II. LES DISPOSITIONS INTERESSANT L'AGRICULTURE ET L'ALIMENTATION (ARTICLES 1ER ET 2)
A. DIRECTIVE 95/53/CE DU CONSEIL DU 25 OCTOBRE 1995, FIXANT LES PRINCIPES RELATIFS À L'ORGANISATION DES CONTRÔLES OFFICIELS DANS LE DOMAINE DE L'ALIMENTATION ANIMALE
Cette directive tend à harmoniser les contrôles officiels réalisés par les Etats membres de l'Union européenne en matière d'alimentation animale.
Dans ce but, elle définit un certain nombre de principes communs destinés à régir l'organisation de ces contrôles :
- ces contrôles doivent être conduits à tous les stades de la filière -production, fabrication, stades intermédiaires précédant la mise en circulation, mise en circulation, utilisation des produits dans les exploitations- de manière régulière et en cas de suspicion, proportionnellement à l'objectif poursuivi ;
- les produits destinés à l'alimentation animale en provenance de pays tiers doivent faire l'objet de contrôles de conformité avant leur mise en libre pratique dans l'Union européenne. Si les contrôles réalisés concluent à une non-conformité des produits, la directive prévoit que ceux-ci devront être rendus conformes avant d'obtenir le dédouanement. A défaut, ces produits pourront être refoulés.
- les produits destinés à l'alimentation animale qui font l'objet d'échanges entre les Etats membres devront, pour l'essentiel, être contrôlés dans le pays d'origine, même si la directive admet que des contrôles soient effectués au cours du transport ou dans le pays de destination. La directive prévoit les mesures que peut prendre un Etat de destination lorsqu'il constate qu'un produit provenant d'un autre Etat membre est non conforme. En outre, elle vise à instaurer un système de coopération entre les administrations des Etats membres pour faire face à ce type de crise.
- Des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives devront être prévues.
- Les Etats membres doivent apporter certaines garanties aux assujettis, telle la possibilité d'obtenir une contre-expertise, ou encore l'obligation pour les agents de contrôle de respecter le secret professionnel.
- Enfin, les Etats membres doivent établir un programme annuel de contrôle en alimentation animale. Un bilan de ce programme doit être communiqué chaque année à la Commission, qui émet, le cas échéant, des recommandations destinées à compléter le programme de l'année suivante.
Etat de la transposition
Cette directive devait être transposée avant le 30 avril 1998.
Au moment de sa publication, cette directive était déjà pratiquement satisfaite par la législation française en vigueur. Les dispositions qui nécessitaient une transposition étaient celles qui concernaient les contrôles à l'importation des aliments pour animaux, préalablement à leur mise en libre pratique.
La transposition de ces dispositions relatives au contrôle à l'importation été réalisée par le biais des paragraphes XI, XII, XIII, XIV, XV et XVI de l'article 101 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999. Cet article, qui a modifié les articles 275-1 et suivants du code rural, récemment recodifiés en 236-1 et suivants, étend en fait aux aliments pour animaux le dispositif de contrôle applicable aux animaux et denrées d'origine animale, en provenance d'autres Etats membres ou de pays tiers.
En outre, deux arrêtés du 11 février 2000 ont défini les modalités du contrôle vétérinaire auquel les matières premières importées destinées à la fabrication d'aliments pour animaux doivent être soumises avant de pouvoir être dédouanées et ont établi la liste des postes frontaliers habilités à pratiquer ce contrôle.
La demande d'habilitation du Gouvernement viserait à conforter la transposition de l'article 13 de la directive, relatif aux mesures de police que peut prendre un Etat membre de destination lorsqu'est constatée, à l'occasion d'un contrôle, une non-conformité sur un produit en provenance d'un autre Etat membre. On considérait jusqu'à présent que l'article 101 de la loi d'orientation agricole assurait la transposition de cette disposition. Cependant, compte tenu de l'importance de ces mesures, qui sont destinées à s'appliquer à des acteurs non nationaux, il convient de leur conférer une base législative plus précise et incontestable.
