5 %.
La stagnation relative de l'agrégat résulte, pour l'essentiel, de la diminution de 3,5 % des crédits du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) qui s'établissent à 233,2 millions de francs dans le projet de budget pour 2001.
Le FGMN est chargé d'assurer le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique : réseau Natura 2000, parcs naturels régionaux, conservatoires régionaux des espaces naturels...
La baisse de ses crédits est qualifiée de " technique " par le ministère qui l'impute à la nécessité de prendre en compte l'état du processus de négociation en cours pour la mise en oeuvre des documents d'objectifs de Natura 2000. Les dotations consacrées aux autres interventions de FGMN sont en revanche maintenues, voire légèrement augmentées par rapport au budget 2000.
Le développement du réseau d'espaces naturels est doté de 454 millions de francs en hausse de 4,12 % :
- près de 10 millions de francs de mesures nouvelles permettant la création de 16 emplois budgétaires dans les parcs nationaux, portant leur effectif à 409 ;
- le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres bénéficie de la création de 7 emplois (2,46 millions de francs) ses subventions de fonctionnement passent de 32,25 à 34,7 millions de francs et ses subventions d'investissement de 119 à 121,8 millions de francs en crédits de paiement.
3. Les actions en faveur de la protection de l'eau et des milieux aquatiques
L'agrégat " protection de l'eau et des milieux aquatiques " regroupe les dépenses liées à un usage économique de l'eau et celles visant la protection des milieux aquatiques. Les crédits qui lui sont consacrés augmentent de 5,5 % et s'établissent à 279 millions de francs .
La priorité, au sein des actions qui relèvent de cet agrégat est consacrée à la prévention des inondations d'origine fluviale . Ses dotations ont été renforcées par des mesures nouvelles à hauteur de près de 60 millions de francs. Elles seront, en particulier destinées à financer :
- l'élaboration d'un atlas des zones inondables ;
- la modernisation des services d'annonces des crues ;
- l'amélioration de l'entretien des cours d'eau ;
- le renforcement des ouvrages de protection des lieux habités.
Les moyens consacrés à la lutte contre la pollution marine , passeront de 5 à 25 millions de francs, sous l'effet de deux mesures :
- la ligne budgétaire consacrée au financement des plans POLMAR est dotée à titre préventif de 10 millions de francs ;
- la subvention de fonctionnement du Centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE) est portée de 5 à 15 millions de francs, de façon à lui permettre de développer ses capacités d'expertise et ses moyens d'intervention.
4. Les évolutions contrastées des actions en faveur de la prévention des pollutions et des risques
Les crédits de l'agrégat " prévention des pollutions et des risques ", s'établissent à 1 222,5 millions de francs dans le projet de budget pour 2001, en progression de près de 8 %. Ce chiffre résulte de deux évolutions importantes et contradictoires : d'une part, le transfert de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire, d'autre part, la très forte contraction des crédits de l'ADEME.
Parmi les mesures les plus significatives, prévues en 2001, dans le cadre de cet agrégat, on relèvera :
- le transfert de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (PPSN) marque l'extension du champs d'action du ministère en matière de sûreté nucléaire. D'après les indications fournies par la ministre au cours de son audition devant la commission, elle répond à la volonté d'opérer une clarification entre les missions d'expertise , qui doivent être exercées en toute indépendance, et les missions de contrôle qui relèvent de la responsabilité du gouvernement. Dans cette perspective, un projet de révision des statuts de l'Institut, actuellement en préparation, opérera la séparation avec le Commissariat à l'Energie Atomique, et la fusion avec une partie de l'Office de protection des rayons ionisants (OPRI) ;
- si la subvention de fonctionnement de l'ADEME est augmentée de 10 millions de francs, les subventions d'investissement que lui verse l'Etat seront ramenées, en crédit de paiement, de 1,717 à 492 millions de francs, comme on l'a vu plus haut ;
- une mesure nouvelle de 3,5 millions de francs en faveur de l'élaboration du plan de prévention des risques ainsi qu'à l'élaboration des dossiers d'information départementaux et communaux ; ces mesures seront complétées par une participation du fonds de prévention des risques naturels moyens, qui viendra abonder à hauteur de 50 millions de francs le financement de ces plans ; au cours de son audition, la ministre a précisé que, sur les 5 000 plans de prévention des risques naturels prévisibles prévus pour 2005, 2 344 ont déjà été approuvés, et 2 638 sont prescrits ou en cours de réalisation ;
- les crédits consacrés à la prévention des risques technologiques accidentels et chroniques seront reconduits à hauteur de 37,4 millions de francs ; la création de 50 postes dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et de 5 postes dans les services vétérinaires permettra d'augmenter les capacités des services d'inspection.
La création de 54 nouveaux postes -dont 22 au titre de la réduction du temps de travail- portera les effectifs de l'Institut de 1 389 à 1 443.
- le dispositif de surveillance de la qualité de l'air bénéficiera de 15 millions de francs supplémentaires portant à 215 millions de francs les moyens qui lui sont consacrés. Ces moyens nouveaux seront principalement consacrés à l'extension géographique du réseau, à la surveillance de nouveaux polluants, et à l'amélioration de l'information du public ;
- en matière de lutte contre le bruit , 100 millions de francs de crédits et d'autorisations le programme seront affectés à la politique de résorption des " points noirs " du bruit dus aux transports terrestres. Ils permettront le financement d'une aide à l'insonorisation des façades des bâtiments publics sensibles et des logements touchés par ces nuisances ;
- le budget de l'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) connaîtra une forte progression en 2001, avec près de 31 millions de francs supplémentaires. Ces crédits nouveaux doivent lui permettre de développer ses travaux de recherche dans le domaine de l'écotoxicologie et des substances chimiques, et de renforcer ses capacités d'expertise pour les risques accidentels, ainsi que ses compétences de prévention des risques liés aux anciennes mines et carrières.