Ainsi, l'Etat membre concerné pourra mettre en demeure l'expéditeur, le destinataire (ou tout autre ayant droit) de réaliser l'une des mesures de police suivantes :
- la mise en conformité des produits dans un délai déterminé ;
- la contamination ;
- tout autre traitement approprié ;
- l'utilisation à d'autres fins ;
- la réexpédition dans le pays d'origine ;
- la destruction des produits.
L'article 13 de la partie prévoit en outre que les frais résultant des mesures de police sanitaire prises en cas de non conformité d'un produit à la réglementation incombent au détenteur de ces produits.
Si cette disposition apparaît légitime dès lors qu'un contrôle conclut à la non conformité, elle ne résout pas la question de l'absence d'indemnisation des personnes qui ont subi, du fait de ces mesures, un préjudice important alors que le produit concerné est finalement reconnu sain.
Or, cette hypothèse est aujourd'hui fréquente, dans un contexte de multiplication des alertes alimentaires qui entraînent une application du principe de précaution. C'est le cas, en particulier, dans le domaine sensible de l'alimentation animale, où l'on ne recense pas moins de deux alertes par semaine.
Ainsi, en 1998, les producteurs européens d'aliments pour bétail se sont vus imposer des mesures contraignantes de police sanitaire, aboutissant à une paralysie de leur activité, parce que certains d'entre eux avaient importé, en provenance du Brésil, du citrus -pulpe d'agrumes utilisée en alimentation animale qui développe l'appétence des bovins- contenant de la dioxine.
De même, en juin 1999, au moment de la " crise belge des poulets à la dioxine ", les fabricants français d'aliments pour animaux ont vu leur activité bloquée pendant quatre mois, un arrêté du 4 juin 1999 ayant prescrit le retrait du marché d'un certain nombre de produits susceptibles d'être contaminés, parce qu'ils avaient utilisé des graisses importées de Belgique.
La question de l'indemnisation des personnes ayant subi un préjudice du fait de la mise en oeuvre de mesures de police sanitaire a été évoquée lors de l'examen par le Sénat le 5 octobre 2000 de l'article premier du projet de loi " portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale ", qui étend la liste des mesures de police sanitaire que les agents de contrôle peuvent prendre à l'égard d'un produit issu d'un élevage qui présente un risque pour la santé publique.
A l'issue d'un débat, le Sénat a adopté un amendement, présenté par le sénateur Jean Bizet et plusieurs de ses collègues, prévoyant que le ministre de l'agriculture détermine les conditions d'indemnisation des détenteurs du produit qui, après examen, s'est avéré sain.
La transposition de l'article 13 de la directive 95/53/CE pose de nouveau la question de l'indemnisation du détenteur lésé par l'imposition de mesures de police sanitaire à l'encontre de produits importés qui sont finalement mis hors de cause.
Certes, cette indemnisation soulève un certain nombre de problèmes techniques, tel celui de la délicate indemnisation du préjudice indirect, lié à une perte d'image.
Votre rapporteur pour avis estime, que c'est précisément en raison de la complexité de cette question qu'un débat législatif sur la transposition de cet article de la directive aurait été souhaitable.
Par ailleurs, votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur les futures transpositions de directives actuellement en cours de discussion qui sont porteuses d'évolutions importantes de la réglementation applicables en matière d'alimentation animale. Il s'agit notamment :
- de deux directives qui devraient compléter les dispositions relatives aux contrôles, en instaurant notamment des clauses de sauvegarde destinées à suspendre l'importation de produits déterminés en provenance d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat tiers ;
- et surtout d'un projet de directive relatif à l'étiquetage, tendant à indiquer l'ensemble des ingrédients entrant dans la composition des aliments, actuellement en cours d'examen.
Il est indispensable que le Parlement débatte des dispositions à caractère législatif qui seront nécessaires pour transposer ces futures directives.